Delist.ru

Программно-функциональный подход к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов (19.08.2007)

Автор: Тоскунина Вера Эдуардовна

Необходимость расширения и дополнения рамок управления и регулирования нефтегазового сектора подтверждается его функционированием в целом ряде стран, особенно в регионах «старой» добычи. Необходимость изменения стратегий функционирования и развития нефтедобывающих компаний по мере перехода к разработке более мелких и труднодоступных месторождений должна сопровождаться применением способствующих этому процессу регулирующих воздействий со стороны государства. Изменение налогового режима и проведение соответствующей лицензионной и структурной политики как механизмов регулирования процесса освоения ресурсов углеводородного сырья по мере нарастания зрелости нефтегазовой провинции будет способствовать адаптации сектора к объективно меняющимся условиям.

Повышение эффективности системы государственного регулирования нефтегазового сектора в регионе, прежде всего, лежит на пути учета особенностей функционирования и эволюции самого объекта регулирования. Динамика активов сектора обуславливает необходимость эволюции системы государственного регулирования. На рис.2 отражена динамика инструментов государственного регулирования нефтегазового сектора региона в зависимости от этапа (стадии) освоения ресурсов углеводородного сырья.

Использование лицензионной политики в качестве инструмента регулирования освоения нефтегазовых ресурсов в регионе предполагает не только определение конечных и промежуточных результатов деятельности недропользователя (временные и объемные параметры освоения нефтегазовых ресурсов), а также контроль за выполнением условий лицензионных соглашений и вовлечением в разработку запасов распределенного фонда недр в качестве неотъемлемой части оценки состояния недропользования. В основу налогового регулирования освоения ресурсов углеводородного сырья в регионе должна быть положена динамика изменение основных экономических показателей нефтегазодобычи, обусловленная особенностями динамики активов сектора. Повышение эффективности налогового регулирования нефтегазодобычи связано с расширением регулирующих функций и полномочий регионов. Широкое использование налоговых регулирующих механизмов на различных стадиях освоения позволит не только увеличить поступления в региональный бюджет, но и обеспечить социальную направленность процесса освоения нефтегазовых ресурсов.

Адекватность регулирующих механизмов текущему состоянию изменяющейся системы должно стать основой государственного регулирования процесса освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов.

3. Реализация в современных условиях программного подхода к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов требует адекватной системы управления реализацией разрабатываемых программ, которая должна содержать совокупность инструментов, обеспечивающих регулирующее воздействие на процесс формирования и развития нефтегазового сектора и создание необходимых условий достижения целей разрабатываемых программ.

Рис.2. Динамика инструментов регулирования нефтегазового сектора региона

по мере отработки запасов: I - этап поиска и разведки; II - этап растущей добычи;

III - этап стабильной добычи; IV - этап падающей добычи

Масштабные изменения в экономике нашей страны, проводимые в короткие сроки и возрастающая сложность управления многочисленными децентрализованными хозяйствующими субъектами различных форм собственности потребовали от государства более гибкого подхода к осуществлению своих функций. В этих условиях значительно возрастает роль целевых программ в управлении социально-экономическими процессами. Программное управление в рыночных условиях хозяйствования становится ключевым звеном в системе государственного регулирования экономики и территориального развития. Активное воздействие государства на решения независимых предпринимателей посредством целевых установок и широкое использование экономических механизмов позволяет сосредоточиться на принципиальных вопросах и проблемах социально-экономического развития и создать адекватную рыночной экономике систему государственного регулирования.

Долгосрочный и многоаспектный характер проблем, связанных с освоением нефтегазовых ресурсов новых регионов, как нельзя лучше соответствует применению программного подхода к управлению этим процессом. Освоение нефтегазовых ресурсов новых регионов в современных экономических условиях требует комплексного системного подхода и долгосрочных мер целевого назначения, а также адекватной системы управления, обеспечивающей регулирующее воздействие на процесс формирования и развития регионального нефтегазового сектора и создание необходимых условий достижения целей разрабатываемых программ. В настоящее время использование программ как инструмента государственного регулирования освоения нефтегазовых ресурсов в нашей стране не в полной мере реализовало потенциал, заложенный в программном регулировании социально-экономических процессов. Опыт программного управления свидетельствует о наличии серьезных проблем, связанных с разработкой и реализацией целевых программ.

В настоящее время существенно усложнились процессы разработки и реализации программ. В современных условиях при разработке программы приходится учитывать интересы государства, регионов, многочисленных хозяйствующих субъектов. Ресурсы, необходимые для реализации программных мероприятий уже не выделяются в приказном порядке. В условиях резкого сокращения возможностей бюджетного финансирования, привлечение инвестиций из внебюджетных источников становится важной задачей управления реализацией программы.

Специфика программного подхода к освоению ресурсов углеводородного сырья в новом регионе нефтегазодобычи в современных экономических условиях в первую очередь заключается в изменении сущности программного управления процессом освоения ресурсов углеводородного сырья. В условиях централизованного планирования и управления фактические цели и задачи программы освоения нового нефтегазового региона во многом определялись необходимостью увеличения объемов и темпов добычи, обусловленных интересами центральных органов власти и управления. Стратегические интересы и проблемы самих регионов отодвигались на второй план. На практике превалировало решение сиюминутных задач по наращиванию добычи и увеличению объемов производства. Практика доведения «сверху» плановых заданий и нормативов должна была обеспечивать выполнение мероприятий разрабатываемых программ. Необходимым условием достижения целевых установок являлось ресурсное обеспечение программных мероприятий, для чего были задействованы механизмы централизованного выделения средств на их выполнение и «выбивания» дополнительных ресурсов. В системе централизованного планирования и управления экономические условия не являлись определяющим фактором для разработки месторождений. Динамику освоения нефтегазовых ресурсов нового региона во многом определяли политические приоритеты и технологические возможности.

В новых условиях хозяйствования существенно меняется система управления реализацией разрабатываемых программ. На первое место выходят задачи создания необходимых условий реализации программы, то есть соответствующей институциональной среды. В современных экономических условиях при освоении ресурсов нового нефтегазового региона перед государством стоит задача привлечения и стимулирования потенциальных недропользователей. На смену «спускания сверху» плановых заданий и нормативов и контроля за их выполнением приходит необходимость создания привлекательных условий для инвесторов, а также стимулирования процессов поиска, разведки и разработки нефтегазовых месторождений (принятие эффективных мер по налоговому регулированию, проведению лицензионной политики, совершенствованию законодательства в сфере недропользования и др.). В условиях невозможности со стороны государства полного наполнения ресурсной части программы встают задачи привлечения внебюджетных средств для реализации программных мероприятий.

Невозможность в полной мере федерального или регионального наполнения ресурсного раздела программ требует от государства определенных регулирующих воздействий, направленных на привлечение инвестиционных ресурсов к выполнению программ и снижение государственных затрат на достижение намеченных целей. Таким образом, на смену функций по управлению государственными инвестициями (обеспечение и распределение ресурсов) приходит управление условиями инвестирования (создание благоприятных условий для инвестирования).

В этих условиях процесс управления программой становится не столько процессом управления инвестициями, сколько условиями инвестирования (рис.3).

Наряду с изменением структуры программного управления в новых экономических условиях, при освоении нефтегазовых ресурсов стоит актуальная задача необходимости придания социальной направленности процессу недропользования.

Вместе с тем, использование лишь внешних атрибутов программного подхода (фиксирование в программном документе намечаемых к достижению целей, перечню основных мероприятий, оценке требующихся ресурсов и организаций, участвующих в реализации программы) недостаточно для успешного достижения намеченных целей. В современных экономических условиях стоит задача разработки методов и механизмов достижения целей разрабатываемых программ освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов и учета особенностей формирования и функционирования нефтегазового сектора в регионе, обусловленных в первую очередь ограниченностью и невозобновимостью ресурсов углеводородного сырья.

Рис.3. Трансформация функций управления по наполнению ресурсной

части программы

Изменение свойств и условий функционирования объектов программного управления требует внешних управляющих воздействий. Эффективность государственного программного управления процессом освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов как составной части государственного регулирования экономики во многом зависит от учета особенностей функционирования нефтегазового сектора, которые в значительной степени определяются изменением природных факторов ведения хозяйственной деятельности. Программное управление развитием нефтегазодобычи в новом нефтегазовом регионе должно основываться на динамике изменения основных характеристик процесса освоения нефтегазовых ресурсов региона по мере отработки запасов, что в значительной мере будет способствовать повышению эффективности и решению проблем функционирования регионального нефтегазового сектора, привлечению инвестиций, наиболее полной реализации нефтегазового потенциала территории.

4. Рекомендуемый программно-функциональный подход к освоению нефтегазовых ресурсов новых регионов позволяет учесть эволюционный характер процесса освоения, а также особенности формирования, функционирования и развития нефтегазового сектора и направлен на создание реальных предпосылок повышения социально-экономической ценности углеводородных ресурсов и формирование условий долгосрочного развития добывающего региона.

Разработанный автором программно-функциональный подход (ПФП) представляет собой теоретико-методологические основы государственного регулирования процесса освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов с использованием целевых программ, а также процедур и механизмов, направленных на достижение целей разрабатываемых программ, и отражающих особенности формирования, функционирования и развития регионального нефтегазового сектора.

Общие принципы ПФП заключаются, прежде всего, в целевой ориентации (достижение результата с заранее заданными свойствами, отвечающего заданным требованиям), комплексности (отражает многоаспектность рассматриваемой проблемы, наличие в ней подпроблем и необходимость их совместного рассмотрения) и гибкости организационных структур. Уникальность проблемы освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов определяет эволюцию организационной структуры системы управления, а также механизмов регулирования, учитывающих динамику процесса освоения, особенности формирования, функционирования и развития нефтегазового сектора.

ПФП предполагает разработку комплекса мер, направленных на достижение поставленных целей, и формирование программного и функционального блоков. Программный блок разрабатывается в соответствии с методологией программно-целевого подхода и учетом трансформации функции управления программой по ее ресурсному обеспечению.

Функциональный блок обеспечивает реализацию программы освоения нефтегазовых ресурсов в новом регионе и представляет собой совокупность процедур и механизмов, направленных на достижение заданных целей. Для нефтегазового региона – это, прежде всего, совокупность процедур и механизмов, направленных на повышение социальной ценности вовлекаемых в хозяйственный оборот ресурсов углеводородного сырья. Придание процессу недропользования большей социальной направленности является важной задачей уже на начальном этапе освоения нового региона нефтегазодобычи. Задача государственного регулирования состоит не только (и не столько) в обеспечении эффективного освоения ресурсов недр, но и на сколько (в какой мере) недропользование способствует решению социально-экономических проблем региона. Наличие функционального блока при таком подходе (цели – механизмы их достижения) в значительной мере использует возможности саморазвития, заложенные в системе и ее свойства для достижения намеченных целей.

Функциональный блок формируется с учетом следующих основных особенностей нефтегазового сектора: возможность генерировать дополнительный доход рентного характера; эволюция организационной структуры нефтегазового сектора по мере отработки запасов; динамика основных экономических характеристик нефтегазодобычи в процессе освоения углеводородных ресурсов (затраты, экономическая рента, прибыль); возможность проявления монополии на природные ресурсы; высокие барьеры входа в сектор; определяющая роль в экономике региона. Фактически функциональный блок в рамках программы освоения нефтегазовых ресурсов нового региона формирует каркас системы государственного регулирования регионального нефтегазового сектора. Назначение функционального блока – регулирование широкого спектра видов деятельности регионального нефтегазового сектора в рамках программы освоения нефтегазовых ресурсов нового региона (рис.4).

В качестве основных инструментов управления реализацией программы освоения нефтегазовых ресурсов новых регионов в рамках ПФП предлагается использование лицензионной, налоговой и структурной политики государства. Возможности использования рассматриваемых инструментов в структурировании экономической деятельности достаточно широки: от создания условий для привлечения инвестиций и стимулирования нефтегазодобычи до формирования организационной структуры нефтегазового сектора.

Лицензионная политика. Система передачи прав на пользование недрами занимает центральное место в функциональном блоке. В качестве основных направлений использования возможностей, заложенных в существующей системе лицензирования, в процессе освоения углеводородных ресурсов в новом регионе нефтегазодобычи следует отметить: регулирование и контроль за обеспеченностью компаний запасами; мониторинг выполнения условий лицензионных соглашений; контроль за вовлечением в разработку запасов распределенного фонда недр; совершенствование структуры лицензионных соглашений (формирование лицензионных соглашений, учитывающих интересы сторон, участвующих в процессе недропользования); формирование системы оборота прав на пользование недрами; регулирование организационной структуры нефтегазового сектора.

Рис.4. Направления и инструменты государственного регулирования нефтегазового сектора экономики при освоении углеводородных ресурсов новых регионов

Лицензия является инструментом прямого воздействия: в ней должны быть отражены конкретные сроки и параметры освоения месторождения (группы месторождений), т.е. конечные и промежуточные результаты деятельности недропользователя. Возможность регулирования нефтегазодобычи по срокам и объемам изначально заложена в системе лицензирования. Выдавая разрешение на право пользования недрами, государство тем самым определяет параметры (временные и объемные) освоения нефтегазовых ресурсов, а инвестор, получая лицензию, берет на себя определенные обязательства по выполнению определенных условий.

На начальном этапе освоения нефтегазового региона государство как собственник недр максимально заинтересовано в привлечении инвесторов к проведению поисковых и разведочных работ. В этот период следует отдать предпочтение достаточно либеральному режиму выдачи лицензий без особых ограничений. Для компаний, осуществляющих поисковые работы в условиях значительного риска, наиболее привлекательным будет являться такой режим недропользования, при котором обеспечивается не только возврат вложенных средств, но и получение прибыли. Поэтому многие недропользователи в этот период стремятся получить так называемые совмещенные лицензии или иметь государственные гарантии на право разработки открытого ими месторождения.

Для привлечения инвесторов к проведению поисково-оценочных работ в новом регионе освоения в рамках лицензионной политики со стороны государства могут быть задействованы механизмы компенсации компаниям понесенных затрат (в том числе и возможное получение прибыли, при продаже государством права разработки открытых запасов) и обеспечения первоочередного права проведения разведки и добычи на открытых месторождениях.

Мониторинг выполнения условий лицензионных соглашений и контроль за вовлечением в разработку запасов распределенного фонда недр должны стать неотъемлемой частью оценки состояния системы недропользования в регионе нефтегазодобычи и основой принятия соответствующих мер по регулированию ситуации. Совершенствование структуры и формирование лицензионных соглашений, учитывающих интересы сторон, участвующих в процессе недропользования, позволит повысить эффективность лицензионной деятельности и уже на начальном этапе проработать и детализировать условия недропользования.

В настоящее время практически отсутствует оборот прав на пользование недрами, если не считать вторичное проведение конкурсов, покупки не менее 51% акций компании – владельца акций или передачи лицензии дочернему предприятию. Это является одной из причин сдерживания освоения месторождений распределенного фонда недр.

Возможности использования лицензионной политики для регулирования организационной структуры нефтегазового сектора в нашей стране значительно снижены в условиях монопольного положения крупнейших компаний и неразвитости сегмента малых и средних компаний в нефтегазовом секторе. Но принципиальная возможность применения лицензионной политики как инструмента воздействия на процесс формирование сегмента малых и средних компаний и значимость его образования на определенных стадиях освоения ресурсов углеводородов (в том числе и для решения социально ориентированных задач) делают рассматриваемый инструмент значимым при использовании в этом направлении. Стремление региональных органов власти предоставлять лицензии социально значимым компаниям и операторам позволяет рассматривать решение социально ориентированных задач в качестве направления использования лицензионной политики. На региональном уровне Программа лицензирования может стать одним из механизмов регулирования освоения нефтегазовых ресурсов в рамках системы предоставления прав на пользование недрами.

Вместе с тем, необходимо более широкое использование механизма предоставления прав на пользование недрами: применение, наряду с административно-правовой (лицензионной) системой пользования недрами, договорных форм предоставления недр в пользование.

Налоговая политика. Налогообложение нефтегазодобычи в России в настоящее время носит в целом фискальный характер, не отражает природные свойства месторождений углеводородов, слабо связана с особенностями динамики активов сектора.

В России фискальная функция налогов является доминирующей. Система налогообложения в нефтегазовом секторе имеет ярко выраженный фискальный характер, не учитывающий особенности динамики активов сектора. Главной целью государства является наполнение бюджетов и получение доходов для осуществления своей деятельности. Особенно это проявляется на федеральном уровне. Примером того является отсутствие дифференцированного подхода к разработке месторождений углеводородного сырья с различными условиями освоения.

Среди прочих основных функций, в рыночной экономике налоги выполняют регулирующую и социальную функции, которые носят первостепенный характер в решении проблем освоения месторождений нефти и газа и развития нефтегазовых регионов. Использование регулирующих функций позволяет при необходимости снижать (увеличивать) фискальную нагрузку на нефтегазовые компании, обеспечивая гибкость налогообложения и баланс государственных и корпоративных интересов. Использование регулирующих функций налогов в нефтегазодобыче связано как с дифференцированным подходом к месторождениям с различными условиями освоения, так и в зависимости от общих условий разработки (стадийность нефтегазодобычи). Результат применения налогового регулирования во многом определяется адекватностью применяемых методов особенностям функционирования нефтегазового сектора экономики региона на различных этапах освоения.

Динамика геолого-технических параметров оказывает важнейшее влияние на изменение основных экономических показателей нефтегазодобычи. Рост прибыли на стадии растущей добычи и зрелости даёт возможность правительству увеличивать налоги. Снижение прибыли на последующей стадии стимулирует правительство снижать налоговое бремя в целях продления сроков нефтегазодобычи, получения налогов, решения социально-экономических проблем (поддержания уровня занятости в границах сырьевой территории) и наиболее полного использования природно-ресурсного потенциала.

загрузка...