Delist.ru

Становление и развитие социально-экономических прав граждан в США (31.01.2008)

Автор: Сафонов Владимир Николаевич

Об актуальности такого «косвенного» признания свидетельствует продолжительное (с начала 1960-х гг. до настоящего времени) обсуждение так называемых «позитивных» («аффирмативных») мер федерального правительства. В 1960-х гг. в период реформ «Великого общества» в законы о гражданских правах были включены нормы, закрепляющие социально-экономические права. Законодатели не ограничились запретом дискриминации при назначении пособий, при приеме на работу и учебу, что было бы можно трактовать в русле обычного американского подхода о приоритете основных прав личности. Они внесли в тексты законов положения о создании специальных условий, с целью равноправия, обеспечения «равных возможности» для представителей социально незащищенных, «уязвимых» групп населения. Это меры по предоставлению льгот или «преференций» представителям социальных групп, находящимся в неравных условиях по сравнению с другими. Верховный суд США, основываясь на концепции единства всех видов прав, признал, что нарушение социально-экономических прав граждан ведет к нарушению признаваемых им традиционно основных конституционных прав (свободы и собственности). Суд подтвердил конституционность «аффирмативных» мер в ряде решений.

Так называемая «конструктивная» трактовка социально-экономических прав в юридической науке означает сочетание этих подходов (под «неконструктивной позицией» имеется в виду отрицание юридического характера социально-экономических прав, отношение к ним, как к программно-декларативной фикции) предполагает использование двух подходов, позволяющих обеспечить эти права судебной защитой.

Первый подход вытекает из «позитивной» концепции прав человека. Появление этих прав стало результатом позитивной деятельности государства, взявшего на себя задачу исправления социальной несправедливости, присущей рыночной экономике. Для первого подхода характерно применение «распределительной справедливости», осуществляемой государством с целью защиты социально-экономических прав и с целью защиты других прав граждан. Стоит уточнить, что некоторые элементы такого подхода в западных и в бывших социалистических странах совпадали. Однако в социалистических государствах с целью социальной справедливости были ликвидированы гарантии права собственности и экономической свободы. Это стало причиной критики «позитивного» подхода, позитивной концепции прав человека, теории социального государства.

В соответствии со вторым подходом конституционный статус социально-экономических прав обосновывается не обязанностью государства осуществлять позитивные действия, а запретом государству лишать человека его основных прав – права собственности, права на судебную защиту, права на существование (права на жизнь). При таком подходе лишение гражданина конкретного права в результате действия одного из субъектов конституционного права (госслужащего, административного органа, органа законодательной власти и местного самоуправления при принятии нового нормативного акта) оценивается судом как лишение основного права. Например, лишение инвалида пособия ведет к потере им основного источника дохода и должно быть оспорено в суде не только на основании нормы закона, но и на основании конституционных норм, запрещающих нарушение права собственности (собственностью в данном случае признается пособие как единственный источник дохода получателя). Судьи полагают, что в данном случае гражданин должен быть обеспечен конституционной судебной защитой против действий государственных органов, поскольку нарушение конкретного права означает нарушение основного конституционного права. Легитимация социально-экономических прав при втором подходе имеет преимущественно естественно-правовое обоснование. Эти права признаются неотъемлемой частью всего комплекса прав человека и гражданина, результатом общественного договора, согласия на взаимное сотрудничество и уважение прав других.

Существующий в США в результате использования двух обозначенных подходов дуалистический характер признания свидетельствует об актуальности изучения американского опыта в Российской Федерации. Не только европейские, но и российская Конституция, провозглашая некоторые виды гарантий, ограничиваются декларацией, прямо не уточняют статус социально-экономических прав, «уходят» от вопроса об обязанности органов власти и не уточняют содержание гарантий. В этой связи возникает вопрос о том, может ли законодатель, исходя из экономических ресурсов и политических целей, пойти на существенное сокращение социальных программ, игнорируя при этом конституционные принципы, закрепляющие социальную ответственность государства (либо официально истолкованные в этом духе, что имело место в США).

На основе первого подхода решающее значение имеет закрепление в Конституции соответствующей обязанности государства. На основе второго подхода граждане имеют право на конституционную защиту от произвольных действий государства по ограничению их социально-экономических прав. Обязано ли государство защищать социально-экономические права как основные конституционные права, или они защищаются в суде только на основе закона, но не на основе Конституции? Конституционный суд РФ продолжает формулировать правовую позицию по этим вопросам, что и определяет актуальность исследования зарубежного опыта судебного правотворчества.

В ХХ веке, преимущественно в странах Европы, и в США создаваемое в соответствии с переходом к «позитивной» концепции прав человека «государство благосостояния» («welfare state», американская разновидность социального государства) не ограничивалось формами государственной поддержки бедняков. Понятие «государства благосостояния» связано и не только с закреплением дополнительных возможностей (и некоторым отступлением от формального равенства) в отношении женщин, молодежи, престарелых, национальных меньшинств с целью реального равноправия. Сохраняет актуальность направленность социального законодательства на средние слои, индивидуальных предпринимателей, на работающее население (на трудящихся). Соответствующая политика предполагает признание необходимости борьбы с социальными рисками в их широком значении («работающий человек не может быть бедным»).

Такое разнообразие субъектов социальных отношений усиливает теоретическую значимость вопроса о формах правовых гарантий, об обеспечении социально-экономических прав судебной защитой. Как основные права личности они подлежат судебной защите не только вследствие ошибок и «непреднамеренных» («технических») нарушений, но и в рамках конституционного контроля, с реализацией конституционной ответственности государства, органов власти в субъектах федерации и на местах (в случае противоправных действий или бездействия органов и должностных лиц). Права граждан защищаются и от действий субъектов частного права (физических и юридических лиц), выполняющих социальные функции (функции государства). Обеспечивая социально-экономические права защитой, судебная власть основывается на обязанности государства реализовать эти права во исполнение конституционных принципов позитивными средствами, а также и на том, что нарушение конкретного права затрагивает основное право личности.

В качестве прав граждан, вытекающих из отраслевого законодательства, они защищаются путем применения административно-правовых процедур и процедур частного права (гражданско-правовых процедур). Использование упрощенных и более доступных для граждан административно-правовых процедур рассмотрения заявлений и жалоб граждан по нарушениям социально-экономических прав является насущной необходимостью во всех развитых правовых системах в связи со сложностью процедур в гражданском суде. Однако в связи с незавершенностью создания эффективного административного правосудия (это имело место и в США) этого недостаточно. Задача обеспечения процессуальной справедливости связана с признанием социально-экономических прав основными конституционными правами. В случае если действиями исполнительных органов всех уровней, служащими, допустившими нарушение закона, нанесен ущерб гражданину, требуется защита не только на основании нарушения конкретной нормы, но и на основании нарушения основного права. Следовательно, такие права должны защищаться как основные права личности в гражданском суде с соблюдением необходимых процессуальных гарантий. Или же, в рамках административных процедур (в порядке реализации административной ответственности) гражданину должны быть обеспечены судебные процессуальные гарантии. В особенности, если речь идет о несоразмерных и содержащих злоупотребление правом действиях органов власти (в центре и на местах), либо субъектов частного права, нарушающих интересы граждан и интересы общества. Именно с такими проблемами столкнулась американская система правосудия в 1960-х - 1970-х гг., когда реализация социальных программ в условиях рыночной экономики и господства частного права имели одним из результатов массовые нарушения при осуществлении таких программ, в том числе нарушения процессуальной справедливости.

Эта проблема актуальна для России, где нереализованной задачей является доступность всех видов судебных гарантий. В потоке обращений в органы власти и правосудия преобладают жалобы на нарушение социально-экономических прав граждан. Актуальной остается задача применения политической властью таких методов реформирования социальной политики, которые не ведут к нарушению конституционных принципов и социально-экономических прав граждан.

ХРОНОЛОГИЧЕСКИЕ РАМКИ ИССЛЕДОВАНИЯ И ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРАВ. В работе, носящей историко-теоретический характер, становление и развитие социально-экономических прав рассматриваются за период с начала ХХ до начала ХХI столетия. В это время вызревают факторы кардинального изменения функций буржуазного государства, происходит формирование элементов «государства всеобщего благосостояния». В последней трети прошлого столетия и в начале нового такая концепция подвергается критике и постепенно трансформируется в новую политику, получившую определение «государство, поощряющее труд» («workfare state»).

В диссертации выделяются четыре основных этапа становления и развития социально-экономических прав. На первом американское социальное законодательство развивается со значительным отставанием от западноевропейских стран; законы, принимаемые в отдельных штатах, отменяются Верховным судом США как противоречащие Конституции. В условиях резко обострившихся социальных противоречий в 1930-х гг. усилились разногласия между основными политическими силами, ветвями власти, группировками в Конгрессе и, в особенности между администрацией Ф. Рузвельта и Верховным судом США по вопросам развития американского конституционализма и конституционных обязанностях государства.

На втором этапе (1937–1953 гг.) Верховный суд США подтвердил соответствие Конституции США законов «нового курса», прежде всего в сфере труда и социального обеспечения (принятых в 1935–1938 гг.). Под давлением исполнительной власти произошел поворот (определяемый рядом авторов США как «конституционная революция») к ограниченному признанию социально-экономических прав. Закон Тафта-Хартли 1947г. и не привел к ослаблению роли государства в системе регулирования социально-экономических отношений (этот закон оставил в силе многие положения Закона Вагнера). Новый состав Верховного суда способствовал постепенному отходу от абсолютизации «негативной» концепции прав человека

Третий этап: с начала 1950-х гг. до начала 1970-х гг. Усилия законодателей и правительства США в рамках создания «Великого общества» и «борьбы с бедностью» были направлены на защиту конституционных прав национальных меньшинств, молодежи, бедняков и другим категорий населения. Основным средством стала политика создания «равенства возможностей» и «аффирмативных» мер, используемая для обеспечения юридического равенства. В Верховном суде США под председательством Э. Уоррена в 1953–1969 гг., в ответ на массовое движение «за гражданские права» были косвенно признаны социально-экономические права граждан как неотъемлемый элемент конституционных прав. Верховный суд определил судебные стандарты, потенциально содержащие требования защиты социально-экономических прав, на основании положений XIV Поправки о «равной защите законов» и о «надлежащей правовой процедуре».

Четвертый этап (вторая половина 1970-х гг. – 2000-е гг.) характеризуется усилением консервативных тенденций и попытками реформирования социального законодательства с целью ослабления социальной ответственности государства и масштабов государственного вмешательства в социально-экономической сфере. Верховный суд США занимал непоследовательную позицию, санкционировал отступление от прежних намерений признания социально-экономических прав. На этом этапе ставятся цели (как и в других странах) реформирования социального обеспечения, развития его негосударственных форм, ослабления роли коллективно-договорных отношений в сфере труда. Однако основные прецеденты Верховного суда, означавшие легитимацию социально-экономических прав, продолжали действовать; конституционные основы социальной политики в США были сохранены, не произошло и демонтажа основного массива социального законодательства.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ В соответствии с системным подходом автор исходил из необходимости соблюдения устойчивого равновесия между основными концепциями прав человека, из их взаимовлияния и взаимодействия. В рамках такого подхода социальная составляющая с целью защиты уязвимых групп, сочетается с социально-правовыми гарантиями для экономически активного населения, собственнических слоев.

Частные научные методы – формально-юридический, сравнительный, хронологический, функциональный, и метод моделирования – дали возможность автору исследовать соответствующие явления на основе их исторического и страноведческого сопоставления. Функциональный метод близок т.н. «правовому инструментализму», когда значение права не абсолютизируется, право рассматривается как инструмент решения социальных задач. Функциональный метод потребовался в диссертационном исследовании, поскольку постановка социальных проблем американского общества позволяла перейти к обнаружению норм права и выявлению особенностей функционирования правовых институтов, с помощью которых решались эти проблемы.

При изучении темы о правах человека невозможно обойтись без применения формально-юридического метода, так и без ценностного подхода к праву. С ценностной точки зрения право рассматривается и как элемент общественного согласия, и как закрепленное формально-определенным образом и обязательное для всех правило. Сущностная характеристика прав человека основывалась автором на их понимании, как нормативно определенной конституционной обязанности государства, а не только как инструмента для достижения социальных целей.

Ценностный и функциональный подходы были определяющими при выстраивании авторской концепции в связи с тем, что в США в ХХ веке идея общественного согласия основывается не только на автономии индивидов и конституционной защите их личных прав, но и на признании влияния права на социальные изменения. В этой стране не только следование букве закона или судебным прецедентам трактуется как основа критерия нормативности, но и влияние общественной морали и общественного мнения, что обеспечивает определенную степень общественного согласия.

Исследование велось на основе принципа историзма, события освещались в хронологической последовательности, учитывались некоторые последние достижения правовой науки.

КРУГ ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ Комплексный характер диссертационного исследования предопределил использование разнообразных источников, но особое значение имела федеральная Конституция с Поправками, которая является основным нормативным источником по теме диссертационного исследования. Для обоснования конституционности социально-экономических прав в США применялись положения Преамбулы о всеобщем благосостоянии, формулировки VIII Раздела I Статьи о налоговых полномочиях федерального конгресса и регулировании торговли между штатами, а также о полномочии издавать с этой целью необходимые законы. Следует особо выделить и разъяснение в диссертации положения Раздела 10 Статьи I о контроле Конгресса над инспекционными законами штатов, принимаемыми для защиты общественных интересов; подчеркивается положение Статьи VI о верховенстве федерального права. Большое значение для понимания процесса конституционной легитимации социально-экономических прав имела трактовка V, IХ, X, XIII-ой, и в особенности XIV-ой Поправки. В связи с чрезмерно абстрактным и лаконичным изложением положений в конституционном тексте решающее значение придается их интерпретации Верховным судом США.

Другие источники можно разделить на четыре группы: решения Верховного суда США, материалы Конгресса США, федеральные законы, акты исполнительной власти.

Автор исходил из главенствующего значения первой группы источников, решений Верховного суда для анализа проблемы социально-экономических прав. Ввиду огромного объема материалов Верховного суда США, собранных в United States Reports особое внимание в диссертационном исследовании уделялось опубликованным судебным постановлениям (Court Opinions) с изложением судьей-докладчиком мнения большинства и особых мнений судей. Особые мнения судей позволили прояснить применяемые Судом приемы и аргументацию о конституционно-правовых основаниях социально-экономических прав. Современные, в частности, американские электронные поисковые системы позволяли автору диссертационного исследования облегчить поиск судебных источников.

Второй группой материалов, ставших основой диссертационного исследования, были документы Конгресса в различных сериях. Особую ценность представляет Congressional Records, где помещены протоколы дебатов в палатах, отчеты комитетов, выдержки из законопроектов, резолюции, заявления депутатов и фракций, протоколы заседаний согласительных комиссий и т.д. При их рассмотрении автор опирался на публикации и других официальных изданий Конгресса: Congress and the Nation; Congressional Quarterly Almanac; Congressional Quarterly Weekly. Здесь в реферативном формате излагаются тексты законов, иные акты обеих палат, содержащие информацию о рассмотрении законопроектов. Весьма полезными были материалы слушаний (Hearings) по вопросам социальной политики.

К третьей группе следует отнести официальные публикации американских законов. Это, регулярно переиздаваемый ( последнее издание в 2005 г.) Свод законов США – United States Code из 43 Титулов, или Статей по нормативному регулированию отношений в той или иной сфере. Например, нормы, регулирующие социальное страхование внесены и предметно сгруппированы (инкорпорированы) в 38 Титуле, а нормы, регулирующие систему вспомоществования в 42 Титуле. Трудовые отношения сгруппированы в разделах (sections) 29 Титула.

Особенностью американского законодательства, в том числе социального, является его регулярное обновление путем дополнений (поправок к законам, принятия новых актов, развивающих и дополняющих существующие). Поэтому для анализа законов в их первоначальном виде, без дополнений, потребовалось использовать другой источник, в котором законодательные акты публикуются по хронологическому принципу c 1919 г. – United States Statutes at Large. Данное издание в особенности полезно для историков права, поскольку позволяет цитировать в первоначальном виде не только действующие нормативные акты, но и правовые источники, утратившие юридическую силу, например, основополагающий для «нового курса» Закон о восстановлении промышленности 1933 г.

Большое значение для освещения процесса развития социально-экономических прав имела четвертая группа правовых материалов - нормативные акты исполнительной власти. В диссертации цитируются Исполнительные приказы (Executive Orders) Президентов США, Послания Президентов и их инаугурационные выступления (при вступлении в должность).

В качестве дополнения привлекались хрестоматии судебных прецедентов. Они не имеют нормативного значения, однако в США рассматриваются как вторичные источники для юридических исследований. Полезным было третье издание книги (1998 г.) «Прецеденты и материалы по конституционному праву» (Cases and Materials on Constitutional Law / Comp. D. Crump, E. Gressman and D. Day). Большую помощь в систематизации материалов по теме исследования оказали сведения из юридических энциклопедий. В первую очередь это относится к опубликованной в 1998г. в издательстве West Group Энциклопедии американского права (West’s Encyclopedia of American Law.)

Автор относит к числу ценных материалов и прессу, отражающую общественное мнение, позицию различных общественных сил и официальную позицию правительственных органов.

Часть нормативных источников впервые вводится в научный оборот, другие получили более полное освещение. Впервые дан развернутый комментарий к двум основным законодательным актам периода «войны с бедностью» 1960-х гг.: к Закону об экономических возможностях 1964 г. и к Закону о гражданских правах 1964 г., а также к Закону о личной ответственности и возможностях трудоустройства 1996г. Подробнее, чем раньше, анализируются, например, Закон о Социальном обеспечении 1935г. и Закон Вагнера, того же года. Более полное и точное освещение соответствующих нормативных источников стало одним из направлений исследовательской работы автора и вследствие несовпадения понятий и терминов отечественного и американского правового аппарата.

СТЕПЕНЬ НАУЧНОЙ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ В отечественной юридической литературе комплексное исследование, посвященное развитию социально-экономических прав в США, отсутствует. Отдельные проблемы социально-экономических прав американских граждан затрагивались в трудах отечественных правоведов, историков, экономистов.

Большой вклад в изучение особенностей правовой системы США внесли О.А. Жидков, А.А. Мишин, В.А. Власихин, В.И Лафитский, М.Н. Никифорова. Рассматриваемая в диссертации проблема не привлекала специального внимания этих исследователей, ограничившихся констатацией отказа Верховного суда признать эти права. Тем не менее, подходы этих авторов стали фундаментом изучения конституционной истории США, а обозначенные ими особенности правовой системы определили необходимость всестороннего анализа института прав человека в США. Например, В.А. Власихин отмечал, что в 1960-е гг. Верховный суд США, расширительно истолковав понятие фундаментальных прав, отнес к этой категории не только такие права, которые прямо упомянуты Конституцией, но и подразумеваются ею. Вместе с тем, Суд, по мнению этого исследователя американского права, остановился на признании этих прав соответствующими положениям и принципам Конституции, но не признал эти права фундаментальными (основными конституционными).

Большое значение для авторской разработки данной темы имели и методологические подходы к рассматриваемой проблеме российских исследователей, специалистов по общей теории права, прежде всего, труды Е. А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, В. Е. Чиркина.

Е.А. Лукашева в своих работах развивает новую концепцию прав человека, основанную на системном подходе к социально-экономическим правам, подчеркивая при этом отсутствие иерархии и равнозначность различных видов (поколений) прав – личных (гражданских), политических, социально-экономических и культурных. Целостность и взаимозависимость всех поколений прав человека отмечает и В.Е. Чиркин, который отмечает, что, несмотря на специфику социально-экономических прав, несущих в себе помимо юридического содержания и морально-этическое, они не остаются без судебной защиты.

Существенный вклад в изучение американской методологии права и истории американской политической и правовой мысли внес Г.В. Мальцев, выявив из трансформированного с середины ХХ века правового либерализма течение правового эгалитаризма и всесторонне охарактеризовав его содержание. Проблема буржуазного (либерального) эгалитаризма прямо связана с темой данного исследования. Ослабление догматической юриспруденции в США, отмечает Г.В. Мальцев, сопровождалось признанием либералами допустимости некоторого отступления от юридического формализма, позитивным наполнением конституционных принципов о правах человека, но было подвергнуто критике.

Необходимо выделить плодотворную, с точки зрения ее дальнейшего развития, идею В.Г. Графского о влиянии социального законодательства на институт прав человека, другие виды прав. Этот автор, основываясь на положении о единстве всех видов прав человека и гражданина, особо подчеркивает: «Современное социальное законодательство предстает разновидностью защиты и обеспечения [выделено автором диссертации – В.С.] пользования правом на жизнь и на достойное человека существование …».

Н.А. Крашенинникова выделяет особенности современного западного права, что важно для данного исследования. Это приспособление права к новым общественным потребностям, его использование для решения важных социальных проблем, переход к социально-правовой политике при «сохранении приверженности к собственному опыту … особенно в сфере отношений собственности и регулирования рыночной экономики».

Теоретические аспекты темы, помимо выше названных ученых затрагивались в работах представителей отечественной правовой науки: Азарова А. Я., Алексеева С.С., Бабаева В.К., Баглая М.В., Бойцовой В.В., Бондаря Н.С., Варламовой Н.В., Гаджиева Г.А., Глухаревой Л.А., Глушковой С.А., Глущенко С.А., Иваненко В.Т., Крусса В.И., Колотовой Н.В., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лафитского В.И., Лукьяновой Е.А., Мамута Л.С., Марченко М.Н., Михайловской И.А., Назарова Б.Л., Полениной С.А., Рудинского Ф.М., Старилова Ю.А., Тихомирова Ю.А., Хаманевой Л.А., Хохряковой О.И., Четвернина В.А., Эбзеева Б.С., Экштайна К. и других авторов. Однако американский опыт развития социально-экономических прав не нашел широкого отражения в их трудах.

В диссертационной работе учитывался и критический подход к категории социально-экономических прав. Л. С. Мамут акцентирует внимание на внеправовой сущности таких прав. С. С. Алексеев пишет об отрицательных последствиях возвышения этих прав в прошедшие десятилетия для современного развития правового государства. М.В. Баглай оценивает эти права как не обеспеченные судебной защитой на основе прямого применения норм Конституции.

По мнению автора данного исследования, стремление предпочесть только одну концепцию прав человека, отделить «производные» и «позитивные права» от фундаментальных конституционных прав непродуктивно для дальнейшего развития института прав человека.

загрузка...