Delist.ru

Институционально-экономические ограничения оборота земель в сельском хозяйстве России (21.08.2007)

Автор: Шагайда Наталья Ивановна

Предметом исследования являются экономические, социальные и правовые аспекты процесса оборота сельскохозяйственных земель.

В качестве объекта исследования выбраны институты и организации, регулирующие оборот сельскохозяйственных земель; сельскохозяйственные организации и фермерские хозяйства, коллективы граждан - собственников участков в общей долевой собственности, являющиеся субъектами права собственности на земельные участки и участвующие в земельном обороте.

Методы исследования. Методической основой исследования является институциональный анализ, позволяющий оценить влияние формальных и неформальных институтов и организаций на развитие оборота земель. Метод монографического описания (case-study) использован для изучения процессов на отдельных объектах, информация о которых недоступна при других методах исследования (оценка транзакционных издержек по формированию землепользования организаций, регистрации прав на землю, совершению сделок и других видов земельного оборота). Метод включенного наблюдения помог изучить скрытые ограничения земельного оборота, понять механизмы принятия решений сельскими жителями по вопросам распоряжения своей собственностью, перераспределения земель, урегулирования земельных конфликтов. Такое непосредственное вовлечение в жизнь сельского сообщества сделало возможным получение информации об условиях сделок с землей. Метод массовых опросов был использован с целью получения информации о способах формирования землепользований основными группами производителей сельскохозяйственной продукции, условиях и сторонах сделок, намерений по увеличению или сокращению участков в пользовании, проблемах, с которыми они сталкиваются при сделках с землей. Корреляционно - регрессионный анализ широко использовался в работе для выявления факторов, влияющих на уровень приватизации земель по регионам, а также на распространение рыночных транзакций с землей. Методы логического и абстрактного конструирования применялись при прогнозировании ситуации с изменением состава продавцов и покупателей земли, объема денежных средств, который может появиться на земельном рынке.

Новизна исследования заключается в теоретико-методическом обосновании предложений и рекомендаций по снижению негативных ограничений оборота сельскохозяйственных земель на основе институционального подхода. В частности, признаками научной новизны обладают следующие результаты, полученные автором:

1. Сформулировано определение земельного оборота с позиций институционального подхода. Земельный оборот – это обмен правами (наборами прав) на земельный участок. В соответствии с этим определением в понятие земельного оборота включается не только перераспределение земли между собственниками и пользователями, но и изменение видов разрешенной деятельности на участке, включая как производственную деятельность, так и деятельность по изменению физических характеристик участка.

2. Обоснована несостоятельность выделения категории «земли сельскохозяйственного назначения» для обеспечения защитных механизмов оборота, направленных на сохранение ценного природного ресурса – сельскохозяйственных угодий. Предложен переход от регулирования земельного оборота через категории земель к регулированию через зонирование межселенной территории и установление перечней разрешенных видов использования в зависимости от вида угодий и зоны расположения. Предложено применение понятия «сельскохозяйственные земли» для участков сельскохозяйственных угодий, использование которых возможно в производстве сельскохозяйственной продукции, а также участков иных угодий, занятых сельскохозяйственными объектами в соответствии с видами разрешенного использования.

3. Разработана методика анализа институтов и организаций земельного оборота методом включенного наблюдения. Оценены риски роста транзакционных издержек земельного оборота заложенные в формальных институтах и практике функционирования организаций. Это позволило сделать вывод о главном препятствии земельного оборота - незавершенности земельной реформы, проявляющемся в многочисленных законодательных нестыковках, институциональных ловушках, предопределяющих возникновение высоких транзакционных издержек.

4. Предложено использовать методику статистического анализа оборота сельскохозяйственных земель в сопоставлении с анализом институтов, что дает возможность объяснить сложившуюся практику земельного оборота. Анализ статистической информации, который традиционно проводится для характеристики земельного оборота, позволяет фиксировать те или иные численные значения, но не объяснить их динамику. Использование анализа статистической информации параллельно с анализом институтов, влияющих на статистические показатели, восполняет этот пробел.

5. Выявлено влияние рыночных сигналов на перераспределение сельскохозяйственных земель между пользователями. На примере отдельных субъектов РФ установлено, что перераспределение земель между пользователями происходит в зависимости от рентабельности их сельскохозяйственного производства: сокращается площадь сельскохозяйственных земель в нерентабельных хозяйствах и увеличивается в рентабельных. Однако это перераспределение не всегда сопровождается юридическим оформлением.

6. Показано, что действующие институциональные ограничения на вывод сельскохозяйственных угодий из сферы производства не обеспечивают продекларированную в законах особую их защиту. Это приводит к бесконтрольному сокращению площади сельхозугодий и искажению рыночных цен на сельскохозяйственные земли. Проведена классификация легальных способов изъятия земель из сферы сельскохозяйственного производства. Впервые определен верхний уровень рентабельности сделок по выкупу сельскохозяйственной земли и ее продажи для несельскохозяйственных целей.

7. Разработана методика оценки транзакционных издержек земельного оборота, определены подходы к их измерению. Измерены транзакционные издержки на оформление и защиту прав на землю, совершение основных видов сделок с земельным участком или земельной долей. Показано, что высокий уровень транзакционных издержек обусловлен действиями федеральной власти и не может быть существенно снижен на уровне субъектов и муниципальных образований.

8. Обосновано, что ограничения земельного оборота привели к тому, что он остается в основном неформальным: земля привлекается в сельскохозяйственные организации преимущественно без договоров, основная часть сделок (с земельными долями) не включена в статистическое наблюдение, ограниченное число сделок совершается по прямым договорам между покупателями и продавцами, существует теневой рынок получения официальных решений.

Информационная база исследования. Исследование проведено в соответствии с планом НИР ВИАПИ им. А.А.Никонова. Оно также базируется на информации, полученной в ходе международных проектов по приватизации земли и обеспечению доступа сельского населения к ней в период с 1992-2006 гг. Для проведения исследования использовалась информация:

- Росстата, Росземкадастра / Роснедвижимости (статистические сборники, годовые отчеты крупных и средних сельскохозяйственных организаций);

- мониторинга осуществления международных проектов «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий в России» (по 10 субъектам РФ), «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения» (Ленинградская область) (1994-2003 гг.);

- case-study перераспределения земли по отдельным сельскохозяйственным организациям, районам Московской, Тульской, Ленинградской областей (2003-2006 гг.);

- опроса сельскохозяйственных организаций, крестьянских фермерских и личных подсобных хозяйств (Нижегородская, Ивановская, Ростовская области) (BASIS, 2001-2005 гг.);

- об итогах торгов земельными участками, проведенных ГУП Фонд имущества Московской области (2005-2006 гг.).

В исследовании широко использована информационная база по законодательным и нормативным актам в Российской Федерации и странам СНГ.

Практическая значимость работы. Теоретические положения, результаты и выводы, сформулированные по результатам исследования, широко используются в ходе практической работы:

- при подготовке законодательных актов Российской Федерации; Московской, Ленинградской, Нижегородской, Вологодской областей, а также предложений по совершенствованию земельного законодательства Республики Таджикистан;

- при заключении сделок с землей в отдельных сельскохозяйственных организациях (ОАО «Лазаревское» Щекинского района Тульской области, СПК «Синичино» Можайского района Московской области, сельскохозяйственные организации Лодейнопольского района Ленинградской области, а также 367 сельскохозяйственных организаций в Нижегородской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Волгоградской, Кировской, Самарской, Тульской, Воронежской, Московской областях и Краснодарском крае).

Сформулированный по результатам исследования пакет поправок и предложений в действующие и новые законодательные и нормативные акты может использоваться Минсельхозом России, Государственной Думой РФ и субъектами Российской Федерации для сокращения транзакционных издержек земельного оборота и повышения его прозрачности.

Учредительная конференция Ассоциации Российских экономистов-аграрников (Москва, ТСХА, 2006); Никоновские чтения 2004-2006 гг. (Москва, ВИАПИ им. А.А. Никонова - ТСХА, 2004-2006 гг.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 52 печатные работы, в т.ч. 2 монографии, 7 статей - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией, 5 - в зарубежных научных изданиях.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, выводов, предложений, списка литературы, включающего 352 наименования, а также 5 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, степень изученности, определены цель и задачи, предмет и объект исследования, новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Теоретические основы институционального подхода к анализу оборота земель в сельском хозяйстве» адаптирован понятийный аппарат институционального подхода к анализу земельного оборота, методологически уточнено понятие «земельный оборот»; обосновано применение термина «сельскохозяйственные земли»; приведен обзор экономических последствий институциональных ограничений в международной практике земельного оборота.

Во второй главе «Организационно-экономические предпосылки оборота земель в сельском хозяйстве России» дан анализ предпосылок и эволюция взглядов на земельную реформу; показаны институциональные ограничения оборота сельскохозяйственных земель и институциональные ловушки, порожденные земельной реформой; проанализирован опыт земельных реформ на постсоветском пространстве.

В третьей главе «Институты и организации: влияние на издержки оборота земель» проведен анализ институтов земельного оборота, а также функции организаций; выявлены риски возникновения высоких транзакционных издержек, заложенные в институтах и организациях.

В четвертой главе «Тенденции развития оборота земель в сельском хозяйстве» дана характеристика состояния оборота сельскохозяйственных земель, выявлена зависимость перераспределения земель между пользователями от рентабельности их сельскохозяйственного бизнеса.

В пятой главе «Совершенствование институционально - экономического механизма оборота земель в сельском хозяйстве России» систематизированы и подсчитаны транзакционные издержки земельного оборота; классифицированы виды неформального земельного оборота; разработаны предложения по сокращению транзакционных издержек оборота и повышению его прозрачности.

Проведенное исследование позволило сформулировать выводы и предложения по совершенствованию механизма оборота сельскохозяйственных земель.

Основные положения, выносимые на защиту

Определение земельного оборота, сформулированное с позиций институционального анализа

Несмотря на обилие упоминаний институционального анализа в экономической литературе, автору не удалось найти самого определения, также как и методику его проведения. Исходя из общего смысла работ по институциональному анализу, можно сформулировать определение. Институциональный анализ – это методология исследования, основанная на междисциплинарном подходе, изучающая влияние институтов и организаций на экономические процессы транзакционные издержки, обусловленные ими, признающая ограниченную рациональность индивида и оппортунистическое поведение участников экономических взаимодействий. Соответственно, объектами институционального анализа земельного оборота являются институты, регулирующие оборот земли на практике, организации, через которые осуществляется это регулирование, а также транзакционные издержки оборота, обусловленные институтами и организациями.

При проведении институционального анализа возникают методологические проблемы. Если подходить с формальных позиций, то для выявления ограничений оборота земель в сельском хозяйстве надо отобрать все законы, инструкции, правила, которые касаются этого вопроса. Однако здесь исследователь сталкивается с первой проблемой: что такое земельный оборот? Вторая проблема: оборот каких земель должен быть предметом особого регулирования? На первый взгляд, кажется, что ответы на эти вопросы уже есть. Например, в России принято около 90 законов, которые либо имеют в своем названии слова «оборот земель сельскохозяйственного назначения», либо регулируют вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения. Между тем, до настоящего времени не существует устоявшегося понятия земельного оборота. Одни авторы понимают под оборотом то, что понимается в ГК РФ (ст. 129) под оборотоспособностью. Другие – смену собственника или пользователя. Третьи определяют оборот через земельный рынок, четвертые – как совокупность отдельных видов сделок.

С позиций институционального подхода земельный оборот - это обмен правами (набором прав) на земельные участки. Состав набора прав на участок сельскохозяйственных земель зависит от титула права (собственник может распоряжаться участком, а пользователь, чаще всего, нет), от того, в каких рамках разрешено на нем ведение сельскохозяйственной деятельности (например, участок для ведения ЛПХ за пределами населенного пункта может быть разделен между членами семьи, а участок для КФХ - нет), категории участка, вида угодий и разрешенного использования (например, на участке для садоводства можно строить дом, а на участке для ведения ЛПХ за пределами поселения – нет), размера участка (площадь участка может влиять на возможность раздела) и многого другого. Этот набор прав существенно влияет на спрос, цены, определяя активность его оборота.

Обоснование несостоятельности выделения категории «земли сельскохозяйственного назначения» в целях обеспечения единообразного регулирования оборота сельскохозяйственных земель

В России действует сложная классификация земель. С одной стороны, она не позволяет осуществлять единообразное регулирование сельскохозяйственных угодий за пределами категории земель сельскохозяйственного назначения. Законодательство регулирует оборот сельскохозяйственных угодий, также как и их особую защиту, только в землях сельскохозяйственного назначения. За пределами этой категории они могут дробиться, концентрироваться в одних руках, продаваться кому угодно с ограничениями, действующими для категории земель, не предназначенных для сельскохозяйственных целей, т.е. сельскохозяйственные угодья в землях иных категорий оказываются без защиты. Таких земель только в землях лесного фонда и запаса - более 16 млн. га. С другой стороны, под ограничения оборота попадают участки несельскохозяйственных угодий, составляющие более половины земель сельскохозяйственного назначения. Защитные механизмы, ограничивающие дробление и концентрацию участков, не допускающие переход земли иностранцам или организациям, образованным ими, обеспечивающие преимущественное право субъекта РФ или муниципального образования на приобретение участка, особый порядок введения приватизации распространяются на 206 млн. га несельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения.

загрузка...