В Главе третьей «Развитие социально-экономических прав американских граждан во второй половине ХХ века» рассматривается эволюция социально-экономических прав, в ходе которой объектом внимания политиков и судей стал конституционный статус социально-экономических прав. Если в первой половине ХХ основным обсуждаемым вопросом была конституционость социально-экономического законодательства, то во второй половине социально-экономические прав граждан, были признаны Верховным судом, как субъективные конституционные права на основе важнейших конституционных принципов. О сложности и противоречивости процесса признания свидетельствуют отличающаяся особой актуальностью проблема «позитивных» («аффирмативных») мер государства и соответствующих прав граждан.

В первом параграфе «Основные направления реформирования законодательства о социальном обеспечении» характеризуются социально-экономические и политические факторы, влиявшие на содержание законодательства и прав граждан в 1950 – начале 1970-х гг. Это, прежде всего, наследие законодательства «нового курса», благоприятные условия для пополнения фондов социального страхования до 1970-х гг., перманентный кризис государственного вспомоществования, и, главное, изменившаяся роль Верховного суда США, выступавшего, в отличие от 1930-х гг. не противником, а инициатором закрепления социальных и экономических прав граждан.

При рассмотрении системы вспомоществования выделяются либеральные реформы 1960-х гг., проводимые под лозунгами «Великого общества» и «Борьбы с бедностью». Принятые федеральные законы – «О гражданских правах» 1964 г. и «Об экономических возможностях» 1964 г. анализируются в соответствии с их межотраслевым, комплексным, содержанием. Помимо увеличения финансирования существовавших ранее программ вспомоществования, были декларированы «равные экономические возможности» для выходцев из бедных семей, женщин, престарелых, выходцев из национальных меньшинств, обеспечить которые предлагалось путем введения «аффирмативных» мер по предоставлению равных возможностей в сферах труда, социального обеспечения и образования. Такие возможности, как отмечено в данном параграфе, обеспечивались путем устранеия дискриминации молодежи, женщин, национальных меньшинств в этих сферах, например льгот по приему на предприятия и учебные заведения для названных групп населения. Верховный суд США признал соответствие этих мер конституционному принципу «равной защиты законов» для обеспечения равноправия. В целом, задачу обеспечения равных возможностей выполнить не удалось; в диссертации названы основные причины непрерывного кризиса вспомоществования, главными из которых были особенности финансирования, зависимость от экономических возможностей на местах, отсутствие координации усилий в рамках федерации.

В условиях продолжающегося кризиса социального вспомоществования в 1990-х гг. между всеми политическими силами было достигнуто согласие в отношении изменения основного принципа вспомоществования («поддержание дохода») новым принципиальным основанием – предоставлением лишь временного дохода с синхронным стимулированием переподготовки и обучения с целью выхода получателей из системы, «воспроизводившей бедность». Эта идея получила название – «workfare» (способы поддержки, стимулирующие трудовые усилия получателей пособий). В диссертации анализируется подписанный президентом Клинтоном в августе 1996г. Закон о личной ответственности и возможностях трудоустройства (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act - 1996). Получатели пособий обязываются и, в определенной мере, принуждаются внести свой вклад в реализацию социальной политики в форме посильного труда. Это соответствовало распространенному в США изречению, что нуждающемуся следует дать не рыбу, а удочку. Следовательно, по мнению автора работы, менялась концепция субъективного права получателей. Отныне право на помощь от государства (вспомоществование), как и право на социальное страхование, авторы законодатели рассматривают с позиций двуединой легитимации. При этом субъективное право, с одной стороны, порождено конституционной обязанностью государства, а с другой стороны это право рассматривается не как дар, а как естественное право бедняка иметь достойные условия взамен на его посильный труд. Закон 1996 г. не предполагал полной отмены системы вспомоществования. В диссертации отмечаются противоречивые итоги первых лет функционирования закона, поэтому эффективность закона вызывает в США сомнения.

В параграфе определяются факторы устойчивости, до конца 1960-х гг., системы социального страхования в США, как преимущественно предназначенной для средних слоев населения с выраженной поддержкой профсоюзами и организациями пожилых граждан. Президентам Р. Рейгану и Дж. Бушу-мл. не удались попытки реформирования социального страхования из-за противодействия широких общественных сил. К середине 1970-х гг. с увеличением объемов выплат и при замедлении поступлений от налога на социальное страхование возникла угроза истощения фондов. С того времени, отмечается в диссертации, продолжается обсуждение проектов реформирования социального страхования.

Далее в диссертационной работе выделяются три направления критики системы социального страхования, которые соответствуют и трем вариантам преодоления кризисных явлений. С точки зрения праволиберальных (либертарных) кругов система порочна как «коллективная», «принудительная» и «социалистическая», поэтому должна быть заменена планами частного страхования. «Конструктивные» критики – либералы из демократической партии, отвергают его изначально порочный и неэффективный характер и предлагают сохранить социальное страхование, дополнив его отменой элементов уравнительного подхода (например, в виде индивидуальных накопительных счетов в рамках государственного страхования). У третьей группы критиков – промежуточный вариант объяснения факторов кризиса и вариантов выхода – изменение пенсионного возраста, некоторое повышение налога, совмещение элементов «приватизации» социального страхования с сохранением государственного контроля. Радикальные предложения Дж. Буша-мл. в начале нового столетия (разрешить вложения средств Фонда социального страхования в частные предприятия и финансовые учреждения) как подчеркивается в диссертационном исследовании, не устроили даже многих представителей республиканской партии. Право граждан США на социальное страхование сохранено.

Во втором параграфе «Правовое регулирование трудовых отношений второй половине ХХ столетия» охарактеризована американская модель трудовых отношений, которая сочетает в себе прямое государственное регулирование условий труда с сохранением возможности сторон свободно договариваться о некоторых из таких условий, прежде всего о размере заработной платы. При этом специфической особенностью правового регулирования со времени нового курса стало установление процедурных ограничений действий сторон в случае трудовых конфликтов и невозможности прийти к соглашению.

В диссертации выделяется четыре основных направления государственного регулирования в сфере труда: установление процедурных норм по разрешению трудовых споров и конфликтов; определение условий труда; создание макроэкономических условий для эффективного труда (инвестиционный климат, реализация проектов в т.ч. с целью поощрения занятости); запрет дискриминации в сфере труда, в частности, путем «аффирмативных» мер. Основное внимание уделяется первому и четвертому направлению, в силу того, что они оказывают прямое воздействие на развитие социально-экономических прав, и постоянно находясь в центре политической борьбы.

В параграфе отмечается абстрактный характер процедурных норм в американском законодательстве о труде, что усиливает роль исполнительной власти, НУТО и судов в ходе разрешения трудовых конфликтов. На основе материалов Верховного суда показано, что во второй половине ХХ века ослабление рабочего движения связано, наряду с другими причинами, с позицией судебной власти, применявшей различные процедурные ограничения для давления на профсоюзы.

В этой связи анализируются положения Закона о взаимоотношениях рабочих и предпринимателей 1947г. (Закона Тафта-Хартли). Основной результат его применения – ограничение прав профсоюзов показан на примере ужесточения процедурных норм и передачи части полномочий штатам для защиты индивидуального права на труд. В параграфе определяется сущность таких законов штатов о «праве на труд», принимавшихся на основе статьи 14 (b) Закона Тафта-Хартли с целью противопоставить коллективную профсоюзную солидарность праву работника отказаться от забастовки и являлись скрытой формой поощрения штрейкбрехерства, подрыва позиций профсоюзов.

Юрисдикция федеральных судов была расширена Верховным судом по делу «Фабрика Линкольна против профсоюза текстильщиков» таким образом, что к ней были отнесены не только процедурные права профсоюзов, но и положения материального права из коллективных договоров. Это использовалось для вмешательства федеральной власти во внутренние дела профсоюзов с целью ослабления их позиций.

В этой же сфере труда к важнейшему направлению регулирующей роли государства относятся и «аффирмативные меры». Будучи законодательно закрепленными, в Статье VII (Title VII) Закона о гражданских правах, они осуществлялись с целью равноправия и устранения дискриминации на рабочем месте, при поступлении на работу и при увольнении. В работе проанализированы решения Суда Уоррена и Суда Бергера (1950-70-е гг), подтвердивших конституционность нормативных актов и действий исполнительной власти по закреплению этих новых, коллективных прав. В 1989 – 1991 гг. потерпели неудачу попытки консервативных сил объявить неконституционными «аффирмативные меры», отменить судебные стандарты 1977-1981гг., в частности из-за позиции, занятой администрацией У. Клинтона.

В заключительной части параграфа рассматриваются новейшие тенденции в развитии трудовых прав. Правительство У. Клинтона проводило курс на сохранение федерального законодательства о трудовых отношениях вопреки изменению структуры рабочей силы и некоторому ослаблению профсоюзов. Освещаются активные усилия государства в 1990-х гг. по содействию занятости, организации профессиональной подготовки и переобучения, трудоустройству членов отдельных социальных групп в рамках стратегии «Workfare». Сделан вывод о выдвижении в начале XXI века в качестве важнейшей проблемы занятости в ее комплексном значении (качество занятости, структура занятости, реорганизация образования и профессиональной подготовки) как для повышения конкурентоспособности в условиях глобализации, так и для борьбы с бедностью.

В третьем параграфе «Позиция Верховного суда США по вопросу о конституционности социально-экономических прав граждан в конце ХХ – начале ХХI в.» характеризуются инициативы Верховного суда по упрочению конституционного статуса социально-экономических прав, освещается иная, по сравнению с первой половиной XXI века, судебная позиция по этому вопросу. В центре деятельности Суда было соответствие Конституции и допустимость конституционной защиты социальных и экономических прав граждан.

Состав Суда под председательством Э. Уоррена» (1953-1969) избрал клаузулу XIV Поправки «о надлежащей правовой процедуре» одним из главных средств легитимации социально-экономических прав. Среди множества проблем применения поправки на первый план в 1950-60-е гг. вышла допустимость ее применения к штатам, поскольку изначально, в XVIII-XIX вв. положение о надлежащей процедуре из V Поправки применялось исключительно для проверки федеральных законов и действий федеральной власти. Буквальное же толкование клаузулы из ХIV Поправки свидетельствует о том, что ее требования обращены к штатам. В этой связи в диссертации показан раскол судей на две группировки – инкорпоративистов (сторонников применения клаузулы к действиям обоих конституционных субъектов) и антикорпоративистов (выступавших против этого). Сторонники второго направления во главе с Ф. Франкфуртером, отвергали «инкорпорацию», справедливо опасаясь, что в случае применения V и других Поправок Билля о правах к штатам («инкорпорации») штаты могли бы ссылаться на неопределенные формулировки Билля о правах (и толковать их) для достижения различных целей. А «антикорпоративисты» утверждали, что клаузула XIV Поправки не является повторением текста из V-ой, но имеет собственное содержание, в том числе запрет дискриминации в социально-экономической сфере и требование осуществления «позитивных» действий.

Судьи учитывали,что именно федеральный центр в лице всех трех ветвей власти (и, что важно, Верховного суда США, действующего c целью конституционного контроля) был инициатором и проводником основного массива социально-экономического законодательства. В данном исследовании особое внимание уделяется позиции Верховного суда о необходимости, помимо «надлежащей правовой процедуры» основывать признание следовать клаузуле «равной защите законов». Особо подчеркивается, что Верховный суд встал на позицию второй инкорпорации: положение «о равной защите законов» объединялось с положением о «надлежащей правовой процедуре».

Приводятся примеры такого обоснования. В решении по делу «Шапиро против Томсона» (1969) Суд постановил, что штаты не могут вводить в качестве условия назначения пособия по социальному вспомоществованию требование обязательного годичного проживания. Это решение основывалось на конституционной клаузуле «равной защиты законов». Суд постановил, что пособия по вспомоществованию для решения дела по существу имели «такое же значение, как и свобода передвижения, а право обладания ими, как производное от прав на жизнь и свободу». Особо отмечается решение по делу «Гольдберг против Келли» (1970). Верховный суд США использовал положение о «надлежащей правовой процедуре» для судебной защиты социально-экономических прав, как неразрывно связанных с основным правом – на жизнь и существование. Верховный суд постановил, что правила «надлежащей правовой процедуры» распространяются и на административный процесс, «в случае если затрагиваются основные права». «Прецедент Гольдберга» способствовал обоснованию судебной защиты «позитивных» прав (предоставленных государством – «entitlement rights») как основных конституционных прав не на основе «позитивного законодательства», а через соотнесение с фундаментальными правами (на жизнь, собственность и свободу от произвольных действий правительства).

В диссертации отмечается, что «прецедент Гольдберга» не привел к завершению конституционной легитимации социально-экономических прав. У Суда, как он делал это и на других этапах развития социально-экономических прав, сохранилась возможность изменять аспекты такого толкования. Например, в решении по делу «Дандридж против Уильямса» (1972) подход противоречил взглядам о неразрывной связи между позитивными и фундаментальными правами. Суд соглашался, что условия закона привели к неодинаковому подходу законодателя (к неодинаковым размерам пособия на одного ребенка для обычных и многодетных семей). По словам судей, «…эта классификация [оспаривалось распределение семейных пособий вне зависимости от количества детей – В.С.] является несовершенной, но совершенствовать ее дело законодателя, а не Суда».

Линия, намеченная в «деле Гольдберга», в дальнейшем не раз ставилась Верховым судом под сомнение. Однако отвергнуть ее и лишить права на судебную защиту получателей пособий Суд не мог, подобно тому, как законодатели не решились на пересмотр системы социального страхования. Автор приходит к выводу о весьма произвольном толковании Конституции, что влияет на неустойчивость всей системы защиты прав граждан, ослабляет государственные гарантии социально-экономических прав.

Вместе с тем, с 1970-х гг. вопреки усилению политического консерватизма Верховный суд США отказался от пересмотра сложившихся конституционных доктрин, следуя судебной практике минимализма и судейского самоограничения. Автор ссылается на решения Верховного суда США, которые не были направлены на отказ от прежнего толкования «аффирмативных» мер.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Отсутствие в основном тексте Конституции США упоминаний о социально-экономических правах граждан не стало препятствием процесса их признания (конституционной легитимации). Гибкое толкование конституционных формулировок Верховным судом США, приспособление Конституции к новым социально-экономическим условиям способствовали формированию в США механизма защиты социально-экономических прав граждан. Вместе с тем, этот процесс затянулся на весь период ХХ века и не завершен до сего времени, в начале ХХI столетия.

Выводы автора связаны с выделением четырех основных этапов развития социально-экономических прав граждан. На первом (1900 - 1930-е гг.) их становление шло в обстановке социального противоборства и сопровождалось поисками представителей школы «социологической юриспруденции», призывавшими отказаться от догматического следования прецедентам и развивать статутное законодательство в соответствии с широкой трактовкой положений Конституции. Эволюция американского права, значительные усилия администрации Ф. Рузвельта в период кризиса и роста массовых движений способствовали изменению правовой позиции Суда. На втором этапе (1937- начало 1950-х гг.) Верховный суд в новом составе подтвердил соответствие Конституции законодательства «нового курса» путем применения ключевых доктрин. Среди них доктрина «общего благосостояния» ( в рамках которой была закреплена ответственность правительства за реализацию социально-экономических прав); доктрина «инспекционных полномочий», согласно которой Верховный суд США обосновывал возможность ограничения частного интереса (и частной собственности) в целях социального благосостояния, здоровья и общественной морали. Кроме того, Верховным судом формулировалась доктрина «общественного интереса», в соответствии с которой обосновывалась возможность ограничения свободы договора.

Особое значение имела трактовка доктрины «межштатной торговли» Процесс федерализации – в данном случае присвоение федеральным правительством полномочий по регулированию социально-экономических отношений (на эти полномочия претендовали и штаты, добиваясь соответствующего толкования Конституции), стал, наряду с другими последствиями, подтверждением социальной функции федерального правительства и американского государства в целом.

Третий этап ( начало 1950-х – начало 1970-х гг.) отличается значительным своеобразием: Верховный суд США не ограничивался признанием конституционности законодательства (что привело лишь к ограниченному признанию социально-экономических прав), но и приступил к признанию социально-экономических прав граждан как субъективных прав, косвенно (через их неразрывную связь с правами на жизнь, собственность и с правом на существование) обеспеченных конституционной защитой.

Реформы Дж. Кеннеди и Л. Джонсона стали не только продолжением рузвельтовского законодательства, но означали изменение приоритетов в способах защиты т.н. «уязвимых» социальных слоев - расово-этнических групп, бедняков, престарелых, молодежи, женщин и пр. Основным замыслом реформаторских сил было предоставление дополнительных возможностей, предпочтений и преимуществ этим группам с соответствующим закреплением в законодательстве и признанием конституционности таких мер. Такие меры были названы «аффирмативными» («affirmative actions»); консерваторы рассматривали их как привилегии, противоречащие конституционному принципу юридического равенства.

Цели неолибералов поколения Дж. Кеннеди совпадали с позицией большинства в составе Суда Э. Уоррена. Суть такой позиции заключалась в том, чтобы не ограничиваться принципом формального равенства, но перейти к признанию конституционности политики предоставления «равных возможностей» в социально-экономической (и политической) сфере. Суд признал конституционный характер «аффирмативных» мер.

С точки зрения конституционной интерпретации Верховный суд на третьем этапе конституционного признания расширительно истолковал конституционные клаузулы «надлежащей правовой процедуры» и «равной защиты законов». Предоставление льгот и привилегий беднякам и представителям других социальных групп, по мнению судей, многих политиков и ученых не нарушало принцип юридического равенства, а позволяло реализовать этот принцип; удовлетворение потребностей в пище, жилье, одежде и т.д. позволяет защитить право на жизнь, равенство, свободу, собственность.

Четвертый этап (конец ХХ - начало ХХI века) характеризуется двумя основными чертами. Во-первых, отсутствием законодательных достижений (прорывов), которые изменили бы модель социального законодательства и концепцию социально-экономических прав, вопреки стремлению наиболее консервативных сил. Во-вторых, т.н. «судебным минимализмом», при котором Верховный суд США занимает компромиссную позицию о судьбе социально-экономических прав, придерживаясь «судейского самоограничения» и ожидая инициативы от законодателя. С особой силой это проявляется в оценке «аффирмативных» мер. Эти меры, как составная часть социально-правового регулирования, и связанный с ними процесс конституционной легитимации социально-экономических прав, остаются в числе основных дебатируемых вопросов развития конституционных прав американских граждан и американской политики. Суд не идет на признание их неконституционности, хотя и стремится ограничить значение таких мер. Следует присоединиться к мнению отечественных ученых о «видоизменении социальных функций права» в связи с «возрастающей ролью социальной защиты» в условиях применения «негосударственных форм и процедур».

Незавершенность процесса признания социально-экономических прав на последнем этапе, поиски способов реформирования существующей системы, среди которых создание т.н. «накопительных систем» и частных пенсионных фондов, перенесение дискуссии в СМИ, эскапады против социального государства не дают оснований говорить о разрушении системы социального страхования и об ослаблении социальной функции государства в США. В данной работе показано, что, по мнению американских юристов, нарушение «конкретного» права, закрепленного в законе, затрагивает и основное право личности, что является основанием обращения в суд. Переход к новой структуре социального обеспечения (увеличение доли социального страхования в общем объеме социальных услуг, совершенствование частного и корпоративного страхования и т.д.) в Российской Федерации усиливает значение американского опыта (как отрицательного, так и положительного) конституционной и судебной защиты социально-экономических прав граждан.

Анализ предложений по реформированию социального законодательства, оценка в диссертации планов негосударственного (частного) страхования на рубеже столетий позволяют утверждать, что речь идет не об ослаблении социальной ответственности государства, а об усилении этой ответственности в связи с необходимым изменением структуры социальной помощи.

Итак, Верховный суд США на двух основных, с точки зрения процесса признания, этапах (1930 - 1970е гг.) перешел к косвенному признанию социально-экономических прав, как соответствующих требованиям Конституции связанных с основными конституционными правами, но отказался от прямого признания и включения их в конституционный текст. Верховным судом США обосновывались как конституционные не только обязанности государства, но и соответствующие субъективные права граждан, подлежащие защите не только на основании законодательства («позитивных основаниях»), но и на конституционных («естественно-правовых» основаниях). В диссертационном исследовании дана оценка американской концепции социально-экономических прав как «интегративной». Следует трактовать две группы прав как совместимые между собой и являющиеся отражением общего движения к конституционному признанию.

Как показано в диссертационном исследовании, дифференцированный подход к правам отдельных социальных групп постоянно был предметом разногласий в процессе судебного правотворчества, что вело к снижению эффективности социального законодательства. Неодинаковое отношение к правам отдельных социальных групп, неодинаковое обеспечение их гарантиями наиболее заметны при сравнении прав граждан на социальное страхование и социальное (государственное) вспомоществование.

Два подхода к социально-экономическим правам нашли свое отражение и стали основой двух форм (каналов) социального обеспечения – социального страхования и социального вспомоществования. Принцип страхования ведет к закреплению прав его участников как неотчуждаемых и порождающих соответствующую обязанность государства. Принцип вспомоществования не означает признания соответствующего права личности как неотчуждаемого (основного конституционного) права. Следствием такой природы вспомоществования стал кризис этой формы социальной помощи в США.

Американский опыт имеет положительное значение с точки зрения возможностей судебной защиты социально-экономических прав (в том числе и права на вспомоществование) на основе применения в суде конституционных принципов, истолкованных расширительно и допускающих правовую дифференциацию. В других странах конституционные принципы зачастую остаются нормами-декларациями и действуют только после принятия позитивного закона. В США ввиду специфики американского права и сложившихся способов толкования Конституции, непосредственно применяемой для защиты прав граждан, именно система правосудия, а не соотношение политических сил, остается основной гарантией социально-экономических прав.

В ходе изучения выявлены и недостатки американской концепции. Отсутствие прямого признания рассмотренных прав препятствует развитию эффективного социально-экономического законодательства, сохраняющего в этой стране черты фрагментарности и нескоординированности, неодинакового отношения к правам и гарантиям для отдельных социальных групп. Кроме того, для граждан, прогрессивных социально-политических движений казуистический характер решений, неопределенность судебных стандартов является препятствием реализации целей социально-экономической политики. Более того, постоянно сохраняется угроза отмены основных элементов социального законодательства во имя экономии ресурсов, нерушимости рыночных принципов и других подобных целей, что ведет к нарушению социально-экономических прав граждан.

В США осуществляются различные формы социальной политики и действуют разнообразные виды гарантий социально-экономических прав граждан. Американская концепция социально-экономических прав предполагает использование не только гражданско-правовых способов защиты на основании цивилистической концепции возмещения ущерба, но и осуществление позитивных мер с целью поддержки отдельных социальных слоев. Государство, в соответствии с конституционными принципами, играет важную роль в движении к реальному равноправию. Тем не менее, Прямое признание, включение в текст Конституции были бы более предпочтительным вариантом конституционной легитимации.

Научные публикации автора по теме диссертации

Монографии

Верховный суд США: социальные права и социальное законодательство (1900-1970-е гг.). – Курск: Издательство РОСИ, 2004. - 11 п.л.