Delist.ru

Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (15.08.2007)

Автор: Жаворонкова Наталья Григорьевна

Отраслью права большинство ученых называют совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Как свидетельствуют авторы многочисленных учебников, для образования самостоятельной отрасли права необходима степень своеобразия тех или иных отношений, невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей, необходимость применения особого метода регулирования.

Для признания законодательства о чрезвычайных ситуациях отдельной отраслью законодательства в настоящее время есть и многочисленные условия, и определенные проблемы. В настоящее время процесс законотворчества в области чрезвычайных ситуаций носит ситуативный характер и является скорее ответом на отдельные события – аварии и катастрофы.

Выделение системы законодательства, в каком-то виде упорядочение, систематизация законодательства о чрезвычайных ситуациях должна предшествовать систематизации «права чрезвычайных ситуаций». С практической точки зрения, как нам представляется, необходимо навести вначале порядок с текущим законодательством и уже на этой основе определять систему права и отрасли законодательства о чрезвычайных ситуациях.

Отрасль права и отрасль законодательства не имеют единого метода регулирования, но всегда имеют общий предмет регулирования. В данном случае, повторяем, речь идет о необходимости выделении законодательства о чрезвычайных ситуациях в отдельную отрасль.

Законодательство о чрезвычайных ситуациях имеет специфический объект правоотношений, отличный от других. Это комплексная отрасль законодательства, вбирающая в себя нормы административного, гражданского, экологического права. Система законодательства о чрезвычайных ситуациях шире системы права, так как она состоит не только из правовых норм, но также доктрин, программ, стандартов, правил, других документов. Объективная необходимость обособления законодательства отражена в наличии самих отношений, возникающих в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, субъективность детерминирована наличием определенных социально-экономических процессов.

Выделение новой отрасли законодательства о чрезвычайных ситуациях связанно с необходимость упорядочения законотворческого процесса, с одной стороны, и обеспечению доступности, логичности, согласованности, устранению множественности законодательства, правильности и эффективности его применения, с другой.

Применительно к законодательству о чрезвычайных ситуациях мы предлагаем следующую последовательность:

- создание «словника», понятийного аппарата, тезауруса терминов в области чрезвычайных ситуаций;

- описание круга отношений и объектов правового регулирования;

- определение законодательства, подлежащего включению в свод законов о чрезвычайных ситуациях;

- определение принципов законодательства о чрезвычайных ситуациях;

- определение границ системы регионального законодательства, включая нормативные акты органов местного самоуправления;

- определение условий и форм ответственности за противоправное поведение;

- определение системы органов государственного регулирования отношений в области чрезвычайных ситуаций.

Можно отметить, что законодательство о чрезвычайных ситуациях сравнительно мало ориентируется на решение экологических проблем как на стадии превентивных мер, так и на стадии устранения последствий или действий в условиях чрезвычайной ситуации. Например, вопросы восстановления нарушенных свойств окружающей природной среды, как правило, либо вообще не стоят в списке первоочередных мер, либо стоят на последнем месте. Можно отметить, что интенсивно развивающееся законодательство о чрезвычайных ситуациях фактически поглощает ранее существовавшие нормы и институты экологического права, например, такие как зоны чрезвычайной экологической ситуации.

Для динамичного развития правоотношений в этой области одна из главных проблем - переработка и приведение многочисленных норм в области чрезвычайных ситуаций в единую систему, объединение нескольких правовых институтов в один. Здесь уместно снова обратиться к уже имеющемуся опыту и предложениям по кодификации экологического права.

На базе предлагаемой «Концепции развития законодательства о чрезвычайных ситуациях» можно решить ряд принципиальных моментов, не решаемых в настоящее время:

- о месте и роли экологического права в предупреждении чрезвычайных ситуаций;

- о соотношении терминов «устойчивое развитие», «эффективность управления в условиях кризиса», «экологическая безопасность» с термином «предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций»;

- об обеспечении конституционных прав и обязанностей граждан во время чрезвычайных ситуаций;

- о процедуре принятия решений, ответственности, формах вины и т.д. во время чрезвычайной ситуации.

В параграфе четвертом «Зарубежный опыт правового регулирования безопасности при чрезвычайных ситуациях» на основе сопоставимого анализа зарубежного опыта правового регулирования в области снижения рисков и смягчения опасности чрезвычайных ситуаций, состоящего из трех блоков: а) законодательства об охране здоровья персонала и местного населения и безопасности производства в целом; б) законодательства, регулирующего соответствующие обязанности владельцев предприятий и местные власти по разработке и осуществлению планов подготовки и действий в чрезвычайных ситуациях, их координации и контроле исполнения; в) законодательства о планировании, территориальном размещении (так называемые законы о землепользовании), лицензировании предприятий, выдачу разрешений на их строительство и экологическую экспертизу, диссертантом делается ряд выводов и предложений о применимости зарубежного опыта в России. В частности, законодательное регулирование проблем снижения риска чрезвычайных ситуаций и смягчения их последствий должно сместиться от регулирования вопросов подготовки к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий в сторону профилактических мер: оценки технологий, экологической экспертизы, разрешительного и лицензионного механизма.

В главе третьей «Правовой режим экологически неблагополучных территорий», в параграфе первом «Понятие и виды экологически неблагополучных территорий» раскрыто правовое содержание понятий «чрезвычайные ситуации», «чрезвычайные экологические ситуации», «зоны экологического бедствия».

По оценкам специалистов, около 15% территории Российской Федерации находится в критическом состоянии. Можно говорить о четырех основных категориях экологически неблагополучных территорий:

во-первых, зоны экологического бедствия, правовое регулирование которых осуществляется в рамках экологического законодательства;

во-вторых, зоны чрезвычайной ситуации, образуемые в результате различных техногенных и природных аварий и катастроф, являющихся объектом регулирования законодательства в области обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в-третьих, отдельные категории территорий, подвергшихся радиоактивному или иному антропогенному воздействию, правовой режим которых, а также меры социальной поддержки населения регулируются отдельными законами, как правило, социальной направленности;

в-четвертых, территории или их отдельные зоны, предусмотренные градостроительным, водным, земельным или иным законодательством.

Анализа правового регулирования отдельных категорий экологически неблагополучных территорий, а также экономических механизмов их реабилитации показывает, что законодатель пошел путем стратификации зон чрезвычайной экологической ситуации и зон чрезвычайной ситуации; фактически не изменилась ситуация с регулированием территорий, подвергшихся радиационному воздействию; отсутствует законодательство, регулирующее правовой режим зон экологического бедствия.

В параграфе втором «Понятие и специфика правового режима экологически неблагополучных территорий» анализируются эколого-правовые проблемы режима чрезвычайного положения и режима чрезвычайной ситуации, как специфического административно-правового режима особого положения.

«Правовой режим» определяется как порядок регулирования, комплекс правовых способов, которые характеризуют особое объединение взаимодействующих разрешений, запретов, а также положительных обязательств, что создает особую направленность регулирования.

Правовым режимам присущи следующие основные признаки:

- они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством;

- имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;

- представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;

- создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений.

М.М. Бринчук под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимает совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса. С учетом общественной важности и заинтересованности в последовательном восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, развитии правового регулирования в данной сфере совокупность правовых норм, определяющих критерии и режим экологически неблагополучных территорий, можно рассматривать как институт права окружающей среды.

Важным элементом правового режима экологически неблагополучных территорий является легитимация статусности территории, т.е. легальных процедур объявления территории зоной экологического бедствия или зоны чрезвычайной ситуации и процедуру снятия их с особого статуса.

Законодательство России предусматривает три основные разновидности чрезвычайных режимов: 1) чрезвычайное положение; 2) чрезвычайная ситуация; 3) военное положение.

В последнее время в теоретическом плане выделяется административно-правовой режим особого положения. Как отмечает Д.Н. Бахрах, «особое положение – это собирательное понятие, включающее в себя различные режимы, опосредующие экстремальную ситуацию (право экстремальных ситуаций) «регионального бедствия», диктующую необходимость принятия особых мер, по жесткости и объему правоограничений уступающих мерам, которые используются при режиме чрезвычайного положения». В.В. Гущин говорит о том, что особое положение отличается от иных специальных режимов порядком установления, степенью жесткости и объемом правоограничений, характером изменения организационно-управленческого механизма.

загрузка...