Delist.ru

Программно-функциональный подход к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов (19.08.2007)

Автор: Тоскунина Вера Эдуардовна

Существующая в настоящее время слабая связь системы налогообложения нефтегазодобычи в России с особенностями динамики активов сектора не способствует получению максимальных налоговых поступлений в текущий момент времени. Общие нормы, которые определяются на федеральном уровне, во многом суживают возможность применения более гибких и адекватных подходов к налогообложению разработки месторождений, находящихся на разных стадиях освоения и отличающихся по горно-геологическим условиям. В этих условиях необходима разработка и внедрение системы налогообложения нефтегазового сектора, отвечающей особенностям его функционирования: различным горно-геологическим условиям отработки месторождений; стадийности отработки месторождений; динамике освоения нефтегазоносной провинции (или её части), находящейся на сырьевой территории.

В рамках существующей налоговой системы компетенция региона ограничивается возможностями варьирования в пределах объемов поступающих в региональные бюджеты средств от нефтегазодобычи. Каковы же реальные регулирующие возможности и полномочия регионов в рамках существующей системы? Среди них введение стимулирующего налогообложения, направленного на стимулирование ускоренного ввода в разработку месторождений нефти и газа (снижение налогового бремени в пределах налоговой компетенции субъекта РФ на условиях реинвестирования в разработку), а также – начала освоения запасов (например, повышение ставок налога на имущество в случае невыполнения условий лицензионных соглашений по вводу месторождений в разработку). Это предоставление налоговых льгот (в привязке к выполняемому проекту) и инвестиционных налоговых кредитов. Использование региональными властями регулирующих механизмов, таких как предоставление налоговых льгот нефтегазодобывающим предприятиям может быть направлено на: повышение инвестиционной активности в регионе; продление нефтегазодобычи, как на конкретных месторождениях, так и в рамках нефтегазовых провинций, находящихся на этапе падающей добычи (и, как следствие, обеспечение в перспективе пополнения бюджета); поддержание занятости и создание новых рабочих мест.

Структурная политика. Задача структурной политики государства в сфере регулирования нефтегазового сектора экономики на региональном уровне состоит в формировании системы мер, направленных на создание условий для становления и развития эффективной производственной структуры. На первом этапе освоения стоит задача привлечения инвестиций и создания благоприятных условий для вложения капиталов. На поисково-разведочной стадии, как правило, государство стремится к поощрению разнообразных организационных форм. Для стадии зрелости (стабильной добычи) характерно доминирование крупных вертикально интегрированных компаний. На этом этапе также активное участие в разработке месторождений принимают государственные компании (государство стремится максимально использовать возможности получения прибыли). По мере освоения ресурсной базы и переходу к освоению более мелких и низкорентабельных месторождений возрастает роль конкуренции в деятельности компаний (на смену эффекту «экономии от масштаба» приходят организационные и технологические инновации). На этапе падающей добычи крупные вертикально интегрированные компании стремятся уйти из региона. В этот период государство стремится к ослаблению высокого уровня вертикального контроля в секторе, который складывался на этапе формирования ВИНК, и усилению роли независимых нефтяных компаний для продления эффективного функционирования нефтегазового сектора в регионе, поддержания объемов добычи и обеспечения занятости. Определение комплекса мер косвенного регулирования (прежде всего на региональном уровне), направленных на поддержку малых и средних независимых компаний особенно актуально на этапе падающей добычи. Реализация такого подхода в условиях истощения запасов призвана обеспечить: ввод в разработку новых низкорентабельных месторождений; наиболее полное извлечение запасов; стимулирование бюджетных поступлений; решение социальных проблем.

Разработанный подход, основанный на использовании методов и механизмов достижения целей разрабатываемых программ, значительно повышает эффективность программного управления процессом освоения ресурсов углеводородного сырья в новом регионе нефтегазодобычи.

5. Применение программно-функционального подхода при формировании долгосрочной программы освоения нефтегазовых ресурсов Ненецкого автономного округа позволяет оптимизировать темпы и динамику ввода месторождений в эксплуатацию, налоговую, структурную политику на различных этапах освоения и тем самым повысить эффективность функционирования регионального нефтегазового сектора. Принятие стратегических решений при освоении нефтегазовых ресурсов нового региона должно предусматривать моделирование процессов поиска, разведки и разработки углеводородных ресурсов во взаимосвязи с социально-экономическим развитием территории.

Значительным резервом роста добычи углеводородов в России являются ресурсы новых регионов, в том числе Ненецкого автономного округа, расположенного на севере Тимано-Печорской нефтегазовой провинции. Открытие крупнейших месторождений углеводородного сырья позволяет по-новому рассматривать общий экономический потенциал региона. Социально-экономическое развитие Ненецкого автономного округа во многом связано с освоением ресурсов углеводородного сырья. Проведенное исследование показало, что регион обладает значительным природно-ресурсным потенциалом для развития нефтегазового сектора. Освоение нефтегазового потенциала находится на начальном этапе (добыто менее 5% запасов). Развитие нефтегазовой отрасли идет быстрыми темпами: вводятся в разработку новые месторождения, растет добыча, формируются новые транспортные маршруты. В настоящее время сложилась тенденция монопрофильной сырьевой ориентации экономики региона, что в будущем может негативно отразиться на устойчивости развитии территории. В настоящее время нефтегазодобывающая отрасль является доминирующей в экономике округа, ее состояние и функционирование будет оказывать непосредственное влияние на региональное развитие, вариантность которого будет определяться факторами освоения природно-ресурсного потенциала и регулирования нефтегазодобычи на территории.

На фоне активного освоения месторождений углеводородов и роста нефтедобычи на территории НАО развитие социальной сферы, адекватной условиям проживания в суровых условиях Севера, идет очень медленными темпами. Социальная сфера округа не только не отвечает повышенным требованиям проживания на данной территории, обусловленным природно-климатическими условиями и особенностями расселения, но и заметно отстает по ряду показателей от Архангельской области и Российской Федерации в целом.

Обеспечение приоритета социальных ценностей, наиболее полный учет человеческого фактора при освоении нефтегазовых ресурсов нового региона, развитии добывающих и сопутствующих производств является важной задачей государственного регулирования, как на федеральном, так и на региональном уровне. Повышение качества жизни населения должно стать главной задачей социально-экономического развития нового нефтегазового региона.

На основе разработанного программно-функционального подхода к формированию программ освоения нефтегазовых ресурсов региона с учетом динамических особенностей освоения нефтегазовых ресурсов, предлагается выделить ряд временных этапов в структуре программы, соответствущих стадиям освоения: этап растущей добычи, этап стабильной добычи, этап падающей и завершающей добычи. Для достижения поставленных целей потребуется решение ряда задач, среди которых: экономическая оценка, развитие и эффективное использование минерально-сырьевой базы ресурсов углеводородного сырья в регионе; развитие производственной и транспортной инфраструктуры; исследование внутренних и внешних рынков сбыта углеводородного сырья; создание адекватной меняющимся условиям институциональной среды (институциональные преобразования, направленные на повышение эффективности функционирования нефтегазового сектора в регионе, создание конкурентной среды, стимулирование инвестиционных и инновационных процессов); обеспечение экологической безопасности процесса освоения нефтегазовых ресурсов в регионе.

Определение структуры программы (в рамках каждого из выделенных этапов) заключается в выделении ее составных частей и установлении взаимосвязей между ними. Каждая составная часть программы содержит систему мероприятий, направленных на решение задач программы на конкретном этапе. На основе изучения особенностей формирования и функционирования нефтегазового сектора (в рамках разработанного программно-функционального подхода) предлагается формирование функционального блока в структуре программы освоения ресурсов углеводородного сырья Ненецкого автономного округа, представляющего собой систему государственного регулирования нефтегазового сектора в регионе (рис.5). Формирование такой системы в новом добывающем регионе должно осуществляться с учетом особенностей функционирования и эволюционного характера производственно-технологических активов нефтегазового сектора. Среди основных направлений регулирования нефтегазового сектора со стороны государства следует отметить: формирование конкурентной среды, создание адекватной меняющимся условиям организационной структуры нефтегазового сектора, привлечение инвестиций, контроль за обоснованностью издержек в нефтегазовом секторе.

Эволюция системы государственного регулирования нефтегазового сектора основывается на учете этапов освоения ресурсов углеводородного сырья в пределах региона, потенциальных возможностей генерировать дополнительный доход рентного характера, необходимости поддержания конкурентной среды и решения региональных проблем социального характера.

На каждом этапе освоения необходимо проведение соответствующей налоговой, структурной политики и формирование адекватных механизмов и процедур передачи недр в пользование, способствующих адаптации сектора к объективно меняющимся условиям. Поскольку степень зрелости ресурсной базы оказывает решающее влияние на экономические показатели освоения (величину издержек, прибыли, ренты), то переход от одного этапа к другому, должен сопровождаться изменением целей и задач налогового регулирования. Проведение гибкой налоговой политики (адекватно реагирующей на изменение экономических и горно-геологических условий нефтегазодобычи) не только будет способствовать наиболее полному извлечению экономической ренты в процессе освоения нефтегазовых ресурсов нового региона, но и наиболее полному извлечению запасов из недр (налоговое стимулирование разработки низкоэффективных запасов), ослаблению социальных проблем (занятости и др.).

Рис.5. Синтез программного и функционального блоков программы освоения

нефтегазовых ресурсов НАО (структурный разрез)

Государственная структурная политика по отношению к нефтегазовому сектору прежде всего должна быть направлена на формирование адекватной меняющимся условиям организационной структуры в новом регионе освоения ресурсов углеводородного сырья. Формирование в нефтегазовом секторе региона слоя сервисных компаний уже на данном этапе может быть достаточно эффективным и способствовать сокращению имеющейся практики вертикального контроля рынка подрядных работ, повышению роли конкуренции в сфере нефтегазодобычи и снижению затрат на освоение. В дальнейшем создание условий для формирования слоя малых и средних независимых и специализированных компаний будет способствовать не только повышению экономической эффективности функционирования нефтегазового сектора в экономике Ненецкого округа, но и решению социальных проблем (решение проблем занятости, наполнение регионального бюджета).

Формирование единой лицензионной политики по отношению к нефтегазовым ресурсам НАО, расширение практики передачи недр в пользование на основе соглашений о разделе продукции (как единственная возможность в условиях существующей фискальной системы использования индивидуального подхода к месторождениям с различными горно-геологическими условиями), внедрение и использование договорных форм между государством и недропользователями существенно повысит эффективность всей системы государственного управления нефтегазовыми ресурсами на территории Ненецкого автономного округа.

Перспективы развития Ненецкого автономного округа непосредственно связаны с тем, будет ли сформирована эффективная система государственного регулирования, учитывающая специфические особенности активов нефтегазового сектора и направленная на создание условий и предпосылок его эффективного функционирования. Разработка и реализация программы развития НАО на основе разработанного подхода позволит не только эффективно осваивать нефтегазовые ресурсы округа, но и создать реальные предпосылки долгосрочного развития региона, повышения качества жизни проживающего здесь населения.

Вариантность социально-экономического развития Ненецкого автономного округа во многом определяется факторами освоения природно-ресурсного потенциала и регулирования нефтегазодобычи в регионе. Анализ складывающихся условий развития нефтегазового сектора Ненецкого автономного округа, а также экспертная оценка различных гипотез об их изменении в период 2006–2025 гг. позволили сформировать несколько ситуаций для количественной социально-экономической оценки последствий освоения углеводородных ресурсов округа..

Построено несколько динамических вариантов прогноза на будущее, которые учитывают характеристики исходного состояния нефтедобычи и основных макроэкономических показателей развития Ненецкого автономного округа, направления вероятных изменений ключевых факторов влияния на эти системы, а также параметры конечного состояния. Учитывая особенности производственных, финансово-экономических и социальных проблем современного этапа развития нефтедобычи на территории НАО, для анализа был выбран ряд сценариев освоения углеводородных ресурсов округа. Первый «ценовой» сценарий построен для анализа динамики развития нефтегазового сектора НАО в зависимости от изменения уровня рыночных цен на нефть на внешнем и внутреннем рынках. Учитывая характер действующей налоговой системы (преимущественная ориентация на обложение объемов реализации, а не прибыли), динамика объемов налоговых поступлений от нефтяной отрасли будет определяться объемами производства и ценами реализации на нефть (рис.6).

Рис.6. Динамика налоговых поступлений от нефтегазового сектора \

в бюджет территории («ценовой» сценарий).

В структуре доходов населения во всех прогнозных вариантах преобладающими являются оплата труда в материальной сфере и бюджетные расходы, доля которых возрастает по мере увеличения налоговых доходов региональных бюджетов от нефтегазового сектора.

Во втором «производственном» сценарии основной акцент сделан, прежде всего, на оценке внутренних тенденций развития регионального нефтегазового сектора, таких как обеспечение различных уровней добычи углеводородов и различные стратегии восполнения выбывающих запасов.

Анализ динамики и состава налоговых поступлений от нефтегазового сектора в региональный бюджет в рамках «производственного» сценария позволяет сделать вывод о том, что в условиях неизменной системы налогообложения и межбюджетных отношений в период 2006-2025 динамика налоговых платежей нефтегазового сектора коррелируется с динамикой добычи нефти по прогнозным вариантам, то есть рост налоговых доходов НАО напрямую связан с увеличением объемов производства и повышением показателей эффективности работы нефтегазодобывающих предприятий (особенно в третьем варианте прогноза) (рис.7).

Рис.7. Динамика налоговых поступлений от нефтегазового сектора

в бюджет НАО («производственный» сценарий)

В третьем «институциональном» сценарии рассматривается влияние внешних по отношению к округу параметров нормативно-экономической среды, в которой происходит развитие нефтедобычи в регионе. В первую очередь это, конечно, условия распределения доходов от добычи и реализации углеводородов внутри нефтяного сектора.

Анализ результатов расчетов, выполненных в соответствии с принятой гипотезой о заметном росте цен реализации добывающих предприятий, показал, что изменение принципов ценообразования в данном направлении, является наиболее очевидным фактором роста региональных доходов за счет увеличения (при прочих равных условиях) налога на прибыль (рис.8).

В то же время необходимо отметить, что с уходом от трансфертного ценообразования, общая сумма налоговых платежей нефтегазового сектора существенно не изменится (рис.9).

Рис.8. Структура налоговых доходов региона от нефтегазового сектора

(«институциональный» сценарий)

Подводя итоги прогнозных расчетов в рамках «институционального» сценария можно сделать вывод о том, что сохраняющийся в настоящее время дискриминационный характер цен на нефть по отношению к добывающим территориям, не позволяет НАО рассчитывать на получение адекватной отдачи от использования природно-ресурсного потенциала региона. В этой связи с точки зрения проблем социально-экономического развития округа одной из важнейших задач является внедрение новых принципов учета налогооблагаемой базы, исключающей применение трансфертных цен. В частности, обмен внутри вертикально интегрированных компаний может и в дальнейшем происходить на базе расчетных цен, но для целей налогообложения в таком случае должны применяться справочные цены, привязанные к конъюнктуре мирового рынка.

Таким образом, увеличение доходов региона от нефтегазового сектора происходит только за счет переноса региональной части налога на прибыль из субъектов Федерации, в которых в настоящее время зарегистрированы компании, выполняющие роль центров прибыли в рамках вертикально-интегрированных нефтяных компаний

Базирующийся на проведенных расчетах анализ тенденций изменения основных макроэкономических показателей социально-экономического развития округа при различном развитии событий в регулировании нефтегазового сектора России, реформировании системы недропользования и межбюджетных отношений в рассматриваемой перспективе показал, что вариантность социально-экономического развития округа во многом определяется факторами освоения природно-ресурсного потенциала региона и регулирования нефтегазодобычи. Выполненные расчеты показали, что социально-экономическая эффективность освоения нефтегазовых ресурсов Ненецкого автономного округа находится в непосредственной зависимости от институциональных факторов и условий, определяющих нефтегазодобычу, что определяет важность и необходимость моделирования и сценарной оценки перспектив освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов с учетом его влияния на развитие социально-экономической системы региона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты исследований и их практическая реализация представляют решение крупной народнохозяйственной проблемы по обоснованию теоретических и методологических основ освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов в современных экономических условиях.

Проведенные исследования позволяют сделать следующие выводы:

1. Естественное истощение запасов углеводородов в недрах в процессе освоения нефтегазовых ресурсов региона определяет динамику не только природно-ресурсных активов и организационной структуры нефтегазового сектора, но также экономических показателей разработки и рентных доходов, что позволяет выделить характерные этапы освоения нефтегазовых территорий.

2. Освоение нефтегазовых ресурсов, как правило, оказывает значительное влияние на развитие региональной социально-экономической системы, и во многом определяется стартовым уровнем хозяйственного развития территории и концентрацией ресурсов нефти и газа. Ограниченность и невоспроизводимость углеводородных ресурсов являются объективными факторами возникновения проблем функционирования экономики и социальной сферы добывающего региона и определяют их динамику по мере отработки запасов.

3. Эволюционный характер процесса освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов, определяет создание соответствующей институциональной среды, трансформации механизмов и инструментов государственного регулирования поиска, разведки и разработки ресурсов углеводородного сырья, отражающих особенности функционирования формирующегося в регионе нефтегазового сектора.

загрузка...