Диссертантом приведены доводы в пользу того, что конституционное установление самоопределения народов в Российской Федерации не противоречит принципу единства России, поскольку, во-первых, под народами в данном случае понимаются жители конкретного субъекта Федерации, а не этническая группа; во-вторых, такое самоопределение предусмотрено только в составе Российской Федерации.

В диссертации представлены факторы, ослабляющие территориальное «принципиальное» единство, в числе которых государственно-правовая неупорядоченность правового статуса и прохождения границ, режимов использования многих территорий в РФ. В целях нейтрализации этих негативных влияний диссертантом предложено принятие ряда законодательных актов, как то: федерального закона «О внутрифедеральных административных границах», модельного закона об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации. Одновременно автор диссертации подчеркнул нецелесообразность принятия федерального закона об административно-территориальном устройстве, поскольку в нем смешивались бы режимы территории Федерации, ее субъектов и их территориальных образований, включая муниципальные.

Отмечая концептуальную значимость и практическую востребованность единства Российской Федерации, автор диссертации считает полезным в нормативных правовых актах возможно чаще и в различных контекстах упоминать о единстве Российской Федерации. Это необходимо в целях не только усиления нормативного императива, но и реального достижения такого единства и его обеспечения.

Проблема обеспечения единства России имеет и институциональный аспект. Автором диссертации проанализирована роль в этом процессе Президента Российской Федерации, Федерального Собрания (Государственной Думы и Совета Федерации), Правительства РФ, Конституционного, Верховного и иных судов, разветвленной системы органов исполнительной власти, а также полномочных представителей Президента России в федеральных округах и Государственного совета. Диссертант с позиций системного толкования пришел к выводу о том, что усиление эффекта деятельности названных органов связано с их взаимодействием.

Диссертант связал процесс укрепления единства РФ с сочетанием двух разнонаправленных курсов. Требуется, с одной стороны, укрепление федеральной, централизованной вертикали управления, с другой, – развитие широкой самостоятельности субъектов Федерации. В пользу такого подхода диссертант привел соответствующие доводы.

Рассматривая характерные для современных федеративных отношений тенденции, автор диссертации подчеркнул позитивное на них влияние ассоциированных экономических интеграционных процессов. Отмечено, что в российской экономике в настоящее время складываются благоприятные условия для формирования единого интеграционного экономического пространства на базе рыночных отношений через систему ассоциаций экономического взаимодействия. Позитивно влияют и формируемые ими местные рынки товара, капитала и рабочей силы, механизмы рыночной инфраструктуры. Значимость экономического фактора в укреплении единства Российской Федерации подчеркивается тем немаловажным обстоятельством, что федеральный центр в последнее время принимает собственные общефедеральные меры, масштаб которых делает неконкурентными и субъекты РФ, и ассоциации экономического взаимодействия. Так, в июле 2006 г. Правительством РФ было объявлено о создании шести специальных экономических зон в России (с возможным увеличением их числа), а 11 августа 2006 г. – о создании венчурной компании с уставным капиталом в 15 млрд. долларов. Спрогнозировать эффективность принятых мер довольно сложно, однако вполне очевидно, что, в случае успеха, единство российского экономического пространства и российского федерализма в целом значительно упрочится.

Развитие федеративных отношений в России нередко связывается с бюджетным федерализмом, что обусловило обращение диссертанта к данной проблеме. В контексте раскрытия содержания понятия «бюджетный федерализм» диссертантом охарактеризованы также понятия «трансферт», «бюджетная асимметрия», «неформальная асимметрия», «федеральные мандаты». При этом подчеркнута значимость контроля со стороны федерального центра за распределением бюджетных средств между регионами.

Раскрывая механизм трансферта, диссертант пришел к выводу о его не правовой, а субъектно-авторитетной природе. По мнению диссертанта, социально-экономическое развитие страны требует перехода к новому курсу, поскольку прежний способствовал усилению сепаратистских тенденций, ослабляющих власть в государстве.

Далее в диссертации рассмотрена идея «расширенного федерализма», активно обсуждаемая в последние годы. Приближение российского бюджетного законодательства к международным нормам связывается с целью повышения конкурентоспособности в привлечения инвестиций. Реализация концепции расширенного федерализма в России неизбежно потребует внесения серьезных изменений в Бюджетный кодекс РФ и сопряженную с ним правоприменительную практику. Более вероятен, по мнению автора диссертации, следующий сценарий центр-субъектных бюджетных отношений: выделение дополнительной помощи будет напрямую зависеть от эффективности бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В пользу этого свидетельствует то, что создаваемый в рамках федерального бюджета Фонд оздоровления финансов субъектов Федерации предназначен для оказания помощи тем регионам, власти которых нормализуют управление бюджетом, имуществом, выполнят добровольно до 50 разных рекомендаций Министерства финансов РФ. Уже сейчас понятно, что логика, по которой будут выделяться дополнительные средства на санацию, строится на предоставлении преимуществ тем субъектам РФ, которые сами предпринимают все возможные меры для улучшения своего положения, согласуя свои шаги с федеральным центром.

В § 4.2 «Коллизии в федеративных отношениях: правовые возможности и формы их предупреждения и разрешения» указывается, что проблемы, касающиеся, в частности, недостаточной упорядоченности сферы федеративных отношений, составляют основу для коллизий. Разрабатывая механизм их предотвращения и разрешения, диссертант исходил из потребности уточнения понятийного аппарата. В рамках этого представлено авторское видение понятий «коллизия», «конфликтная (коллизионная) правовая ситуация». Диссертант определил, что понятием юридической коллизии охватываются три группы противоречий: первая отражает противоречия между нормативными правовыми актами; вторая – между нормативными правовыми и (или) индивидуально-определенными актами; третья – связана с фактическими актами поведения. Рассматривая природу противоречий, автор выделил коллизии, вызванные неисполнением или ненадлежащим исполнением одним субъектом права правовых предписаний другого субъекта права.

В диссертации обосновано, что федеративные коллизии являются специфической разновидностью юридических коллизий, выделенных по предметному признаку. Сформулирован ряд принципиальных черт федеративных коллизий, не свойственных иным юридическим коллизиям. В частности, диссертант отметил, что отдельные граждане и юридические лица не могут выступать стороной в таких коллизиях, ибо не являются непосредственно участниками федеративных правоотношений. Данные отношения в силу своей природы имеют публичный и наиболее общий характер, а их субъектами выступают лишь властные структуры. Вместе с тем, граждане могут стать опосредованными участниками федеративных коллизий, если будут затронуты их конституционные права и свободы. В таком случае граждане вправе обращаться в компетентные судебные органы с требованием о восстановлении нарушенного права, отмене, признании недействующим или неконституционным соответствующего нормативного акта и т.п. Это позволило диссертанту заключить, что по своему субъектному составу федеративные коллизии относятся, прежде всего, к сфере конституционного права.

В диссертации приведены доводы, подтверждающие, что причины возникновения федеративных коллизий в Российской Федерации связаны с сочетанием объективных и субъективных факторов. От их природы зависят меры, направленные на преодоление таких коллизий. В этой связи, памятуя об интенсивности проявления федеративных коллизий, автор позитивно охарактеризовал значительное сокращение практики использования договорных форм регулирования федеративных отношений.

Раскрывая систему юридических мер предотвращения и разрешения федеративных коллизий, автор диссертации сделал акцент на единстве принципов такого процесса. В основу категории «принципы разрешения федеративных коллизий» диссертантом положены соответствующие нормы Конституции РФ и законодательства РФ, а также сформировавшиеся в науке конституционного права представления об основополагающих началах построения федерации. Исходя из этого постулата, автор, наряду с принципами, прямо закрепленными в Конституции России, – равноправие субъектов Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; государственной целостности Российской Федерации; единства системы государственной власти, – выделил выводимые из ее текста принципы – конституционности и законности; разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, – а также дополнительные принципы – недопустимости ущемления прав и законных интересов субъектов Федерации; гласности; учета специфики субъекта; экономии правовых средств разрешения федеративных коллизий.

Осуществив анализ научных источников, автор диссертации систематизировал юридические меры предотвращения и разрешения федеративных коллизий. В числе таковых: введение договорного процесса исключительно в конституционные рамки; развитие именно законодательных форм разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; развитие института федеративной ответственности как важнейшего механизма конституционного регулирования федеративных отношений; совершенствование института конституционной юстиции как центрального средства разрешения правовых коллизий.

Диссертантом осуществлена классификация юридических форм и методов разрешения федеративных коллизий. Такая группировка опосредована ветвью власти, в сфере которой возникают коллизии, соответствующими институтами и адекватными мерами. Институты и меры, в свою очередь, зависят от лица, правомочного применять те или иные средства предотвращения или преодоления федеративных коллизий; правового основания их применения; материальной сферы действия соответствующих правовых норм.

В § 4.3 «Публично-правовые прерогативы России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами Российской Федерации» диссертации рассмотрены субъекты, правомочные разрешать федеративные коллизии, их функции и прерогативы. Круг таких уполномоченных субъектов представлен Президентом Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, органами прокуратуры, Министерством юстиции, которые в доступных им правовых формах участвуют в федеративном антиколлизионном процессе. Диссертант подчеркнул значимость здесь не только конституционно-правовых полномочий, но и системного взаимодействия между всеми государственными органами, в том числе координирующими и совещательными.

В диссертации подробно охарактеризованы конституционные прерогативы главы государства, касающиеся разрешения федеративных коллизий. Также представлены его дискреционные полномочия, направленные на обеспечение государственной целостности, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, выразившиеся, в частности, в формировании Государственного Совета, в учреждении института полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Роль последних, по мнению автора, существенно возросла с введением механизма наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Федерации. Этот новый порядок направлен на устранение многих предпосылок возникновения федеративных коллизий, на обеспечение эффективного взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и федеральных органов исполнительной власти. Раскрыты и иные преимущества нового механизма наделения полномочиями главы исполнительной власти субъекта Федерации.

Диссертант считает, что воспринимаемые неоднозначно «скрытые полномочия» главы государства опосредованы его статусом гаранта Конституции Российской Федерации, который позволяет ему действовать не только на основе «буквы», но и «духа» Конституции, восполняя пробелы правовой системы и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации.

Раскрывая сущность конституционного полномочия Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 85) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом, диссертантом сделан вывод о его пресекательной сущности. Такое приостановление не означает, что акт утрачивает свою силу, однако он не может применяться до решения этого вопроса соответствующим судом. В этой связи автор диссертации акцентировал внимание на том, что судом решаются вопросы, связанные со спором. Таким образом, нормативный акт органов исполнительной власти субъекта РФ может оставаться приостановленным сколь угодно долго до тех пор, пока одна из сторон не посчитает нужным оспорить его в судебном порядке. Именно в этом направлении происходит развитие конституционно-правовой практики: из двадцати восьми таких указов ни один не вызвал передачи соответствующего спора на рассмотрение Верховного или Конституционного судов РФ.

По мнению диссертанта, такая ситуация достаточно неопределенна. Приостановление Президентом России действия нормативных актов субъектов Федерации должно носить не произвольный характер, а выступать реакцией на объективно существующую конституционную противоправность. Следовательно, в случае, если Президент посчитает необходимым прибегнуть к рассматриваемой форме преодоления федеративных коллизий, то противоправность (противозаконность или неконституционность) нормативного акта органа исполнительной власти субъекта Федерации должна быть установлена в надлежащем юрисдикционном порядке.

В диссертации отмечено, что полномочия Президента России в сфере разрешения федеративных коллизий значительно приращены положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в том числе в связи с его изменениями и дополнениями. Автором акцентировано внимание на том, что такие полномочия главы государства сформулированы как его обязанность, а не право, что соответствует статусу гаранта.

Далее в контексте анализа конституционных положений и норм Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» диссертант рассмотрел такой механизм разрешения федеративных коллизий, как введение чрезвычайного положения. Рассматривая отечественный опыт 1994-1996 гг. применения исключительных мер государственного управления, диссертант опирался на правовые позиции Конституционного Суда РФ, согласно которым формы федерального принуждения, для которых характерно использование, в том числе, вооруженных сил, могут применяться и вне режима чрезвычайного положения.

В диссертации на основе рассмотрения правовых и научных источников сделано обобщение, что судебный конституционный контроль является неотъемлемым институтом государственности большинства стран мира. Существование различных моделей конституционного контроля, отличий в компетенции конституционных судов различных государств не исключает необходимости осуществления специальной юрисдикционной деятельности, направленной на разрешение споров, возникающих в области конституционно-правовых отношений.

Автором диссертации осуществлен сравнительный анализ компетенции органов конституционной юстиции в различных странах, включая Россию. Выявлены особенности их деятельности в плане разрешения коллизий, в том числе федеративных. Отмечено, что такие отличия не препятствуют сотрудничеству органов конституционной юстиции, вплоть до создания наднациональных органов. С 1972 г. действует Европейская конференция конституционных судов, полноправным членом которой сегодня является и Конституционный Суд Российской Федерации.

Проведенный анализ позволил автору диссертации также сделать предложение относительно полномочия Конституционного Суда по проверке конституционности внутригосударственных договоров: его следует распространить и на Федеративный договор 31 марта 1992 г.

Раскрывая полномочия Конституционного Суда России в сфере разрешения федеративных коллизий, диссертант определил их как значительные и активно реализуемые. На это указывают конкретные итоговые решения данного Суда, которые и проанализированы в диссертации. Ее автор солидарен с мнением ведущих ученых о том, что в решениях федерального Конституционного Суда отмечается устойчивая тенденция к централизации Федерации и расширению компетенции общефедеральных органов государственной власти за счет «спорных вопросов». Эту тенденцию диссертант оценил позитивно и отметил, что принцип единства и неделимости суверенитета Российской Федерации в сочетании с принципом равноправия субъектов Федерации усилиями правовых позиций Конституционного Суда стал реально действующей доктринальной базой разрешения федеративных коллизий. Вместе с тем, диссертант считает важным при оценке содержания решений Конституционного Суда Российской Федерации учитывать контекстно-исторические условия их принятия, а также актуальное состояние федеративного строительства России, что, в свою очередь, обусловливает приоритеты конституционного контроля.

В диссертации уделено определенное внимание конституционным (уставным) судам субъектов Федерации. Несмотря на то, что они иерархически не встроены в структуру Конституционного Суда РФ и не полномочны рассматривать правовые споры между Российской Федерацией и ее субъектами, автор оценивает их роль в механизме разрешения федеративных коллизий как положительную.

Иные способы предотвращения и разрешения федеративных коллизий в Российской Федерации диссертант связал с функциями традиционных органов – прокуратуры, Министерства юстиции РФ, а также новых – Общественной палаты. В диссертации раскрыт их потенциал в предотвращении и разрешении федеративных коллизий, а также сделаны некоторые прогнозы относительно перспектив их деятельности в данной сфере. Диссертант привел дополнительные аргументы в пользу значимости взаимодействия органов различной природы в исследуемом процессе публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами Федерации, диссертант предметно рассмотрел механизм федерального принуждения в единстве составляющих его институтов – федерального вмешательства и федеративной ответственности. Их актуализация в нашей стране обусловлена, как подчеркнул диссертант, крайне противоречивым состоянием федеративных отношений.

В диссертации раскрыто положение о том, что институт федерального вмешательства не сводится к введению чрезвычайного положения или президентского правления. Рассматривая доводы исследователей относительно оснований и пределов федерального вмешательства, автор диссертации сделал ряд выводов. Так, федеральное вмешательство, во-первых, относится к прерогативам федерального центра; во-вторых, обусловлено целями первого порядка – обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя; в-третьих, является частью контрольного механизма, связанного с обеспечением конституционной законности на всей территории страны; в-четвертых, требует опоры на федеральные законодательные акты; в-пятых, опосредовано конкретными условиями; в-шестых, выражается в заранее установленных и известных субъектам Федерации формах; в-седьмых, осуществляется уполномоченным на то лицом (кругом лиц).

Исходя из этих позиций, диссертант проанализировал правовое содержание Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также связанных с ним итоговых решений Конституционного Суда Российской Федерации. Раскрыт конституционно-процессуальный механизм переведения неопределенностей названного федерального закона во внятный правовой алгоритм обеспечения федеральной дисциплины усилиями всех субъектов.

Оценивая в целом значимость правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации для будущности российской модели федеративных отношений и дальнейшего развития центр-субъектных отношений, диссертант отметил, что решениями данного Суда не только легитимировано само существование в российской правовой системе института федерального вмешательства, но и определены основания, порядок реализации и условия его применения в отношении органов государственной власти субъектов РФ.

Автор диссертации, определяя федеральное вмешательство как правоотношение, привел в качестве довода установление ограничений свободы действий федерального центра. Таковыми являются обязательность рассмотрения Конституционным Судом РФ конституционности законов, принятых законодательным (представительным) органом, а также положение о недопустимости отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ лишь в связи с формальным противоречием принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту.

Одновременно автором диссертации сделан вывод о том, что институт федерального вмешательства в России еще продолжает формироваться, обретая свои сущностные черты и наполняясь собственным правовым (материальным и процессуальным) содержанием. На сегодняшнем этапе развития отечественного института федерального вмешательства его можно определить как установленную и санкционированную Российской Федерацией совокупность правовых, политических, экономических мер, направленных на восстановление государственного и правового единства страны, обеспечение ее территориальной целостности.

Указывая на исключительность применения механизма федерального вмешательства, автор диссертации подчеркнул, что использование столь серьезной меры преодоления федеративных коллизий должно основываться не только на факте наличия необходимых юридических оснований, но и на всесторонней оценке ее политических последствий как на общефедеральном, так и на региональном уровнях. В реальной жизни принятие решения о целесообразности федерального вмешательства может быть предметом переговоров между представителями государственных структур федерального и регионального уровней с тем, чтобы определить, какая именно форма федерального участия в данном случае необходима – федеральная помощь или федеральное вмешательство. Автор диссертации полагает, что квалификация названных форм, их существо, предметное содержание могли бы найти отражение в федеральном законе «О чрезвычайных ситуациях». При этом поддерживается значимость принятия федерального закона о федеральном вмешательстве, нормы которого коснутся и таких крайних мер федерального вмешательства как использование федеральным центром воинских подразделений, групп специального назначения, специализирующихся на борьбе с террористическими актами, наркоторговлей, похищением и торговлей людьми и т.п.

Далее диссертантом исследована федеральная ответственность как форма федеративного принуждения. Исходя из анализа трудов современных отечественных ученых, автор диссертации охарактеризовал ее как сравнительно новый для России институт конституционного права, проявляющий себя двояко. С одной стороны, – это средство преодоления федеративных коллизий, и в указанном качестве обладает всеми характерными чертами и свойствами таких средств: направленность на нормализацию федеративных отношений, обеспечение юридической формализации соответствующих процессов, предотвращение и смягчение негативных последствий федеративных коллизий. С другой, – федеративное принуждение выступает формой конституционно-правовой ответственности, которая, в свою очередь, является разновидностью юридической ответственности в широком смысле этого слова.

В диссертации приведены подходы к определению конституционной ответственности, которые ad hoc соотносимы с федеральной ответственностью. Их значимость подчеркнута и законоположениями, и реальной «правонарушительной» публичной средой, и судебной практикой. Исходя из этого, диссертантом обоснована целесообразность принятия Федерального закона «О конституционной (федеральной) ответственности», в сферу регулирования которого входили бы вопросы ответственности государственных органов власти и должностных лиц за конституционные деликты, в числе которых и нарушение федеральной дисциплины.

Автором диссертации выявлена особенность конституционно-правовой ответственности, выражающаяся в том, что ее основанием выступает не нарушение публичным субъектом права иного субъекта, а нарушение норм, закрепляющих компетенцию.

Рассматривая основания конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и должностных лиц, диссертант предложил ввести в круг таковых неисполнение/ненадлежащее исполнение законодательства; создание препятствий для исполнения законодательства; принятие неэффективных и нерациональных решений, повлекших существенные нарушения прав и законных интересов граждан, общества, государства.

Переходя от общего к частному, автор диссертации обозначил, что федеральная ответственность выделена из конституционно-правовой ответственности по предметному признаку – ответственность в сфере федеративных отношений. Исследуя научные подходы к определению федеральной ответственности, диссертант выделил видовые черты данного института.

Во-первых, она возникает в особой сфере конституционно-правовых отношений – в сфере федеративных отношений; во-вторых, ее субъектами выступают участники соответствующих конституционно-правовых отношений – органы государственной власти и должностные лица Российской Федерации и ее субъектов, а также, в некоторых случаях, субъект федерации как единое политическое образование; в-третьих, ее основанием является нарушение конституционно-правовых предписаний в сфере федеративных отношений, нарушение принципов построения Российской Федерации, предметов ведения и полномочий и т.д.; в-четвертых, ее целью является прекращение и минимизация ущерба от конституционного правонарушения, разрешение федеративной коллизии наиболее эффективными правовыми методами.