Delist.ru

Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права (19.08.2007)

Автор: Покачалова Елена Вячеславовна

Методологическая база исследования. Методологической основой для полного, комплексного и системного решения поставленных в работе задач, является весь комплекс общенаучных методов познания.

Основным методом исследования выступает философско-логический метод анализа и синтеза, в соответствии с которым исследуемый феномен правового долга анализируется посредством выявления совокупности его важнейших признаков, а сама работа основывается на построении логических рядов абстрактного к конкретному, от общего к частному и наоборот.

Большое внимание в работе уделено применению частно - научных методов, в т.ч. логическому, историческому, статистическому. В работе также использованы специально-юридический, формально-юридический и сравнительно-правовой подходы, как разновидности частноправовых методов проведения исследования. Использование перечисленных методов способствовало исследованию публичного долга как сложносоставного синтетического явления в аспекте соотношения с теоретическими и практическими проблемами финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины.

Научная новизна исследования состоит в полученных научных результатах, содержащихся в диссертации выводах и научно-теоретических положениях, сделанных автором самостоятельно. Диссертация представляет собой первое в современной российской правовой науке комплексное, системное исследование, специально посвященное анализу полного содержания публичного долга, включающего не только его государственный (федеральный, региональный), но и муниципальный компонент , в аспекте теоретических и практических проблем финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины, а также собственно теории финансового права. В системном единстве в работе рассмотрены проблемы, связанные с историей становления и развития экономических теорий как базисной составляющей современной финансово-правовой доктрины публичного долга и кредита, выявлены особенности и проблемы системы правового регулирования публичных кредитно-долговых отношений в Российской Федерации. На основе разработанной автором концепции финансово-правовой природы публичного долга, предлагаются и обосновываются новые подходы к законодательному и другому нормативному обеспечению целей и задач функционирования и использования публичного долга и публичного кредита в Российской Федерации.

В работе сформулированы и выносятся на защиту следующие основные положения, обладающие научной новизной

1. Публичный долг – это финансово-правовая категория, базирующаяся на экономическом содержании государственного и муниципального кредита, представляющая юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования.

Публичный долг явление полифункциональное и многоаспектное. В интерпретации этой категории экономистов и юристов имеются различия, отражающие те или иные ее отдельные стороны. В диссертации обосновывается, что в отличие от экономистов, делающих основной акцент на материальном содержании этой категории и определяющих публичный долг как накопленную задолженность государственных и муниципальных органов25, для правоведов главным является обязательственный аспект публичных долговых отношений. Публичный долг - это прежде всего, облеченные в правовую форму, обязательства государства (в лице Правительства РФ и Минфина России, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также муниципальных образований ) перед своими займодавцами(кредиторами), состав которых зависит от «правил» и «ограничений», установленных либо санкционированных самим государством27.

2. Выявленные особенности публичного долга позволили определить его как самостоятельную финансово-правовую категорию и одновременно как категорию финансового права. Аргументирована позиция о возможности рассмотрения публичного долга в системе понятийных рядов, включающих: государственный кредит; муниципальный кредит; государственный долг; муниципальный долг; государственные долговые обязательства; муниципальные долговые обязательства; государственные гарантии; муниципальные гарантии и др.

3. Публичный долг – финансово-правовое следствие публичных кредитных отношений, участниками (субъектами) которых, с одной стороны, всегда выступает публично – территориальное образование, а с другой - в зависимости от конкретных правоотношений - иное публично – территориальное образование, либо физическое или юридическое лицо, или организация (в том числе международная), не обладающая таковым статусом. На основе анализа исторических аспектов становления и развития различных форм и видов государственного долга в различных странах обосновывается изменение предназначения публичных долговых обязательств - от источников погашения дефицита бюджета до инструментов централизованного управления рыночными процессами, при одновременном сохранении их основной фискальной функции – пополнения доходной части бюджета соответствующего уровня.

Выдвигается тезис использования публичных долговых обязательств современными государствами в независимости от их уровня экономического развития и государственно-политического строя. Публичные кредит и долг органически сочетаются с иными инструментами финансово-правового регулирования рыночных механизмов (наряду с налогами, ценами, денежной эмиссией). Соответственно этому предполагается необходимым и целесообразным даже в случаях фактического отказа (временного) конкретного государства от использования публичного кредита в качестве инструмента управления экономикой страны, оформлять правовое регулирование указанных долговых отношений исключительно на уровне специализированных кодифицированных актов (например, Бюджетных либо Финансовых кодексов).

4. Публичный долг как финансово-правовой феномен следует рассматривать не только как следствие кредитных отношений с участием публично-территориальных образований, но и одновременно как синтетическую финансово-правовую категорию, содержание которой обусловливается государственно-политическим устройством страны. В государствах с федеративным устройством публичный долг объединяет в себе государственный долг, включающий долг федерального и регионального уровней (субъектов Федерации) и долг муниципальный. В унитарных – публичный долг сводится исключительно к долгу государственному и муниципальному. Публичный долг Российской Федерации как синтетическая финансово-правовая категория, характеризующаяся, с одной стороны, целостностью, единством и взаимной связью его составных частей - государственного (федеральный и региональный) и муниципального долга, одновременно предполагает наличие особых качественных характеристик и специфических черт и признаков последних.

5. Сделан вывод о том, что публичные долговые отношения и публичные долговые обязательства возникают исключительно в целях удовлетворения публичного интереса и потому публичный долг не может рассматриваться, как полагают некоторые ученые, как результат договора купли-продажи государственных (муниципальных) ценных бумаг. Публичные долговые обязательства, будучи разновидностью расходных и в соответствующих случаях - бюджетных обязательств, представляют собой одну из правовых форм финансовой деятельности публично-территориальных образований, не имеют отношения к предпринимательской деятельности указанных субъектов, хотя и могут приносить доход. В связи с этим аргументируется тесная взаимосвязь кредитно-долговой деятельности государства и муниципальных образований с инвестиционной деятельностью, направленной не столько на получение дохода (прибыли), сколько на развитие общественной инфраструктуры и решение иных публичных задач. Неслучайно кредиторы публичных образований, по аналогии с иными инвесторами, пользуются налоговыми преференциями и иными льготам. Публично-долговая деятельность, наряду с налоговой, валютной, эмиссионной деятельностью составляют единую систему финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в основе которой лежат принципы единства финансовой политики и денежной системы, а также приоритета публичных интересов в правовом регулировании отношений в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являющихся основными принципами финансового права.

6. Публичную долговую деятельность (кредитно-долговую деятельность публично-правовых территориальных образований), с учетом ее сущностных черт, следует рассматривать как разновидность такого ключевого финансово-правового института как финансовая деятельность государства и муниципальных образований, что обусловливает возможность ее характеристики в экономическом, материальном и правовом аспектах.

7. Обосновывается, что изменение норм бюджетного законодательства, предусматривающего возможность изменения в одностороннем порядке публично-долговых обязательств (в т.ч. перенос срока выплаты основной(номинальной) суммы долга, изменение срока выплат и размера установленных в условиях публичного займа процентов; реструктуризация долга; новация долга; списание долгов и т.п.) является нарушением не столько принципа гражданского права – о недопустимости одностороннего расторжения или изменений условий договора, как обосновывают многие авторы, сколько норм Конституции РФ (ст.75), являющейся основным источником правового регулирования финансовых отношений.

8. Выявлена правовая природа публичного долга в аспекте структуры финансового права как отрасли права. Доказывается, что публичная финансово-правовая природа отношений в сфере организации государственного и муниципального долга не «страдает» и не видоизменяется в связи с тем, что само оформление публичных долговых обязательств опосредуется, в соответствии с действующим законодательством, «частноправовыми формами», т.е. с применением гражданско-правовых договоров (кредитных соглашений, кредитных договоров, договоров займа, договоров о предоставлении гарантий и др.).

9. Резюмируется, что если рассматривать публичный кредит в составе системы финансового права как отрасли права, его можно характеризовать как новую сформировавшуюся подотрасль финансового права. Последнее обстоятельство подтверждается уже состоявшимся вхождением в указанную подотрасль таких крупных финансово-правовых институтов как публичный внутренний долг; публичный внешний долг; публичные долговые обязательства; публичные займы; государственные и муниципальные ценные бумаги; бюджетный кредит; публичные гарантии; ответственность за нарушение бюджетного законодательства в сфере публичного долга и др, получивших правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве на уровне кодифицированного акта (Бюджетного кодекса РФ) и нуждающихся в самостоятельном научно-теоретическом анализе и развитии.

10. Исследованы проблемы публичного долга во взаимосвязи с вопросами финансового законодательства. Характеризуя публичный долг в указанном аспекте, обосновывается необходимость рассмотрения его в качестве комплексной подотрасли российского законодательства, включающей нормы финансового, конституционного, административного, гражданского, международного права.

11. С позиций системного анализа выделены и дифференцированы финансовые правоотношения, возникающие в сфере публичного долга. Обоснованы их основные признаки.

12. Публичный долг проанализирован в системе финансового права как отрасли отечественной правовой науки и учебной дисциплины. Сделан вывод о том, что публичный долг следует рассматривать как подотрасль науки российского финансового права и самостоятельное направление в образовательном процессе при подготовке современных правоведов и экономистов.

13. Проанализированы и уточнены понятия, признаки и классификация публичного долга как объекта управления. Обосновано, что управление публичным долгом в правовой сфере выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних публичных долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.

14. Сформулировано определение понятия «управление публичным долгом» как одного из важнейших направлений финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и как организующей, целенаправленной деятельности уполномоченных публично- территориальными образованиями органов власти и управления, заключающейся в разработке и правовом закреплении совокупности мер воздействия на управляемый объект – публичный долг, в целях упорядочения системы его формирования, размещения и погашения (исполнения) и обеспечения функционирования в установленном порядке, в целях достижения финансовой стабильности и создания социально- благоприятных условий жизнедеятельности государства и общества.

15. Аргументирована дифференциация мероприятий, составляющих содержание управления в сфере публичного долга; предложена классификация целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга.

В связи с этим обосновывается ряд особенностей публичного долга как объекта управления, напрямую связанных с его публичным характером, что подтверждается рядом выявленных в процессе исследования признаков (в т.ч. социальной обусловленностью целей создания и использования рынка публичных долговых обязательств; прямой связью с экономической безопасностью государства; взаимозависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества и др.).

16. Выявлено содержание управленческой деятельности в сфере публичного долга, посредством конкретизации функций управления и задач, решаемых в процессе реализации функций по управлению долгом. Разработана классификация названных функций и задач.

Обосновывается, что управление публичным долгом представляет собой одно из направлений как финансовой, так и регулятивной правотворческой деятельности публичных образований, проявляющейся в официальном установлении и закреплении, посредством принятия публичных финансово-правовых норм, правил выпуска в обращение, эмиссии, размещения и погашения долговых заемных обязательств.

17. Для достижения эффективной реализации целей финансово-правовой политики в сфере управления публичным долгом, обосновывается необходимость применения на различных этапах деятельности публично-территориальных образований по выпуску и обращению публичных ценных бумаг – различных по степени «жесткости» властных (императивных) методов финансово-правового регулирования (управления).

При этом особо отмечается, что теоретическая разработка управленческих проблем в сфере публичного долга является важным направлением развития финансового законодательства. Это связано с поисками новых финансовых инструментов финансовой политики государства для обеспечения стабильных государственных и муниципальных доходов, строго целевого использования государственных и муниципальных расходов, выполнения обязательств участниками фондового рынка, в том числе участниками рынка государственных(муниципальных) ценных бумаг, а также формирования сбалансированного бюджета (федерального , субфедерального и местного уровня).

18. Многочисленные задачи, решаемые посредством управления публичным долгом предложено дифференцировать в зависимости от сферы воздействия . Так можно выделить:

А) Задачи управления публичным долгом в экономической сфере .

К ним относятся: бюджетное регулирование и оптимизация налогообложения, в т.ч. путем частичного переложения налогового бремени современного поколения на будущее поколение; оптимизация эмиссионной деятельности, в т.ч. путем ограничения монетарных рынков учетно-долговыми инструментами (рычагами).

Б) Задачи управления публичным долгом в политической сфере.

Сюда следует, прежде всего, отнести обеспечение надежности и стабильности функционирования политической системы в государстве, обеспечение национальной безопасности.

В) Задачи управления публичным долгом в социальной сфере.

Главными из которых отмечаются: стабилизация финансового обеспечения выполнения социальных программ, своевременная и полная выплата заработной платы, других социальных пособий и выплат работникам бюджетной сферы.

Г) Задачи управления публичным долгом в правовой сфере.

Управление здесь выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.

19. На основании проведенного исследования и полученных результатов автором разработана Концепция финансово-правовой природы публичного долга, основные положения которой могут быть использована при разработке и принятии Федерального закона «О публичных финансах Российской Федерации» (раздела «Публичный долг Российской Федерации»).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных в диссертационном исследовании проблем и состоит в разработке и методологическом обосновании концепции публичного долга с теоретических и практических позиций российского финансового права, которая нацелена на продолжение научных дискуссий о развитии доктрины финансового права постсоциалистического периода. Исследование публичного долга имеет особое значение для определения его экономической и правовой природы, уточнения и развития понятийно-категориального аппарата финансово-правовой науки, совершенствования законотворческой и правоприменительной практики. Практическая значимость диссертации состоит также в том, что использование разработанных в ходе исследования рекомендаций, касающихся деятельности финансовых и других органов публичной власти и местного самоуправления, позволит повысить эффективность выполнения возложенных на них задач в финансовой и бюджетной сферах. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения курсов финансового, бюджетного, банковского права.

В целом, всестороннее исследование публичного долга в направлении теоретических и практических аспектов финансового права является решением крупной научно-практической проблемы, имеющей существенное значение для юридической, в т.ч. финансово-правовой, науки, законотворческой и правоприменительной практики.

Апробация результатов. Основные научные результаты диссертации опубликованы в монографиях, других научных публикациях, в т.ч. в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, установленных ВАК, тезисах международных и всероссийских научно-практических конференций, учебниках и учебно-методических пособиях и иных изданиях, в т.ч. имеющих рекомендацию (гриф) Министерства образования РФ.

Страницы: 1  2  3  4  5  6  7  8