Delist.ru

Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права (19.08.2007)

Автор: Покачалова Елена Вячеславовна

Финансово-правовое регулирование в области региональных и муниципальных долговых отношений осуществляется на основе норм Конституции РФ и Бюджетного Кодекса РФ. Поэтому нормативные акты представительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления не должны, с одной стороны, просто повторять конституционные нормы и нормы Бюджетного кодекса РФ, а с другой - подменять федеральный закон. Это обусловливает необходимость четкого урегулирования компетенции региональных и муниципальных органов в указанной сфере.

Четкости правового регулирования долговых отношений с участием публичных образований будет способствовать и выявление их правовой природы, а также анализ публично-правовых и частноправовых аспектов и их системной связи. Суть публичных долговых отношений во многом предопределена законными интересами, обусловливающими их применение. В связи с этим представляется ценным исследование теоретических и практических сторон проявления интересов в указанной сфере, выявление их публично-правовой направленности, при сохранении значимости и необходимости соблюдения интересов частноправовых. Необходимость уточнения системной связи финансовых правоотношений, возникающих в сфере публичных долговых обязательств и выявления их сущностные черт и признаков, определения состава и содержания прав и обязанностей их участников также свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования. Публичный (государственный и муниципальный) долг, являясь следствием соответствующих кредитных отношений, несмотря на возможно кажущуюся известность и разработанность последних, сам по себе остается до настоящего времени как для экономистов, так и теоретиков финансового права, экономическим и правовым феноменом, требующим тщательного и всестороннего анализа.

При достаточно обширном научном направлении, посвященном исследованию проблем государственного кредита, в науке финансового права до настоящего времени публичный долг не стал предметом самостоятельных комплексных научных исследований, не только на уровне докторских, но и кандидатских диссертаций. Весьма ограниченный перечень авторов занимается исследованием и экономических аспектов названных проблем.

Правомочия территориальных публично-правовых образований в сфере государственного и муниципального долга закрепляются Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами. Однако ряд норм указанных нормативных актов находится в противоречии, либо являются довольно неопределенными. Принимая во внимание, что важной стороной правового положения любого органа публичной власти является его финансово-правовая составляющая, не вызывает сомнений целесообразность проведения анализа кредитно-долговой деятельности публичных образований как компоненты их финансовой компетенции и уточнения разграничения полномочий публично-правовых территориальных образований разных уровней в сфере публичного долга. Отсутствие правовой четкости в разграничении полномочий представительных и исполнительных органов власти и местного самоуправления в сфере управления публичным долгом позволяет сделать вывод не только о порождении им достаточно сложные теоретических и практические проблем, но и возможных деструктивных явлений в экономике как отдельных регионов, так и всей страны в целом. Как один из ярчайших примеров правового «просчета» в механизме управления российским публичным долгом можно привести финансовый кризис («дефолт») 1998 года. При этом важно заметить, что глобализационные процессы неоднозначно влияют на выбор управленческих решений в сфере публичного, и, в частности, государственного долга, что, в свою очередь, актуализирует необходимость выработки собственных национальных подходов к правовому регулированию отношений в сфере публичного долга. От принимаемых в сфере публичных кредитно- долговых отношений решений зачастую зависит не только уровень национальной экономики, но и внешняя безопасность государства и сохранение его государственного суверенитета, поскольку внешние долги могут стать настолько обременительными для финансовой системы страны, что под угрозой может оказаться финансовая и общеполитическая независимость страны.

Публичная долговая деятельность государства и муниципальных образований является малоизученной категорией финансово-правовой науки. Между тем кредитно-долговая деятельность является одной из форм реализации компетенции публично-территориальных образований, разновидностью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, наряду с такими ее видами как бюджетная, налоговая, валютная, эмиссионная, инвестиционная, являясь одновременно одним из основных проявлений финансово-правовой политики публичных образований. В связи с этим разработка и осуществление эффективной финансово-правовой политики в сфере российского публичного долга является одним из приоритетных направлений деятельности государства и его структурных подразделений. Характерно,что указанные вопросы неоднократно были предметом Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Это обусловливает необходимость научно- теоретического осмысления проблем публичной долговой политики как одной из разновидностей финансово-правовой политики, являющейся , свою очередь, важнейшей частью современной правовой политики российского государства.

Анализ проблем публичного долга свидетельствует о том, что они напрямую связаны с формированием публичных денежных фондов и , прежде всего таких, как бюджетные, от наполняемости которых зависит уровень экономики любого государства. Однако, согласно бюджетному законодательству , средства, аккумулированные в бюджет в виде публичных заимствований учитываются в нем как средства, идущие на погашение бюджетного дефицита. Между тем, федеральный бюджет России с 2000 года принимается не с дифицитом, а с профицитом, и при этом российское государство , особенно в последние годы, несмотря на погашение своих внешних долговых обязательств, расширяет практику внутренних заимствований. Несоответствие между нормами бюджетного законодательства и реалиями финансово-экономической практики нуждается в серьезной корректировке и обусловливает необходимость финансово-правового анализа в целях оптимизации законодательной регламентации и повышения эффективности правоприменительной деятельности в сфере кредитно-долговых отношений с участием публично-правовых территориальных образований.

Отсутствие логичной, теоретически обоснованной концепции публичного долга обусловливает постоянное изменение бюджетного законодательства в указанной сфере, ярким примером чему может служить Федеральный закон от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ « О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (Российская газета. 2007. 28 апреля). Нестабильность бюджетного законодательства, в свою очередь, приводит к проблемам в правоприменительной практике в рассматриваемой сфере как самих публично-территориальных образований, так и финансово-кредитных и правоохранительных органов, в т.ч. судов. Ведь публичные кредитно-долговые отношения помимо тесной взаимосвязи с интересами публично-правовых территориальных образований в рамках осуществления серьезной фискальной роли в реализации государственных и муниципальных задач, связанных с пополнением бюджетных и иных финансовых фондов, затрагивают частные (материальные и финансовые) интересы широкого круга кредиторов, начиная от иностранных государств, и до простых граждан, предопределяя тем самым необходимость повышенной четкости в правовой регламентации указанных отношений как на федеральном, так и региональном, и муниципальном уровнях.

Современное состояние правовой регламентации финансово-правового статуса публичных образований как субъектов долговых отношений требует серьезного осмысления в целях изменения и приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Это необходимо для выработки оптимальных вариантов взаимосвязи частноправовых и публично-правовых интересов при регулировании кредитно-долговых отношений с участием государства и муниципальных образований. Публичные долговые отношения, отличаются от иных долговых отношений тем, что условия заимствований устанавливает сам заемщик - публично-правовое образование (государство, муниципальное образование), что предопределяет особое, неравное положение сторон публичного долгового обязательства. Выявление соотношения публично-правовых и частноправовых норм в регулировании указанных долговых отношений, определение наличия и приоритета частных и публичных интересов – одна из сложных задач, как науки, так и практики при решении вопроса о юридических основаниях ответственности в случаях одностороннего отказа от исполнения заемщиком взятых на себя публичных долговых обязательств.

Прямое отношение к упомянутым проблемам имеет основная из постоянно обсуждаемых научных проблем последних лет – проблема расширения предмета современного финансового права. Научная общественность, ставя вопросы о расширении предмета финансового права, одновременно предстает перед необходимостью осмысления новых явлений в финансовом праве, а также систематизации аргументов, обосновывающих новые научные позиции и взгляды на правовую природу тех или иных правовых феноменов, к которым относится и публичный долг. Развитие финансового права, его основных институтов и подотраслей, свидетельствующее о расширении его предмета, настоятельно требуют комплексного анализа происходящих изменений. В частности, проблемы публичного долга требуют системного анализа по ряду особых направлений, в т.ч. касающихся: а) детерминизма экономической и правовой специфики публичного долга; его места в системе финансовых (экономических) и правовых понятий и категорий; в системе финансового права как отрасли права, в правовой системе в целом, в системе публичного и частного права; в системе финансового права как отрасли законодательства и системе законодательства в целом; в системе финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины; б) а также собственно теории финансового права; выявления соотношения публичного и частного интересов в отношениях функционирования публичного долга; рассмотрения публичных долговых обязательств в системе публичных финансовых обязательств; переосмысления функций, задач и содержания управления публичным долгом, в т.ч. в рамках современной бюджетной реформы, направленной на достижения конкретных результатов, а также в рамках повышения эффективности долговой политики как разновидности финансово-правовой политики российского государства.

Изложенное является подтверждением актуальности и востребованности заявленной темы диссертационной работы не только с теоретических, но и с практических позиций.

Состояние и степень научной разработанности проблемы.

Современная российская юридическая наука практически не уделяла внимания финансово – правовым проблемам публичных долгов в аспекте теории финансового права, в отличие от проблем государственного и муниципального кредита. Несмотря на очевидную взаимосвязь указанных проблем, вопросы правового регулирования публичного долга требуют самостоятельного комплексного исследования как в аспекте развития теории финансового права, так и совершенствования правоприменительной, в т.ч. судебной деятельности.

Представители экономической науки обращались к проблемам государственного долга, однако это в основном касалось периода, когда в России бюджет принимался с дефицитом. Учитывая, что, начиная с 2000 года федеральный бюджет в нашей стране принимается с существенным профицитом, проблемы государственного долга требуют не только новых экономических, но и правовых исследований. Комплексному анализу, предпринятому автором способствовал материал, накопленный по проблемам государственного и муниципального кредита и отдельным вопросам функционирования государственного долга современной России . В частности, это материал, обобщенный и исследованный на уровне кандидатских диссертаций, в т.ч. Д.И.Хейло «Государственный кредит в Российской Федерации», Э.Х.Махмутовой «Государственный кредит в Российской Федерации: проблемы правового регулирования и перспективы развития», Д.Е.Кошеля «Муниципальный кредит в Российской Федерации (финансово-правовое исследование)», М.М.Прошунина «Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации», К.А.Нечаева «Кредит по российскому налоговому и бюджетному праву», С.Д.Сафиной «Государственные внутренние займы (финансово-правовой аспект) и некоторых других.

Историческую основу исследования составили труды дореволюционных ученых (1917 г.), внесших неоценимый вклад в разработку проблем становления и развития публичного долга, в т.ч. таких как М.И.Боголепов, А.Запасник, А.А.Исаев, П.П.Мигулин, И.Х.Озеров, К.Г.Рау, М.И.Слуцкий, М.М.Сперанский, Н.И.Тургенев, Л.Д.Ходский, М.Ф.Орлов, И.И.Янжул, и многие другие.

Содержательный теоретический материал по проблемам государственного кредита имеется в работах ученых советского периода А.Т. Зверева, В.Н.Твердохлебова, С.Д. Цыпкина, В.К.Сенчагова, Э.А.Вознесенского и некоторых других.

Существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающихся самой структуры финансовой системы РФ, системы финансового права и финансового законодательства, имеющих непосредственное влияние на развитие теории государственного и муниципального кредита внесли работы: Н.М.Артемова, Е.М. Ашмариной, О.Ю.Бакаевой, Н.М. Бородиной, К.С. Бельского, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Л.К.Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, И.С.Гуревича, С.В. Запольского, Л.Г. Ефимовой, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Д.Е.Кошеля, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, В.М. Мандрица, Э.Х.Махмутовой, О.А.Ногиной, К.А.Нечаева. О.М. Олейник, Е.А., Е.Н.Пастушенко, П.С. Пацуркивского, М.И.Пискотина, М.М.Прошунина, Г.В. Петровой, М.Б. , Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, С.Д.Сафиной, А.Д.Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, С.Д.Цыпкина, Н.А.Шевеловой. Н.Д. Эриашвили, А.А.Ялбулганова и многих других ученых.

Базовыми источниками при написании настоящей работы явились труды и выводы авторов по общей теории права и государства: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Л.И.Дембо, С.Ф. Кечекьяна, В.В.Лазарева, А.В. Малько, М.Н.Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Д.Е. Петрова, С.В.Полениной, И.Н. Сенякина, Р.О.Халфиной и др.

В целях сравнительно-правового анализа изучены труды ученых цивилистов В.С.Белых, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.Г.Ефимовой, О.А. Красавчикова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого и других авторов

Особое внимание при рассмотрении вопросов управления в сфере публичного долга уделено анализу работ по административному праву, в т.ч. Ю.С. Адушкина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, В.В. Лазарева, А.Е. , В.М. Манохина, И.В. Пановой, С.В.Полениной, А.С.Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова. В последнее время свои работы в этой области публикуют Е.К. Глушко, И.Ф. Казьмин, А.Е. Козлов, М.В. Костенков.

Из зарубежных источников полезными для настоящего исследования стали работы французских исследователей экономики и права:G.Kopits, S.Symansky, D.Clevenot, J –C. Nemery, J-C. Ponsart, G.Rouet, M. Leroy и некоторые другие.

Нормативно-правовую базу настоящей работы составли источники финансового, бюджетного, налогового, административного, гражданского, уголовного и некоторых других отраслей законодательства. Для подтверждения теоретических выводов настоящего исследования использовались материалы судебной практики по вопросам, анализируемым в работе.

Объект, предмет диссертационного исследования.

Объект диссертационного исследования - общественные отношения в сфере финансово-кредитной деятельности публично-правовых территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), возникающие в процессе формирования, функционирования, погашения, управления и обслуживания публичного долга, и, соответственно, категория « публичный долг».

Предмет настоящего исследования составляют современные и исторические аспекты теоретических и практических проблем публичного долга, его соотношения с финансовой системой Российской Федерации, системой российского финансового права как отраслью права, отраслью законодательства, отраслью науки и учебной дисциплины. Это потребовало анализа как федерального, так и регионального законодательства, а также правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующего различные сферы функционирования публичного долга и кредита, практики соответствующей деятельности.

Цель и задачи исследования.

Основная цель диссертационного исследования - комплексный анализ основных теоретических и практических вопросов российского финансового права, детерминированных финансово-правовым феноменом публичного долга, углубление научных знаний о месте публичного долга в финансовой системе Российской Федерации, а также в системе финансового права как отрасли права, законодательства, науки и учебной дисциплины, выявление пробелов современного регулирования и выработка практических рекомендаций и предложений о повышении эффективности правотворческой, правоприменительной, договорной деятельности в сфере публичных долговых обязательственных правоотношений, а также разработка концепции финансово-правовой природы публичного (государственного и муниципального) долга Российской Федерации, которая может быть использована при подготовке и принятии Федерального закона «О публичных финансах Российской Федерации (раздела «Публичный долг Российской Федерации»).

Цель диссертационного исследования предопределила необходимым постановку и решение следующих задач:

1) определить на основе анализа конституционных, финансово-правовых, бюджетно-правовых, гражданско-правовых и административно-правовых и иных отраслевых норм особенности (природу) публичного долга ;раскрыть его место в системе правового категориально-понятийного аппарата, а также в системе права;

2) выявить институциональную принадлежность публичного кредита и долга в финансовой системе Российской Федерации, в системе финансового права как отрасли права, отрасли законодательства отрасли науки и учебной дисциплины;

3) раскрыть основные особенности финансово-правовой категории публичного долга, выявив её отличительные черты; определить особенности кредитно-долговой деятельности с участием публично-территориальных образований как разновидности их нормотворческой, правоприменительной, договорной деятельности в финансовой сфере;

4) установить основы разграничения финансовой компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти (соответствующих органов местного самоуправления), а также пределы подзаконного регулирования вопросов кредитно-долговой финансовой деятельности субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

5) проанализировать основные исторические этапы становления и развития публичного долга в России и выявить особенности его предназначения на различных этапах развития государств с разным экономическим и политическим строем и государственным устройством;

6) уточнить содержание основных целей и задач формирования и функционирования долгов территориальных публично-правовых образований в условиях дефицитной и профицитной экономики, а также перспектив использования публичных кредитно-долговых отношений в системе финансово-правовых инструментов централизованного регулирования рыночных экономических процессов;

6) выявить финансовую и правовую категориально-понятийную природу, параметры определения и значения публичного долга (публичных долговых обязательств) в современной правовой системе; аргументировать их классификацию на формы (виды);

7) рассмотреть публичные долговые обязательства как источники покрытия дефицита бюджета, их роль в реализации государством и муниципальными образованиями своей финансовой компетенции;

8) исследовать проблемы управления публичным долгом, проанализировать и уточнить понятие, признаки и классификацию публичного долга как объекта управления, разработать классификацию задач управления публичным долгом в различных сферах;

9) выявить детерминизм понятий финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и публичного долга. Раскрыть понятие финансово-правовой долговой политики территориальных публично-правовых образований, проанализировать её направления;

10) аргументировать дифференциацию мероприятий, составляющих содержание управления в сфере публичного долга; разработать классификацию целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга;

11) определить основные положения (элементы), характеризующие финансово-правовую природу публичного долга и на их базе разработать концепцию финансово-правовой природы публичного долга;

12) выработать научные рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере публичного долга.

загрузка...