Спасская Вероника Всеволодовна

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва - 2007

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный консультант: член-корреспондент РАН,

заслуженный деятель науки

Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

Мальцев Геннадий Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Сырых Владимир Михайлович

доктор юридических наук, профессор

Лазарев Валерий Васильевич

доктор юридических наук, профессор

Куксин Иван Николаевич

Ведущая организация: Российский университет

дружбы народов

Защита состоится 25 октября 2007 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д-502.006.10 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: г. Москва, просп. Вернадского, д. 84

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан сентября 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета И.С.Яценко

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последние годы особенный интерес исследователей вызывает проблема правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные по своей природе отношения. К ним, несомненно, относится и сфера образования, в рамках которой возникают и функционируют разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей законодательства. Ключевое место среди них занимают образовательные отношения, представляющие собой форму социального взаимодействия лиц по поводу удовлетворения потребностей в образовании. В современном мире стратегия правового регулирования образовательных и иных отношений сферы образования должна быть строго выверенной и построенной с учетом возрастания роли образования как важнейшего фактора формирования человеческого потенциала в условиях постиндустриального этапа развития общества и процессов глобализации в мире.

В настоящее время в большинстве стран мира, в том числе и в России, осуществляется всестороннее реформирование национальных систем образования, направленное на обеспечение освоения людьми новых социальных и профессиональных навыков, профессиональной мобильности, развития культуры социального поведения в условиях открытости общества, его быстрой информатизации. В этой связи актуализируется задача установления правовых средств, обеспечивающих превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики, повышения конкурентоспособности, при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности. В рамках реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации до 2010 года активно апробируются новые содержание и технологии обучения, формы и механизмы организации образовательной деятельности. На этом фоне становится все более очевидным отставание институтов российского законодательства об образовании и в целом правового регулирования отношений в этой сфере от потребностей образовательной практики.

Как известно, основы современной системы законодательства об образовании в России сформировались в начале 90-х годов ХХ века. Принятие Закона Российской Федерации «Об образовании» (1992 г.), а также Конституции Российской Федерации (1993 г.) имело огромное позитивное значение для развития системы образования. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства об образовании, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в рассматриваемой сфере. Преобладание и большой объем ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость законодательных механизмов реализации и защиты права на образование и прав в образовании, существование серьезных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновение на практике многочисленных конфликтов и споров. Кроме того, в последние годы обозначилась проблема коллизионности законодательства об образовании, связанная с тем, что первые законодательные акты в этой сфере принимались в условиях, когда становление гражданского, бюджетного, налогового и административного законодательства только начиналось.

С 2001 года неоднократно предпринимались попытки внесения изменений в законодательство об образовании, за этот период было выдвинуто около 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более двадцати федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования. Вместе с тем, предлагаемые поправки не всегда были согласованы с концепциями законодательных актов, в которые они вносились; их принятие способствовало возникновению новых коллизий и противоречий, которые негативно сказались, прежде всего, на регламентации образовательных отношений. Так, с принятием Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации утратили силу ранее закрепленные в законодательстве об образовании нормы, устанавливавшие особенности правового статуса образовательных учреждений, что на практике привело к заметному ограничению их экономической свободы и создало значительные трудности по эффективной реализации ими своей основной функции – образовательной деятельности.

Следствием процессов модернизации в ближайшей перспективе станет кардинальная структурно-функциональная перестройка системы образования, связанная с изменением понятия государственных образовательных стандартов, введением обязательного общего образования, переходом в рамках Болонского процесса к двухуровневой системе высшего образования, созданием условий для развития непрерывного образования. Существенным фактором изменений в системе образования является также реформирование межбюджетных отношений и в целом государственного управления в России. Осуществляемые в рамках этих процессов меры способствуют появлению новых «действующих лиц» в образовании и соответствующему изменению соотношения публичных и частных интересов в этой сфере, ведут к значительному усложнению и увеличению разнообразия образовательных и иных связанных с ними общественных отношений. Объем и характер происходящих изменений предполагают не только внесение существенных поправок в законодательство об образовании, но и пересмотр механизма правового регулирования отношений в этой сфере.

Как показал опыт прошедшего десятилетия, так называемый комплексный подход, согласно которому сфера образования представляет собой совокупность разнородных правоотношений, лишенную органического единства, не позволяет решить эту проблему. Вышеизложенное обусловливает необходимость выработки адекватных научно обоснованных подходов к правовому регулированию отношений в сфере образования в современных социально-экономических условиях и модернизации на их основе законодательства об образовании.

Вместе с тем, формирование целостного механизма правового регулирования в сфере образования в значительной степени зависит от понимания природы и содержания образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными правоотношениями, возникающими в этой сфере. Эти вопросы требуют тщательного изучения и научно-методического обоснования, так как только на их основе возможны разработка фундаментальных принципов и способов регламентации указанных правоотношений, обеспечение гармоничного сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании этой сферы. В связи с этим представляется актуальным теоретико-правовое исследование образовательных отношений и концептуальных подходов к их правовому регулированию на современном этапе развития. Изучение данной проблематики имеет важное значение, как для теории государства и права, методологии правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные по своей природе отношения, так и для практической деятельности органов государственной власти при решении задач модернизации системы образования. Данные обстоятельства определили выбор темы диссертационной работы.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правоотношений в сфере образования не одно десятилетие находились в поле зрения советских исследователей, благодаря чему был накоплен значительный опыт, облегчающий научный поиск в настоящее время. В советский период отношения в сфере образования рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования. Вместе с тем, специфика «правоотношений по обучению и воспитанию» и их законодательной регламентации уже тогда отмечалась советскими исследователями (Г.А.Дорохова, Г.С.Сапаргалиев и др.).

Обновление правовых основ отечественного образования в 90- годы дало новый импульс исследованиям отраслевой принадлежности «правоотношений по обучению и воспитанию». Вместе с тем, систематическое изучение данной проблематики отечественными правоведами началось только на рубеже XX-XXI веков, когда впервые был поставлен вопрос о кодификации образовательного законодательства.

Наиболее значительный научный вклад в разработку теоретико-методологических основ изучения образовательных правоотношений и образовательного права как целостного системного явления принадлежит В.М. Сырых, результаты исследований которого позволили поставить под сомнение преобладающее в науке представление о разрозненности отношений, возникающих в сфере образования, и комплексном характере образовательного законодательства. Другие исследователи (С.В. Барабанова, А.В. Белозеров, Н.И. Булаев, Е.В. Буслов, Т.А. Владыкина, В.В. Гаврищук, З.П. Дащинская, С.В. Куров, В.В. Кванина, А.Г. Кислов, О.Б. Леонтьева, Л.Г. Максимец, В.В. Насонкин, Н.В. Путило, И.А. Рожков, К.А. Чернега, В.И. Шкатулла, Д.А. Ягофаров и др.), как правило, ограничивались рассмотрением более узких вопросов правового регулирования той или иной области предметной деятельности в сфере образования.

Интересные методологические подходы к решению отдельных вопросов законодательной регламентации прав в образовании предложены в работах зарубежных исследователей Яна де Гроофа, Ч.Л. Гленна, Г. Ван ден Берга и др.

Несмотря на рост интереса правоведов к проблемам образования, в настоящее время образовательные и смежные с ними отношения, возникающие в этой сфере, наиболее значимые образовательные институты остаются слабо изученными, в значительной степени отсутствует системная теоретическая проработка универсальных принципов, форм и способов их правового регулирования. Таким образом, теоретико-правовое исследование образовательных правоотношений, а также подходов к их правовой регламентации является сегодня весьма актуальной и своевременной научной задачей.