Delist.ru

Теория и методология управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации (18.02.2008)

Автор: Голикова Татьяна Алексеевна

2008 2009 2010

Дотации бюджетам субъектов РФ и МО 16,5 16,2 15,1

Субсидии бюджетам субъектов РФ и МО (межбюджетные субсидии) 14,1 12,4 8,5

Субвенции бюджетам субъектов РФ и МО 7,1 7,2 7,0

Иные межбюджетные трансферты 3,0 1,5 1,6

Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов 59,3 62,7 67,8

Итого по разделу 100,0 100,0 100,0

В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль РФ по выравниванию условий социально-экономического развития регионов, осуществляемому за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Вместе с тем эта финансовая помощь регионам, предоставляемая по различным каналам, не всегда учитывает необходимость сокращения дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов РФ, при этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, аккумулируемых в Федеральном фонде финансовой поддержки регионов (ФФФПР), снижается. При этом предоставляемые из федерального бюджета другие межбюджетные трансферты направлены на решение задач в области поддержки отдельных направлений социально-экономического развития, и их размер, как правило, не зависит от уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Часть финансовой помощи из федерального бюджета направляется регионам на условиях софинансирования со стороны региональных бюджетов. Возможности регионов-доноров в предоставлении средств на софинансируемые мероприятия значительно превышают возможности субъектов РФ, доходы которых в основном формируются за счет финансовой помощи из федерального бюджета. Например, из 118 млрд руб. инвестиционной финансовой помощи регионам, предоставляемой из федерального бюджета в 2007 г. на финансирование региональных и муниципальных объектов, почти 30% предоставляется 20 регионам-донорам, имеющим значительно большие финансовые возможности реализации собственных полномочий, чем другие субъекты РФ. Таким образом, в результате предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов дифференциация по уровню доходов бюджетов регионов не сокращается, а наоборот, возрастает, что требует дополнительных средств федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

С 2008 г. предусматривается увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать по сравнению с 2007 г. минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ. Объем ФФФПР предусматривается увеличить на 26,2%, что позволит определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из расчета средней величины этого показателя по субъектам РФ без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченных. Предусмотренное на 2008 г. увеличение ФФФПР позволит сократить дифференциацию в предоставлении субъектами РФ государственных и муниципальных услуг, снизить различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами РФ с 13 до 4 раз. Поскольку средства ФФФПР не носят целевой характер, они могут быть направлены на создание финансовой основы реализации муниципалитетами возложенных на них полномочий.

В последнее время в условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Кроме того, распределение указанных дотаций и субсидий производится вне формализованной основы без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что существенно снижает эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.

Таким образом, предоставление межбюджетных трансфертов должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты целесообразно условия осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ поставить в зависимость от уровня их дотационности.

С нашей точки зрения, целесообразно использование мер по усилению объективных предпосылок развития территорий с учетом их инвестиционной привлекательности. Проведение такой политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов позволяет наиболее эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Однако политика, направленная на поддержку перспективных для конкретного региона направлений экономического развития, должна сочетаться в масштабах страны с оказанием помощи депрессивным регионам, в частности, за счет инвестиций из федерального бюджета.

Необходимо внести изменения в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которые обеспечат создание механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета указанных дотаций, не предусматривающего сокращения их размеров в результате достижения субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.

Целесообразно увеличить количество субъектов РФ и МО, отбираемых для предоставления субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

В условиях разграничения полномочий предстоит пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приоритетных для Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Средства для предоставления указанной помощи предусматривается сконцентрировать в Федеральном фонде софинансирования социальных расходов.

3. Сформулированы принципы управления финансовыми распределительными отношениями, важнейшими из которых являются стимулирование снижения уровня дотационности региона или муниципального образования и равнодоступность субсидий для всех субъектов рынка, отвечающих условиям их получения.

Система межбюджетных отношений обеспечивает перераспределение финансовых ресурсов между регионами и внутри регионов (между муниципалитетами) по двум основным направлениям: 1) определение объемов бюджетных доходов и расходов на конкретных территориях; 2) оказание финансовой помощи, передаваемой в бюджеты соответствующих уровней бюджетной системы (т. е. из федерального в региональные и из региональных в местные). Перераспределение ресурсов достигается как за счет прямых бюджетных расходов, в том числе при реализации региональных программ, так и за счет дотаций, субсидий, субвенций из вышестоящего бюджета. Таким образом, необходимо придерживаться следующих критериев разграничения доходных источников между региональными и местными бюджетами:

– налоги, поступления от которых резко сокращаются в периоды экономического спада и растут в условиях экономического подъема (например, налог на прибыль предприятий), следует закрепить за региональным бюджетом, а местным бюджетам оставить более стабильные налоговые источники;

– налоги, базы которых распределены крайне неравномерно (налоги на некоторые природные ресурсы и т. п.), необходимо закрепить за региональным бюджетом;

– налоги, база которых легко может быть перенесена в другое муниципальное образование (путем перерегистрации головного предприятия и т. п.) или бремя которых может быть переложено на население другого муниципального образования (акцизы на водку, взимаемые с производителя и т. п.), необходимо централизовать в региональный бюджет;

– налоги, взимаемые с немобильной базы, следует закреплять за местными бюджетами (налоги на имущество);

– поступления от налогов, непосредственно зависящих от уровня благосостояния налогоплательщиков, зарегистрированных или проживающих на данной территории (подоходный налог, налог с продаж потребительских товаров и т. д.), следует зачислять в местные бюджеты;

– сборы за бюджетные услуги (пошлина, административные платежи) должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих эти услуги.

Федеральное правительство должно осуществлять выравнивание финансового положения регионов на основании их налоговых потенциалов, однако ответственность за сбалансированность региональных бюджетов, самодостаточность экономического потенциала региона, обеспечение должного уровня потребления государственных услуг должны ложиться на региональные органы государственной власти. Таким образом, основными принципами управления финансовыми распределительными отношениями между федеральным центром и субъектами РФ являются принципы стимулирования снижения уровня дотационности региона или МО и равнодоступность субсидий для всех субъектов рынка, отвечающих условиям их получения (рис. 5).

Рис. 5. Принципы управления финансовыми распределительными отношениями в РФ

Бюджетный кодекс РФ не закрепляет законодательно эти принципы, ограничиваясь лишь условиями предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета. С нашей точки зрения, положения главы 16 БК РФ «Межбюджетные трансферты» необходимо распространить на региональный и местный уровни:

– межбюджетные трансферты предоставляются только при условии соблюдения получателями трансфертов бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;

– бюджетные кредиты предоставляются только при условии отсутствия просроченной задолженности у бюджета – получателя кредита перед бюджетом, предоставляющим кредит;

– при несоблюдении органами государственной власти или местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов орган, осуществляющий исполнение бюджета, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из федерального или регионального фонда компенсаций).

4. Определены способы рационализации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, направленные на уточнение общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; развитие собственной налоговой базы, активизацию региональной инвестиционной политики; повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.

Совершенствование методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ должно осуществляться в следующих направлениях.

1. Размер ФФФПР должен определяться исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности (БО) субъектов РФ. При этом с целью исключения влияния крайних значений расчетной БО минимальный уровень расчетной БО субъекта РФ с учетом дотаций на выравнивание уровня БО необходимо определять исходя из среднего уровня расчетной БО до распределения дотаций по субъектам РФ, за исключением 10 субъектов с максимальным уровнем БО и 10 субъектов с минимальным уровнем БО (т. е. по центрированному среднему уровню).

2. Постепенное сокращение в течение трех лет ассигнований из ФФФПР и развитие механизма частичной компенсации снижения объема дотаций из фонда. Максимальный размер уровня частичной компенсации регионам, имеющим снижение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, должен составить относительно 2007 г.: в 2008 г. – до 95%; в 2009 г. – до 85%; в 2010 г. – до 80%.

С целью стимулирования в регионах качества управления финансами целесообразно осуществлять распределение ассигнований на частичную компенсацию снижения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности относительно уровня 2007 г. исходя из доведения уровня дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности до 100% при выполнении двух и более показателей, характеризующих меры по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ.

Кроме того, необходимо резервирование части ФФФПР на 2009 и 2010 гг. с целью сглаживания влияния изменений в социально-экономическом развитии регионов. Доля зарезервированных средств на 2009 г. – 15%, на 2010 г. – 20% от объема дотации.

3. Изменение порядка расчета индекса налогового потенциала для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В настоящее время оценка налогового потенциала (НП), т. е. валовых налоговых ресурсов региона, осуществляется по показателю добавленной стоимости. При этом учитывается сумма добавленных стоимостей по 28 отраслям и подотраслям, помноженным на среднероссийскую налоговую нагрузку.

Мы предлагаем подход, основанный на оценке налоговой базы по отдельным налогам. При этом определяется сумма статистических оценок налогооблагаемых баз по семи видам налогов, умноженная на значение среднероссийской эффективной налоговой ставки.

загрузка...