Delist.ru

Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование (25.09.2007)

Автор: Спасская Вероника Всеволодовна

Указанные теоретико-методологические и практические разработки являются актуальными для внедрения и использования при организации работ по систематизации и совершенствованию законодательства об образовании, разработке структуры и содержания нового кодифицированного законодательного акта в этой сфере, иных федеральных законов. Так, некоторые из них учтены при подготовке федеральных законов, затрагивающих вопросы качества образования, единого государственного экзамена, правового режима общего образования, осуществления контрольных процедур в сфере образования. Материалы и результаты исследования могут быть также применены органами исполнительной власти при разработке подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих прием и исключение обучающихся из образовательных учреждений (организаций), государственную итоговую аттестацию выпускников, организацию образовательного процесса, процедуры лицензирования и государственной аккредитации и др.

Помимо законотворческой деятельности положения диссертационного исследования могут применяться при формировании государственного заказа на выполнение научно-исследовательских работ в этой сфере, в научных исследованиях, а также в образовательном процессе для студентов вузов и слушателей курсов повышения квалификации.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации были апробированы и использованы автором в рамках:

разработки концепций и текстов законопроектов о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» по вопросам создания государственной системы надзора и контроля в сфере образования, единого государственного экзамена, обязательности общего образования, а также о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства в области образования;

выполнения проектов Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 23.12.2005 № 803) «Проведение исследований и научная разработка концептуальных подходов к форме и содержанию законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования»; «Разработка предложений по нормативно-правовому и методическому обеспечению введения единого государственного экзамена в штатном режиме» (утверждены приказом Минобрнауки России от 14.04.2006 № 86 «О перечне проектов на 2006 год Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, финансируемых за счет средств федерального бюджета, выделяемых по направлению расходов «НИОКР»).

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования апробировались в ходе выступлений и участия в дискуссиях на международных, общероссийских, межрегиональных, межвузовских, вузовских конференциях и семинарах, в том числе: Международной конференции «Право на образование и права в образовании» (Амстердам, 25-31.11.2004); Всероссийской конференции «Правовые и организационные проблемы развития системы образования Российской Федерации: настоящее и будущее» (Екатеринбург, УрГУ, 22-23.11.2005); научно-практической конференции «Законодательное обеспечение управления образовательными учреждениями (организациями)» (Москва, 28.06.2005); конференции «Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов» (Москва, ИЗиСП, 11.04.2007); научно-практическом семинаре «Становление и тенденции развития российского образовательного права в контексте отечественных традиций, европейских и мировых тенденций» (Москва, МГИСиС, 20.02.2007) и др.

Основные положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 2 монографиях, а также более чем в 40 иных научных публикациях.

Структура диссертации. Структура работы обусловлена целями, задачами и методологией исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения и списка использованных источников и научной литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность и степень научной разработанности избранной темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, характеризуется его методологическая, теоретическая и эмпирическая база, сформулирована научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту, показана их теоретическая и практическая значимость, приводятся данные об апробации полученных результатов работы.

В первой главе - «Теоретико-методологические основы изучения правовых отношений в сфере образования» - анализируются правоотношения в сфере образования как объект научных исследований в СССР (§1) и теоретико-методологические подходы к изучению правоотношений в сфере образования в Российской Федерации (§2), определяются предмет и границы, а также методологические основания диссертационного исследования (§3).

Изучение правоотношений сферы образования началось еще в 70-е годы прошлого века в связи с принятием «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» (1973 г.). Уже тогда исследователи обратили внимание на очевидную специфику правоотношений системы народного образования, которые характеризовались ими как административно-правовые отношения «горизонтального типа». Наиболее существенный вклад в разработку вышеуказанных проблем, а также соответствующих подходов к совершенствованию законодательства о народном образовании принадлежит Г.А.Дороховой, рассматривавшей отношения в сфере образования как единую целостную систему, в которой преобладающее место занимают административно-правовые отношения различных видов, включая педагогические правовые отношения. Большой интерес представляет также позиция Г.С.Сапаргалиева, который в своих работах подтвердил и развил предположение С.С.Алексеева о зарождении комплексной отрасли, регулирующей совокупность правоотношений, возникающих в сфере народного образования. Эти подходы заложили научную традицию изучения отношений в сфере образования.

Кардинальное обновление правовых основ отечественного образования в 90-е годы вызвало острую научную дискуссию, в ходе которой выявился широкий спектр позиций по вопросу о роли и месте образовательного права в российской системе права. Некоторые исследователи принципиально отказывают образовательному праву в самостоятельности, полагая, что оно по-прежнему является составной частью отрасли административного права (Е.А.Суханов, Н.Н.Бажанов). Ряд исследователей (В.М.Сырых, С.В.Барабанова, А.В.Белозеров) в своих работах наглядно и убедительно обосновывают противоположную точку зрения. Особым своеобразием и последовательностью отличается теоретико-методологический подход В.М.Сырых, по мнению которого образовательное право не может быть отнесено ни к одной из существующих отраслей права, поскольку оно само обладает всеми необходимыми признаками специализированной правовой отрасли. Большинство современных исследователей рассматривают образовательное право в качестве комплексной правовой общности (В.И.Шкатулла, С.В.Куров, В.В.Кванина, Л.В.Санникова). При этом данная позиция не обладает целостным единством, поскольку ее сторонники все же по-разному понимают сущность образовательных правоотношений. Общим аргументом сторонников этой точки зрения против «самостоятельности» образовательного права как отрасли права является наличие в сфере образования большого разнообразия правоотношений, что, по их мнению, свидетельствует об отсутствии единого предмета отрасли, а, следовательно, об отсутствии потребности в специфическом методе правового регулирования.

Вопрос о появлении новой самостоятельной отрасли права – образовательного права – не относится к предмету настоящего исследования. Тем не менее, такой подход к рассмотрению правовых основ российского образования представляется весьма перспективным. Признание специфики образовательных отношений, формирование адекватного механизма правового регулирования будет содействовать решению проблем образовательного законодательства, исходя, прежде всего, из интересов всех граждан Российской Федерации и потребностей развития системы образования.

Вместе с тем, тезис, согласно которому образовательное право к настоящему времени уже сформировалось и в полной мере обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, представляется диссертанту спорным. Одновременно на сегодняшний день не существует достаточно объективных оснований для того, чтобы причислить образовательное право к какой-либо из «полноправных» самостоятельных отраслей права в качестве подотрасли. Так называемый комплексный подход, согласно которому, все правоотношения сферы образования рассматриваются в качестве некоторого комплексного образования, также представляется неубедительным в силу наличия единой цели и единых задач, объединяющих указанную совокупность правоотношений. По мнению диссертанта, на современном этапе имеются только основания полагать, что образовательное право может сформироваться как самостоятельная отрасль права, однако перспективы его развития в значительной мере определяются приоритетами государственной политики в этой сфере.

В качестве исходной методологической позиции диссертантом избрано представление о целостном характере совокупности отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией (содействием реализации) права на образование. В качестве ее системообразующего фактора выступают «отношения по обучению и воспитанию», которые будут обозначаться в исследовании как образовательные отношения. Они являются объективно необходимыми, устойчивыми и представляют собой наиболее массовые отношения в сфере образования, характеризующиеся также как постоянно повторяющиеся и длительные по сроку действия. Это предопределяет, по мнению автора, необходимость разработки адекватного механизма их правового регулирования. Важным его элементом является юридическая конструкция образовательного правоотношения. При ее моделировании диссертант исходит из разработанной им концепции образовательного правоотношения как целостной системы, действующей в сфере образования.

В основу исследования структуры, внутренних связей и содержания образовательного правоотношения положено распространенное в правовой науке понимание структуры как единства элементов и их связи, а системы – как совокупности структуры и генезиса явлений. В этом смысле система всегда представляет собой целостность, поскольку, как отмечает Д.А.Керимов, объединение ее элементов осуществляется не только по формальным, но и по сущностно-содержательным признакам, что обусловлено единством их задач, целей, органичной связью и взаимодействием в процессе функционирования.

При анализе состава и структуры образовательного правоотношения диссертант опирался на данную С.С.Алексеевым «широкую трактовку правоотношения», согласно которой оно рассматривается как «единство юридической формы и материального содержания». Соответственно в состав идеальной конструкции образовательного правоотношения входят: субъекты, субъективное право, юридическая обязанность, а также объект.

Ввиду присутствия в сфере образования правоотношений других видов, в диссертации возникла исследовательская необходимость рассмотреть образовательные правоотношения в системе отношений более высокого порядка. Методологическая целесообразность такого исследования вытекает из того, что в свете теории системного подхода система неотделима от своего окружения. В связи с этим было сделано предположение, что системная взаимосвязь образовательных и смежных правоотношений наиболее наглядно может проявиться в процессе исследования правового статуса участников образовательных правоотношений. Изучение его позволяет сделать вывод о механизме взаимосвязи и качестве существующего правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений, степени сформированности правового статуса их участников, а также иных важнейших образовательно-правовых институтов.

Важным направлением исследования является анализ системы законодательства об образовании, представляющей совокупность взаимосвязанных нормативных правовых актов, содержащих основные правила и предписания, регламентирующие образовательные и иные отношения в сфере образования. Наличие упорядоченной и сбалансированной системы нормативных правовых актов, является важным фактором обеспечения полноты и последовательности правового регулирования. Проблемы соотношения законодательного и подзаконного уровней регулирования, придания нормам надлежащей юридической силы в соответствии со значимостью регулируемых ими отношений, пределов ведомственного нормотворчества составляют круг рассматриваемых в диссертации вопросов, непосредственно связанных с исследованием механизма правового регулирования в сфере образования в целом.

?????????????»

????hПz

????????»?ћ

*, а также обоснование формы базового законодательного акта или системы таких актов. Выбор формы этого акта в значительной степени определяется объективными основаниями, к числу которых могут быть отнесены социально-правовые условия функционирования и «зрелость» образовательных институтов, теоретическая разработанность основных категорий образовательного законодательства, наличие научно обоснованных подходов к формам, методам и механизмам правового регулирования. Немаловажную роль играют также приоритеты государственной образовательной политики.

При разработке вышеуказанных подходов и предложений автор исходил из того, что в ситуации, когда экономические отношения, основанные на рыночных механизмах, стали органичной частью всей совокупности отношений, возникающих в сфере образования, основным регулятором на рынке образовательных услуг должно выступать именно государство. В противном случае образование не сможет сохраниться как общественное благо, лежащее в основе права на образование, которым может воспользоваться каждый в соответствии с положениями, установленными ч.ч. 1-3 ст. 43 Конституции РФ и ст. 5 Закона РФ «Об образовании».

Во второй главе - «Основополагающие начала формирования и правового регулирования образовательных отношений» - рассматриваются общеправовые принципы и институты, определяющие соотношение публичных и частных интересов в образовании. В ее рамках анализируются естественный неотъемлемый характер права человека на образование, содержание вытекающих из этого свобод и правовых гарантий их реализации в сфере образования (§1); рассматриваются свобода образования и социальный характер права на образование как два взаимодополняющих принципа, определяющих меру возможного и должного в сфере образования, социально-правовую природу и содержание образовательных и иных отношений (§2); исследуются система государственных гарантий и существующие ограничения права на образование (§3).

Право на образование относится к совокупности основных прав и свобод, принадлежащих каждому от рождения, соблюдение и обеспечение которых вменяется в обязанность всякому государству. Оно закреплено в основных международных правовых актах и в Конституции Российской Федерации (ст. 43). Естественный характер права на образование объясняется тем, что человеку свойственно развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере, и конечно, передавать наработанное и познанное другим поколениям, в чем, собственно и заключается сущность образования. Образование и самосовершенствование являются естественным состоянием человека, условием его полноценного существования в обществе. В силу своего естественного характера право на образование имеет непосредственное отношение к правам «первого поколения», которые предполагают свободу человека от чьего-либо, в том числе государственного, вмешательства в сферу его частной жизни, интересов, убеждений. Поэтому человеку нельзя запретить воспользоваться правом на образование.

Право на образование имеет две черты, характерные для этой группы прав и свобод. Прежде всего, должны признаваться свобода образования (получение его всеми желающими), во-вторых, свобода получения образования в соответствии с убеждениями. Эти свободы составляют фундамент системы прав и свобод в сфере образования и должны получить закрепление в качестве норм-принципов и соответствующих правовых гарантий их реализации. В частности, должны быть гарантированы общедоступность образования, право каждого на получение образования в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями, а также академическая свобода, которая предполагает: свободу получать знания в соответствии со своими склонностями и потребностями, свободу выбора педагогических концепций, методов обучения, учебных пособий и т. п. Нарушение права на образование и свобод в образовании, как и нарушение иных основных прав и свобод, дает человеку право на защиту или протест.

В то же время следует признать, что при очевидном естественном характере права на образование его реализация во многом зависит от ряда социальных условий. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является система образования, призванная обеспечить образовательный процесс, а также аттестацию и подтверждение полученного образовательного результата. Конечно, право на образование может быть осуществлено посредством самообразования, однако в подавляющем большинстве случаев оно все же реализуется посредством установления отношений с образовательными учреждениями (организациями).

Необходимость государственного содействия реализации правообладателями принадлежащего им права на образование выявляет взаимосвязь данного права со «вторым поколением» прав человека, которые направлены на обеспечение достойного существования и достижение свободы для самоопределения, самовыражения, реализации творческих способностей. Однако понимание права на образование только в социальном аспекте, в отрыве от его естественно-правовой природы приводит к выводу о том, что источником права на образование является воля государства, создающего соответствующие социально-правовые условия. Закономерным следствием такого подхода являются ограничение свободы образования, преобладание директивных методов управления и регулирования в данной сфере, рассмотрение права на образование не столько, как права, сколько как обязанности (получить образование) субъекта перед государством. Между тем право на образование как свобода существует помимо государственной воли. Оно может быть (и должно быть) признано государством и обеспечено государственными гарантиями, но государство не может предоставить или даровать это право своим гражданам, потому что они изначально данным правом обладают. По этой же причине государство не может иметь монополию на образование.

В то же время говорить о свободе применительно к российскому образованию можно лишь с определенными оговорками. В Конституции Российской Федерации (1993 г.) не закреплен принцип свободы образования, в том числе создание частных школ как право или свобода. Это означает, что в России свобода образования вытекает из других конституционных прав и свобод. Хотя в Законе РФ «Об образовании» «свобода и плюрализм» объявлены принципами государственной образовательной политики Российской Федерации (п.5 ст.2), свобода образования не является официально декларированным принципом российского образовательного законодательства и построения системы образования. Непоследовательность правового обеспечения принципа свободы образования сказывается на правовом положении негосударственных образовательных учреждений (организаций), вызывает заметную неопределенность места религиозного образования в системе образования Российской Федерации.

Неразрывно связанные свобода образования и социальный характер права на образование должны рассматриваться как два взаимодополняющих принципа. Такой подход в полной мере соответствует нормам международного права и способствует созданию социально-правовых условий, которые обеспечат доступ к образованию, но при этом сделают возможным получение образования в соответствии с личными убеждениями. Реализация данного подхода, прежде всего, предполагает четкое и однозначное установление пределов ответственности государства и государственного участия в сфере образования. Это во многом обусловлено исключительной значимостью образования в современном информационном обществе, что в свою очередь определяет значение права на образование как одного из связующих элементов в системе основных прав и свобод.

Сфера действия права на образование не исчерпывается ситуацией противостояния и взаимодействия человека и государства. Оно в определенной степени относится и к т.н. «коллективным» правам, поскольку индивидуальное право каждого человека на образование, направленное на развитие личности, осуществляется преимущественно в коллективных формах с участием разного рода формальных и неформальных объединений людей, сплоченных общими интересами.

Имея отношение ко всем трем поколениям прав человека, право на образование в то же время непосредственно связано со многими другими основополагающими правами и свободами, установленными Конституцией РФ. Для осуществления одних прав и свобод реализация права на образование является основой и предварительным условием (право на труд, на участие в управлении государством, реализация свободы творчества, свободы массовой информации и др.). В то же время без целого ряда прав и свобод невозможно в полной мере воспользоваться самим правом на образование (реализация свободы мысли и слова, свободы совести и вероисповедания, свободы убеждений, свободы информации, права свободного выбора профессии, права на объединение и др.).

Такой подход к пониманию права на образование предопределяет необходимость конструирования особой правовой формы, в которой оно может быть осуществлено. Ни административно-правовые, ни гражданско-правовые отношения в силу присущих им черт не могут сыграть эту роль. Такой правовой формой следует признать образовательные правоотношения, основанные на принципе свободы образования и праве человека на образование. В этом смысле образовательные отношения как правовое явление непосредственно взаимосвязаны с правом человека на образование и вытекают из него.

В Российской Федерации право на образование закреплено в ст. 43 Конституции РФ и регламентировано в федеральном и региональном законодательстве, нормами которого, в том числе, определяется совокупность обязанностей и полномочий государства в сфере образования. В основе системы образовательного законодательства лежат также международно-правовые обязательства Российской Федерации и конституционные нормы, определяющие социальный характер российской государственности (ч.1 ст.7 Конституции РФ). Участие Российской Федерации как продолжателя СССР в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах означает, что закрепленная в Конституции РФ международно-правовая норма должна быть подтверждена соответствующими государственными гарантиями, обеспечивающими, по справедливому замечанию Л.Д. Воеводина, необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности.

Такие гарантии, содержание которых в целом соответствует международно-правовым нормам, закреплены в ст. 43 Конституции РФ, ряде статей Закона РФ «Об образовании», развивающих и дополняющих конституционные гарантии, а также в законодательных актах субъектов Федерации. Как показывает практика, на законодателях субъектов Федерации, разрабатывающих образовательно-правовые нормы применительно к региональным особенностям, лежит особая ответственность по обеспечению государственных гарантий права на образование, так как их подходы могут оказывать значительное влияние на возможности реализации этого права в конкретном регионе.

Важнейшей из гарантий является обеспечение государством права граждан на образование «путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п.2 ст.5 Закона РФ «Об образовании»). При этом гарантируется равенство всех граждан Российской Федерации в получении образования (п.1 ст.5), создание условий для получения образования гражданами с отклонениями в развитии (п.6 ст.5) и оказание содействия в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности (п.7 ст.5). В настоящее время в сферу государственных гарантий также входит дошкольное образование. Следует обратить внимание на то, что предоставляемые гражданам государственные гарантии по-разному сформулированы в Конституции РФ (ч.ч. 2, 3 ст.43) и в Законе РФ «Об образовании» (ст.5). Закон не только расширяет и развивает конституционные положения, но также и ограничивает сферу государственных гарантий в части среднего профессионального образования, которое, согласно п.3 ст.5 Закона, может быть доступно только на конкурсной основе. Формально в этом содержится не только противоречие, но и явное нарушение конституционных норм, однако (в силу практической целесообразности) действующей является гарантия, закрепленная Законом, а не Конституцией. Другое несоответствие норм Закона конституционным положениям заключается в том, что Конституция закрепляет право на образование за каждым человеком, что отражает соответствующую международно-правовую норму, а Закон распространяет государственные гарантии только на граждан Российской Федерации.

Реальность рассмотренных государственных гарантий находит отражение в институте приема в образовательные учреждения (организации). Право на поступление в образовательное учреждение (организацию) представляет собой важнейшее из образовательных прав, посредством реализации которого обеспечивается доступ к образованию. В случае его реализации субъект права становится обучающимся, то есть правомочным субъектом образовательных правоотношений и обретает специальный образовательно-правовой статус. Конституцией РФ (ч.2 ст.6, ч.2 ст.19) и Законом РФ «Об образовании» (ст.5) гарантируется равенство всех граждан в получении образования. Соответственно правовая регламентация приема в образовательные учреждения (организации) должна основываться на принципах равенства всех граждан в получении образования и общедоступности образования. Однако реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) далеко не всегда основывается на данном подходе. Проведенное исследование показало, что доступ к образованию (реальная возможность воспользоваться правом на поступление в образовательное учреждение или организацию) во многих случаях затруднен в силу как правовых, так и неправовых ограничений права на поступление в образовательное учреждение (организацию).

загрузка...