Delist.ru

Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (15.08.2007)

Автор: Жаворонкова Наталья Григорьевна

Конституционные нормы, содержащие либо опосредующие отношения в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, непосредственно связаны с проблемами обеспечения экологических прав граждан; охраны окружающей среды; обеспечения экологической безопасности.

В Конституции РФ вопросы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях регулируются в основном косвенно:

путем закрепления базовых принципов основ конституционного строя;

путем установления институциональных прав и свобод человека и гражданина;

путем установления системы их гарантий и защиты и, в первую очередь, установления исчерпывающего перечня их ограничений;

путем определения компетенции органов государственной власти, например, введение Президентом РФ чрезвычайного положения;

путем введения в Конституцию отдельных норм, касающихся установления и разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти (исключительная компетенция Российской Федерации, совместные предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации;

Значимым представляется выделение в рамках конституционного регулирования прав человека на благоприятную окружающую среду, достоверную экологическую информацию и возмещение ущерба, причиняемого экологическими правонарушениями; а также обязанностей в области охраны окружающей природной среды как конституционно-правовых норм, непосредственно связанных с проблемами снижения природных и техногенных рисков чрезвычайных ситуаций.

Конституция РФ, существенно расширяет предмет конституционного регулирования, а именно, организация государственной власти и правовой статус личности, ограниченный гражданскими и политическими правами и свободами, за счет включения новых отношений между государством и личностью, предоставления гражданам ряда социальных благ, например, экономических, социальных, экологических прав, реализация которых невозможна без содействия государства.

Базовыми, предопределяющими дальнейшее правотворчество в сфере обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций, являются следующие положения:

Зафиксированный в ст. 2 Конституции РФ принцип высшей ценности прав и свобод человека и презюмирование обязанности государства по их признанию, соблюдению и защите означает:

закрепление в Конституции и законах наиболее широкого спектра прав и свобод, как вытекающих из естественного неотъемлемого права, так и базирующихся на общепризнанных нормах международного права;

соблюдения государственными органами норм, запрещающих нарушать или ущемлять права и свободы (как в форме действия, так и бездействия), а также их обязанность создавать условия для реализации прав и свобод в полном объеме;

защита предусматривает систему действий судебных и административных органов по восстановлению нарушенных прав, а также создание соответствующих правовых гарантий.

Далее диссертант проводит исследование содержания норм Конституции РФ, связанных с экологическими правами граждан, режимом чрезвычайного положения, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Исследование проводится на основе сравнительного анализа норм Конституции РФ и аналогичных норм конституций Германии, Франции, Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Украины и др.

На основе проведенного исследования делается вывод о том, что отсутствие в Конституции РФ понятий «национальная безопасность», «чрезвычайная ситуация» и в то же время фиксация терминов «безопасность и оборона», «экологическая безопасность» и т.д., вызывает определенные теоретические и практические проблемы при формировании системы норм, регулирующих обеспечение безопасности при чрезвычайных ситуациях в последующем правотворчестве. Например, достаточно трудно определить соотношение понятий экологическая безопасность и безопасность при чрезвычайных ситуациях. Возможно, поэтому законодательство различных отраслей права по-разному конструирует понятийный и правореализационный аппарат, что в конечном итоге ведет к несогласованности, дублированию в действующем правовом регулировании экологических и иных проблем безопасности.

В параграфе втором «Характеристика современного законодательства в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях» диссертант отмечает, что эффективность государственного регулирования национальной политики снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций зависит от формирования адекватной правовой базы, включающей систему законодательных и иных нормативных правовых и индивидуально-правовых актов, составляющих основу для всей системы принятия решений в данной сфере правоотношений.

Диссертант полагает, что формирование законодательной базы регулирования проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях в определенной мере связано с тремя объективными факторами:

- во-первых, экономическим состоянием развития страны, позволяющим придавать безопасности как принципу жизнедеятельности первостепенное значение. Превентивные меры в этом случае имеют приоритетный характер;

- во-вторых, негативным прошлым опытом, предопределившим необходимость государственного регулирования, путем принятия специальных законов как комплексного характера, например Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», так и экологического законодательства, законодательства о промышленной безопасности, законодательства в сфере обеспечения социальных прав граждан, пострадавших в результате крупных техногенных катастроф;

- в-третьих, значительным ростом числа аварий и катастроф, возрастанием их потенциальной угрозы в природной и техногенной сферах. Особую опасность представляют высокорисковые объекты, которые в силу ряда факторов могут стать источником крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. К таким факторам можно отнести: изношенность оборудования, человеческий фактор, недостаточность финансовых и материальных ресурсов, негативное воздействие природных факторов и пр.

Комплексный анализ законодательства в области обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций показал, что его основной особенностью является упор на регулирование отношений, возникающих либо в период самой чрезвычайной ситуации, либо при ликвидации ее последствий. На эффективность законодательного регулирования проблем снижения рисков чрезвычайных ситуаций, по мнению автора, существенно влияют следующие факторы:

- отсутствие единой концептуальной основы и стратегии принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих уровень и очередность законодательного регулирования;

- отсутствие в федеральном законодательстве (прежде всего это касается Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») механизма решения проблем снижения рисков чрезвычайных ситуаций;

- преобладание ведомственного интереса в определении приоритетности принятия законодательных актов, что приводит к фрагментарности, некомплексности, значительной пробельности в правовом регулировании отдельных важнейших проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях;

- распространение правовых актов одного уровня на различные субъекты правоотношений и разное территориальное пространство, что мало способствует решению проблемы комплексно и в полном объеме. Действующие законодательные акты недостаточно согласованны между собой, иногда противоречат друг другу;

- незначительная доля федеральных базовых законов по сравнению с количеством подзаконных актов, учитывая специфику и значимость регулируемых проблем;

- отсутствие нового (по своей концепции и сущности) базового системообразующего закона «О безопасности» и федерального закона в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций и минимизации их последствий, включая отдаленные последствия, которые формировали бы основы национальной политики в данной сфере правоотношений.

Решению указанных проблем могло бы способствовать:

- разработка базового, межотраслевого, комплексного законодательного акта, формирующего основы национальной политики и механизма ее реализации в области обеспечения экологической, промышленной и техногенной безопасности; адекватно регулирующего не только полномочия органов государственной власти, но и создающего условия и гарантии реальной защищенности личности и окружающей среды от техногенных аварий и катастроф;

- разработка системы нормативных актов, детально регламентирующих процедурные вопросы координации деятельности уполномоченных органов; разграничения их полномочий и взаимодействия в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.

В параграфе третьем «Роль и место доктрины в формировании законодательства о чрезвычайных ситуациях» раскрывается понятия и роль доктрины в системе правового регулирования обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Диссертант полагает, что одним из современных специфических условий развития российского правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях является усиление роли доктринальных (концептуальных) документов. Под термином «доктрина» понимается, как правило, в широком смысле, система взглядов и концепций о сущности и назначении права в конкретных исторических условиях, в узком – как научные труды ученых-юристов.

Феноменом российской правовой системы является появление ряда документов, либо прямо называемых «доктрина», например, «Доктрина информационной безопасности», «Экологическая доктрина Российской Федерации», либо схожих с ними по своему характеру как, например, «Концепция национальной безопасности Российской Федерации», «Концепция перехода России к устойчивому развитию», «Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности» и др.

Эта форма правотворчества направлена на создание путем обобщений типизированных решений жизненных ситуаций определенного рода (т.е. рассчитанных на применение неопределенным кругом субъектов неопределенное число раз) в данном случае правоотношений в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения экологической безопасности, устойчивого развития; формирует посредством доктрины многовариантные модели, развивающегося, изменяющегося подхода государства к законодательству.

Автор выделяет следующие черты таких доктринальных документов как: а) обобщенность, повествовательность; б) направленность в будущее, охваченность значительных его отрезков во времени и прогностичность; в) обладание определенной юридической силой, так как они должны служить идейно-теоретической основой законотворчества, стимулом для развития законодательства и управленческой работы всего госаппарата; г) значимость, глобальность, междисциплинарность сформулированных в них проблем и подходов к их решению.

Приоритетное значение в системе «доктринальных» или стратегических документов в данной сфере имеет Концепция национальной безопасности Российской Федерации (далее – Концепция).

В Концепции сформулированы важнейшие направления внутренней и внешней политики государства.

Концепция, изложенная в форме политического документа, является основой для формирования и проведения политики национальной безопасности, обеспечивающей реализацию жизненно важных интересов личности, общества и государства, а также для разработки стратегии обеспечения национальной безопасности в различных сферах жизнедеятельности.

Вместе с тем, эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях решаются в Концепции фрагментарно, индикативно. Назрела настоятельная необходимость формирования как научной правовой доктрины в данной сфере правоотношений, так и разработки долгосрочной государственной стратегии, утверждаемой указом Президента РФ «О государственной политике в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В параграфе четвертом «Предпосылки формирования комплексной отрасли законодательства о чрезвычайных ситуациях» проводится различие между системой права и системой законодательства. Отрасль права, составляя по своей сути разные стороны единого явления, тем не менее, по многим показателям и характеристикам не тождественна отрасли законодательства.

загрузка...