Delist.ru

Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве России (21.08.2007)

Автор: Шагайда Наталья Ивановна

Граждане сделали в общей сложности 989 посещений (районная администрация, архив, райкомзем, кадастровая палата, учреждение юстиции по регистрации прав, районный суд, областной арбитражный суд, другие судебные инстанции), затратили на них 2285 часов времени.. Высокий уровень транзакционных издержек сложился из-за незнания чиновниками технологии приватизации, порядка оформления сделок, недооценки последствий нарушения прав граждан и игнорирования интересов целых коллективов сельскохозяйственных организаций. Для предотвращения распространения подобной практики целесообразно провести обучение работников органов управления сельским хозяйством, районных администраций (к которым обращаются в первую очередь собственники земельных долей), работников органов юстиции по регистрации прав; подготовить рекомендации по особенностям возникновения прав на землю и регистрации прав сельскохозяйственных организаций и коллективов граждан, разъясняющих институциональные ловушки и порядок действий регистраторов.

Транзакционные издержки на внесение ранее возникших прав собственников на землю в ЕГРП.

Измерение было проведено методом включенного наблюдения сотен случаев внесения ранее возникших прав на землю в ЕГРП. Минимальные затраты времени составили 2 мес. Внесение в ЕГРП ранее возникших прав на земельную долю требует не менее 10 визитов, затраты составляют около 410 руб.официальных платежей. Однако не они формируют основную часть транзакционных издержек. К ним нужно прибавить транспортные расходы, так как все организации (кроме СХО) находятся в районных центрах, ожидание в очереди в неприспособленных помещениях. В кадастровой палате собственнику чаще всего откажут в выписке из кадастра, потребуют (без оснований) проведения межевания участка. Для собственника земельной доли это будет означать остановку процесса внесения ранее возникших прав на земельную долю в ЕГРП из-за того, что он не в состоянии оплатить работы по межеванию участка в общей собственности. Для собственника индивидуального участка требование о проведении межевания участка растянет процесс внесения ранее возникших прав в ЕГРП на 2-4 месяца и потребует оплаты услуг по межеванию в размере не менее 700 рублей за сотку (по Московской области).

Такого рода транзакционные издержки являются трансформационными, то есть, связанными с изменением правил, установленных государством. На момент проведения приватизации учет прав и участков осуществляли районные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. В них была (и остается на настоящий момент) собрана вся информация о возникновении прав на землю. В 1998 г. государство ввело новую систему учета прав в ЕГРП и перенесло все издержки по заполнению ЕГРП на самих собственников и пользователей участков. Теперь они заново должны собрать документы, подтверждающие обоснованность их прав на участки. В работе разработан ряд рекомендаций, направленных на снижение транзакционных издержек. Одна из рекомендаций - передача реестров прав на участки, которые велись до 1998 г. в райкомземах, в органы юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество для заполнения ЕГРП. Другая рекомендация – передать функции учета от органов юстиции Роснедвижимости, т.к. положительный мировой опыт подобного объединения имеется. Это позволило бы избежать транзакционных издержек всем (за исключением спорных случаев) собственникам земельных участков.

Измерение транзакционных издержек на вступление в права наследства на земельную долю или земельный участок показало, что наследник должен сделать не менее 14 визитов, собрать справки, срок действия которых от 5 (орган юстиции по регистрации прав) до 30 (налоговая инспекция) дней. Издержки вступления в права наследства можно измерить через цену на земельную долю, предложенную покупателем наследникам. По случаям, изученным методом включенного наблюдения, наследники не вступали в права на долю, когда она оценивалась в 3 тыс. руб.

Измерение транзакционных издержек через затраты на оплату услуг юридических фирм, осуществляющих сбор всех справок для вступления в права наследства, показал, что они составили в среднем 4 тыс. руб. с объекта наследуемого имущества (2005 г.). Понятно, что издержки не покрывали предложенную цену в 3 тыс. руб. Когда цена доли возросла до 70 тыс. руб., процесс существенно активизировался, все наследники вступили в права наследства. Среди предложений по сокращению издержек такого рода главными являются: передача всей информации об обременениях участка и связанной с ним недвижимости в орган юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество на уровне ведомств без участия самих наследников; сокращение числа справок; создание единой электронной базы служебной информации для нотариусов, кадастровых палат, районных отделов Роснедвижимости, учреждений юстиции по регистрации прав в рамках проекта «Электронная Россия».

Измерение транзакционных издержек по выкупу или аренде участка, ранее предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования (для СХО), а также и пожизненного наследуемого владения (для членов КФХ). Монографические обследования случаев переоформления выявили их длительный характер, участие судебных органов. Наблюдаемые случаи переоформления длятся уже более 2-х лет и еще не закончены. Многочисленные институциональные пропуски служат основой коррупции, поскольку чиновники либо не имеют функциональных обязанностей по принятию необходимых решений, либо отсутствует контроль за их выполнением. Чтобы преодолеть ограничения переоформления прав необходимо разработать детальную процедуру переоформления, установить перечень и требования к документам, распределить функции между официальными органами, вовлеченными в этот процесс, ввести регламент обработки заявок, контроль за деятельностью чиновников. Эти меры облегчат введение в оборот 233 млн. га земель.

Уровень транзакционных издержек на выдел участка в счет земельной доли или его раздел. Минимальные затраты времени по двум процедурам, определенным в законе, составляют от 2-х до 5-ти месяцев. На практике они возрастают в 2-4 раза. Реализация самой процедуры требует 9-10 посещений. Высокие издержки порождены не только самой процедурой раздела, но и порядком кадастрового учета. Изучение процедуры кадастрового учета показало, что требования к документам, представляемым в кадастровые палаты, не формализованы, это позволяет чиновникам выставлять все новые и новые требования. В связи с этим рекомендовано возвратиться к ранее существовавшей системе ведения кадастрового учета (когда отделение части участка не влекло за собой его ликвидации); сформулировать закрытый перечень требований к документам, предоставляемым в кадастровую палату; разрешить по согласию собственника проводить межевые работы по разным стандартам, различающимся точностью описания границ участка и, как следствие, стоимостью работ.

Транзакционные издержки на регистрацию сделок с земельными долями были измерены методом включенного наблюдения. Изменение системы учета прав на участки привело к изменению исчисления размера земельной доли, которую регистраторы должны указать в ЕГРП. Однако нет уполномоченного лица, которое должно это сделать. Такой нюанс останавливал до недавнего времени процедуру регистрации и требовал участия суда в установлении размера доли в новом исчислении. Кроме того, для совершения сделок нужно сделать 3-5 визитов и затратить около 2-х месяцев времени. Соответственно, предложения по сокращению издержек направлены на унификацию требований к документам, введение доверенности в простой форме для совершения регистрационных действий, не связанных с переходом прав на участок; учет размера земельной доли в том виде, в котором она измерена в правоудостоверяющих документах и др.

Транзакционные издержки сельскохозяйственных организаций и КФХ на формирование землепользования за счет земельных долей граждан. В работе были рассчитаны издержки организаций на формирование своего землепользования на примере нескольких хозяйств. Сельскохозяйственной организации потребуется от 6 мес. до 2-х лет только на выдел и регистрацию прав на участки в счет долей, которые они будут брать в аренду. Анализ структуры денежных затрат позволил выявить новую проблему – затрудненный доступ собственников земельных долей к регистрации прав на землю и сделок с ней. До настоящего времени считалось, что ограничением на проведение работы по упорядочению земельных отношений в хозяйствах являются дорогостоящие работы по межеванию. Однако эти затраты могут быть снижены решениями органов власти на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В примере, приведенном ниже, этому есть подтверждение – затраты на межевание снижены до 46 руб. на 1 га (т.е. работа по описанию границ участка производилась на основе картографической информации, а не на основе межевания на местности). Расходы, обеспечивающие доступ к системе регистрации (государственные пошлины, взимаемые за регистрацию прав и сделок с землей, оплата услуг нотариуса для граждан, неспособных добраться до органов по регистрации прав и передающих свои полномочия на подачу заявления по доверенности) обусловлены требованиями, закрепленными в федеральных законодательных актах. Хозяйства (по совету автора данного исследования) воспользовались возможностью снижения издержек путём выбора разумной стратегии в рамках существующих институтов. Эта экономия составила более 4-х млн. руб., но и после этого затраты остались значительными. В таб. 6 приведен анализ затрат по одному из хозяйств.

Таблица 6. Затраты на осуществления сделок при оформлении землепользования ОАО «Лазаревское» Щекинского р-на Тульской области* (2006 г).

Всего, тыс.руб. На 1 долю, руб. На 1 га, руб.

Регистрационная палата 1010 554 91

Кадастровая служба 38 21 3

Землеустроительная служба 510 280 46

Нотариус 1457,6 800 131

Обучение 45 25 4

Оплата труда работников, занятых в ОАО оформлением** 360 198 32

Итого 3420,6 1877 307

* Общая площадь землепользования 11152 га (1822 земельные доли); **оценка автора;

Для переоформления прав на участки в общей долевой собственности в целом по России потребуется около 25 млрд. руб. только на оплату услуг нотариусов и регистрационных пошлин, что составляет около половины среднегодовой прибыли крупных и средних сельскохозяйственных организаций. Эта часть затрат установлена формальными институтами федерального уровня и не может быть снижена на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Эти затраты - плата за доступ к системе регистрации прав и сделок с землей.

Выявленный в ходе исследования высокий уровень транзакционных издержек в сопоставлении с доходами сельского населения позволил сделать вывод о наличии стимулов для перераспределения собственности на землю от первичных собственников в пользу лиц, способных погасить высокие транзакционные издержки. Оценка неразмещенной прибыли из несельскохозяйственной сферы экономики, высокая доля убыточных сельскохозяйственных организаций позволяют говорить о неконкурентности традиционных пользователей земли в доступе к ней. Это также стимулирует переход земли не только к новым собственникам, но и к новым пользователям

Оборот сельскохозяйственных земель является преимущественно неформальным

Если определять неформальный земельный оборот как оборот, не отраженный в официальной статистике, то оборот сельскохозяйственных земель под него подпадает. Преобладающая часть земель используется сельскохозяйственными организациями (в меньшей мере – фермерами) без договоров с собственниками земли. Сделки с земельными долями не проходят по официальной статистике сделок. Выплачивается ли арендная плата и насколько она ниже доходов, полученных от использования земли, остается неясным. Абсолютное большинство сделок по купле-продаже земельных долей в Московской области совершается не самим собственником, а по его доверенности. То есть фактический собственник не знает, кому, для каких целей, по какой цене продается его земельная доля. Можно отнести к теневым сделки с участками сельскохозяйственных земель и долями в праве на них, когда, по сути, они являются сделками с землей для несельскохозяйственных целей. По сложившейся в России практике в договоре может быть указана абсолютно условная сумма сделки. Налоговые органы не имеют оснований ей не доверять. Это происходит вследствие отсутствия рынка стандартизированных участков и долей в праве на них.

Оборот участков сельскохозяйственных земель и долей в праве на них характеризуется наличием теневых «ниш», то есть не учтенных денежных потоков, направленных к лицам, не являющимся участниками сделок. Такие потоки существуют и при сделках с другими видами недвижимого имущества. Однако при земельном обороте они возрастают существенно. Возможность для возникновения такого рода доходов кроется в пробелах законодательных и нормативных актов, широко распространенных ошибках в правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах, выданных в начале земельной реформы. Высокие доходы, получаемые в результате вывода земель из сельскохозяйственного производства, являются серьезным мотивационным фактором для участников этой операции, среди которых обязательно присутствуют чиновники, принимающие нужные решения в условиях несовершенного законодательства. Это позволяет не только сохранять такую практику, но инициировать ее расширение.

Метод включенного наблюдения, а также опрос экспертов из числа лиц, профессионально занимающихся «добыванием» решений, помог автору сформировать шкалу расценок для получения решений, обеспечивающих возможность оборота сельскохозяйственных земель. Ставки «серого» рынка на услуги, обеспечивающие подготовку участка к земельному обороту, способствуют переходу земли в руки тех, кто может оплатить эти услуги чиновников.

Выводы и предложения

Выполненное исследование позволяет сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Выбранная методика приватизации позволила передать сельскохозяйственные земли гражданам с минимальными транзакционными издержками, преодолела сопротивление региональных элит. Исследование подтвердило гипотезу о том, что главный фактор, определивший долю частных земель в субъектах РФ (в которых была разрешена их приватизация) не субъективный, а объективный. Удельный вес частных земель сельскохозяйственного назначения в субъекте РФ определяется удельным весом сельхозугодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Окончательное перераспределение земли, согласно постулатам институциональной экономики, зависит от уровня транзакционных издержек. Имеющиеся в России ограничения, выражающиеся в высоких транзакционных издержках земельного оборота, препятствуют переходу земли в руки более эффективных товаропроизводителей и, соответственно, повышению результативности использования земли в постприватизационный период.

2. На оборот сельскохозяйственных земель, наряду с рыночными регуляторами (спрос, предложение, цена) решающее влияние оказывают институты и организации, призванные регулировать его и являющиеся источником транзакционных издержек. Без учета институциональных ограничений и транзакционных издержек невозможно объяснить сложившуюся картину земельного оборота и разработать предложения по его совершенствованию.

3. Определения понятия «земельный оборот» представленные в научной литературе, требуют уточнения. В диссертации дано определение земельного оборота с позиций институционального подхода. Земельный оборот – это обмен правами (наборами прав) на земельный участок. В соответствии с этим определением в понятие земельного оборота включается не только перераспределение земли между собственниками и пользователями, но и изменение видов разрешенного использования, включая как производственную деятельность, так и деятельность по изменению физических характеристик. Исходя из этого определения, становится понятным наличие особенности в спецификации прав на землю в России: требует уточнения не столько право собственности отдельного лица, сколько то, что оно может делать со своим земельным участком. Отсутствие установленных конкретных прав относительно каждого участка сельскохозяйственных земель ведет к росту транзакционных издержек, повышению риска теневого и спонтанного вывода земли из сферы сельскохозяйственного производства.

4. Выделение земель сельскохозяйственного назначения в отдельную категорию не обеспечивает единообразного регулирования оборота всех сельскохозяйственных угодий, которыми пользуются или могут пользоваться производители сельскохозяйственной продукции. Классификация земель по категориям не позволяет четко определить объект регулирования и сформулировать общественные интересы, устанавливающие необходимые границы регулирования. Целесообразно перейти от регулирования через выделение категорий земель, к зонированию межселенных территорий и установлению перечней разрешенных видов деятельности на конкретный участок сельскохозяйственных земель в зависимости от зоны и вида угодий. Это уточнит спецификацию прав собственника и пользователя участка.

5. В России сформированы базисные условия для активного земельного оборота. Однако анализ формальных институтов позволил выявить многочисленные несоответствия между федеральными и региональными законодательными и нормативными актами, а также требованиями различных организаций, вовлеченных в процесс земельного оборота. Это предопределяет высокие транзакционные издержки, развитие теневого оборота сельскохозяйственных земель, дает основание говорить о незавершенности земельной реформы в России.

6. Сельскохозяйственные угодья остаются преимущественно в пользовании организаций, но, тем не менее, наблюдаются процессы как их перераспределения между ними, так и переход в крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства. Более 82% сельскохозяйственных угодий, которыми пользуются товарищества, общества и кооперативы, принадлежит первичным собственникам, получившим землю при приватизации. Наряду с этим, в отдельных субъектах Российской Федерации значительная их часть (до 24%) уже перешла в собственность юридических лиц. Систематически возрастает площадь сельхозугодий в общей долевой собственности граждан, от которых отказываются организации. В регионах России, где существует спрос на землю для ведения сельскохозяйственной деятельности, можно наблюдать перераспределение земель от менее эффективных к более эффективным сельскохозяйственным организациям.

7. Институты, ограничивающие вывод сельхозугодий из сферы сельскохозяйственного производства, носят декларативный характер. Анализ практики принятия решений об изъятии земель показал, что ограничением являются только высокие транзакционные издержки получения необходимых решений. Государство выступает не гарантом защиты угодий, а активным участником сделок по передаче сельскохозяйственной земли для несельскохозяйственных целей. Рентабельность сделок по перепродаже сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей приближается к 1000%.

8. Систематизация и измерение транзакционных издержек земельного оборота подтвердили их высокий уровень. Это, а также бедность сельского населения, давление денег из других сфер экономики, отсутствие ограничений на круг покупателей земли, низкая конкурентоспособность сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств на земельном рынке, возможность бессистемного вывода земель из сферы сельскохозяйственного производства способствуют массовому переходу сельскохозяйственных угодий от первичных собственников и пользователей к другим лицам.

9. Высокие транзакционные издержки земельного оборота лишают большинство пользователей и первичных собственников земли возможности оформить свои права на нее и совершать сделки. В структуре транзакционных издержек преобладает доля затрат, являющихся платой за доступ собственников и заинтересованных лиц к системе регистрации прав и сделок с землей: затраты на нотариальные и регистрационные пошлины. Эта часть затрат установлена формальными институтами федерального уровня и не может быть снижена на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для оформления привлечения земель, находящихся в общей долевой собственности граждан, сельскохозяйственным организациям и фермерам придется заплатить только нотариусам и регистраторам около 25 млрд. руб., что составляет около половины среднегодовой прибыли крупных и средних сельскохозяйственных организаций в целом по России.

10. Российский рынок сельскохозяйственных земель находится в стадии формирования. Он имеет специфические черты, отличающие его от рынков развитых стран: массовые сделки осуществляются только на отдельных территориях; сделки с участками сельскохозяйственных земель единичны; основная масса сделок – нерегистрируемые органами статистики сделки с земельными долями; рыночные цены на сельскохозяйственные земли искажены ценами на участки, которые выводятся из сферы сельхоз производства; наиболее активными участниками на земельном рынке являются новые сельскохозяйственные и несельскохозяйственные коммерческие организации; активность легального земельного оборота, распространение тех или иных видов сделок на рынке в существенной мере зависит от позиции администрации субъектов РФ и муниципалитетов.

11. С целью минимизации транзакционных издержек земельного оборота целесообразно принять пакет поправок, разработанный по результатам исследования. Он касается: синхронизации законодательных актов; введения институтов, направленных на урегулирование отношений между собственниками участков и собственниками мелиоративных сооружений и многолетних насаждений, расположенных на них; изменения системы учета участков и прав на них; снижения затрат на регистрацию прав на землю и сделок с ней; упрощения процедур раздела участков, находящихся в общей собственности. В частности, предложена упрощенная процедура принятия решения о передаче участка в аренду или расторжении договора аренды: решение правомочно, если за него проголосовали участники общей собственности, владеющие не менее 60% долями участия, а для защиты прав собственников, которые не приняли участие в голосовании, предусмотрено ограничение сроков аренды (не более 10 лет), а также срок, в течение которого они могут отделить участок в счет своей земельной доли от участка в собственности тех, кто принял решение о передаче участка в аренду. В целях сокращения затрат на регистрацию прав на участок в долевой собственности предложено либо ввести принцип распределении одного регистрационного платежа между всеми участниками долевой собственности, либо ограничить размер для каждого по аналогии с платежами, взимаемыми при регистрации прав общей долевой собственности в кондоминиуме. Такая мера позволит снизить расходы собственников участков в 10 раз (с 500 до 50 руб.).

12. Неформальный оборот, «теневые ниши» земельного оборота возникают в условиях его несовершенного механизма. В целях обеспечения прозрачности земельного оборота предлагается сформулировать государственную земельную политику в отношении сельскохозяйственных угодий как ценного земельного ресурса. Для регулирования вывода угодий из сферы сельскохозяйственного производства необходимо как выделение в бюджетах субъектов РФ средств, направленных на проведение работ по зонированию межселенных территорий и установлению перечней разрешенных видов использование участков сельскохозяйственных земель, так и утверждение долгосрочных планов развития сельских территорий. Целесообразно ограничить круг покупателей участков с видом разрешенного использования для ведения сельскохозяйственного производства сельскохозяйственными организациями или КФХ, имеющими опыт сельскохозяйственной деятельности.

загрузка...