- при определении вида чрезвычайной ситуации используются одновременно несколько разнотипных критериев, что на практике вызывает множество проблем, связанных с приданием такой ситуации официального статуса;

- достаточно сложно определить ущерб окружающей среде, так как в экологическом законодательстве и законодательстве о защите населения и территорий такого понятия не содержится. В федеральном законе «Об охране окружающей среды» определяется вред окружающей среде как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее деградацию естественных экологических систем;

- «нарушение условий жизнедеятельности» также не может быть определено, так как не выработаны критерии, характеризующие необходимые условия жизнедеятельности;

- отсутствует такая категория, как трансграничная чрезвычайная ситуация, что не соответствует современным реалиям, когда чрезвычайная ситуация происходит за пределами территории Российской Федерации, но поражающие факторы оказывают негативное воздействие на окружающую среду и здоровье населения России.

По мнению автора, для реализации эффективной законотворческой политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций следует:

- специально выделить и определить базовые понятия «опасность» и «безопасность» как правовые категории равнозначно применимые к человеку, населению, территории, природной среде и отдельным ее компонентам, развитию и, или «устойчивости», жизнеобеспечения;

- сформулировать и закрепить в законодательстве такие понятия как техногенные и экологические факторы опасности, уточнить понятия «причина», «источник», «угроза», «экологическая опасность» с учетом комплексной оценки опасностей;

- унифицировать терминологию, применяемую в ведомственных нормативных актах, прибегнув к изданию специального глоссария терминов по экологической безопасности и чрезвычайным ситуациям.

- внести изменения в базовый Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в части принятия дополнительного раздела «Понятия и определения». Принять специальный технический регламент «Термины и определения в области обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Во втором параграфе «Значение права в обеспечении безопасности при чрезвычайных ситуациях» диссертантом обоснована необходимость изучения действия права в чрезвычайных ситуациях для определения того, какие стороны таких ситуаций релевантны к формированию и реализации права, как они влияют на эти процессы, на их организационно-ресурсную основу, как сказываются на правовом поведении субъектов, а следовательно, на результативности права.

Право выступает как система правовых актов, совокупность норм, устанавливающая субъективные права и обязанности, т.е. полномочия, которыми обладают физические и юридические лица, иные субъекты в рамках не только правоотношений, но и вне их, как некоторый принятый порядок отношений, действий, реакций и т.д.

Сложность определения роли права в формировании принципиально нового подхода к системе «человек – природа» представляется не «внутренней» проблемой, как отмечает А. Шестерюк, а «принципиальной методологической трудностью эколого-правовой теории; не в присутствии “субъективного фактора”».

Диссертант отмечает, что важной проблемой является определение места права как регулятора общественных отношений в суперсистемах, к которым принадлежат отношения: человек – общество – природа – антропогенная среда.

Причины и источники экологических проблем кроются в большинстве случаев не в естественных экологических процессах, а в непонимании сущности, смысла и целей человеческой деятельности. Автор полагает, что коль скоро проблемы чрезвычайных ситуаций в большей степени порождены нами самими и являются прямым результатом антропогенной деятельности, необходимо не столько устранять последствия, сколько предупреждать их появление, не только ограничивать природопользование, но исходить из примата жизни, примата неразрывности законов развития человека и природы.

Роль права в решении экологических проблем не вызывает острых дискуссий, другое дело – право чрезвычайных ситуаций, или правовые проблемы экологической безопасности. Здесь не существует общепризнанной точки зрения и устоявшихся мнений, но есть много вопросов теоретического, практического и методологического характера. Прежде всего хотелось обратить внимание на сам предмет правового регулирования. Отношения, складывающиеся в фазе как «предупреждения» так и «ликвидации» чрезвычайных ситуаций, носят крайне выраженную специфику. Любая чрезвычайная ситуация усиливает потребность в четком, жестко определенном поведении, направленном на преодоление и ликвидацию последствий.

Чрезвычайная ситуация должна устраняться, преодолеваться, т.е. целенаправленно, с помощью дополнительных усилий, удерживаться в некоторых рамках и на этой основе трансформироваться в нормальную, естественную ситуацию.

Законодатель должен прежде всего оценить потенциальную опасность чрезвычайной ситуации, риск как неизбежного явления, сопутствующего технологическому этапу развития общества. Целью законодательства и, следовательно, права в области предупреждения чрезвычайных ситуаций является, по мнению диссертанта, избрание определенной, наиболее эффективной государственной экологической, социально-экономической, научно-технической стратегии развития государства.

Далее диссертант отмечает, что право чрезвычайных ситуаций как никакая другая сфера правового регулирования нуждается в реальном и постоянном подтверждении и отстаивании доктрины прав личности, несмотря на очевидную опасность чрезвычайных ситуаций.

Поэтому мы называем его «обязывающим», а не «дозволительным» правом. Действительно, особый режим деятельности, особые отношения не предполагают широкой свободы выбора и соблюдения большого числа демократических институтов поддержки. Напротив, свободы временно ограничиваются, права (во время установления режима чрезвычайного положения или чрезвычайной ситуации) государственных органов и государства в целом расширяются. Это нередко дает импульс к наращиванию принудительного воздействия, ужесточению принудительных мер и инструментов. И тогда процесс, который с помощью обязывающих юридических средств, как казалось, должен был бы привести к наступлению запрограммированного результата, прерывается, и ожидаемый результат не наступает. Нормальные, привычные условия жизнедеятельности сменились на необычные, экстремальные, а наше сознание (тем более, юридические институты) продолжают работать в прежнем режиме.

Диссертант отмечает, что императивность и догматизм права не отрицают, а наоборот, предполагают дискретность и вариабельность поведения при чрезвычайных ситуациях в зависимости от их характера, масштабов, локализации, величины ущерба и количества пострадавших людей.

Существующий уровень правового регулирования требует консолидации правовых институтов прежде всего экологического права, административного права, нормативов и правил безопасности, управления риском в некий единый блок законодательства со своей соподчиненностью и институциализацией правовых форм. Консолидация права неразрывно связана с системностью права. В развитых правовых системах на общественную жизнь эффективно воздействуют не отдельно взятые, сравнительно изолированно существующие правовые нормы, иные правовые средства (хотя бы и приведенные в устойчивые, институализированные правовые формы), а законодательные системы, комплексы, отрасли порой довольно сложно организованные. Именно через системы правовых средств обеспечивается многостороннее правовое воздействие на общественные отношения, складывающиеся в многообразии форм осуществления безопасности. В законодательстве о чрезвычайных ситуациях учитываются интересы различных субъектов, в полной мере реализуются в юридическом и социальном плане глубокие правовые начала, надежно юридически гарантируются правовые позиции субъектов. Закономерно возникает вопрос о необходимости не только отраслевой специализации законодательства о чрезвычайных ситуациях, но и необходимости его кодификации.

Во-первых, уже можно говорить о формировании отдельной ветви законодательства чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Во-вторых, следует отметить постепенное расширение понятия «чрезвычайные ситуации» и применимость категорий «экологическая безопасность» и «оценка риска» как синтетической, комплексной отрасли законодательства, вбирающего в себя и чрезвычайные ситуации. Если в настоящее время сложно объединить в одну отрасль законодательства всю совокупность актов по экологической, технологической, промышленной безопасности, рискам, чрезвычайным ситуациям, то кодификация законодательства будет весьма эффективна прежде всего в практическом плане.

Соединить правовые средства, используемые при формировании законодательства чрезвычайных ситуаций во взаимосвязанные комплексы, в целостные системы можно при помощи нормативной формы, точнее, при помощи последовательного принятия системы последующих, правоприменительных нормативных документов, в особенности кодифицированных, которые в первую очередь затрагивают содержание права, саму правовую материю. С этой точки зрения суть кодификации законодательства о чрезвычайных ситуациях заключается в подготовке и формировании более широких нормативных обобщений, иными словами, в строго определенной систематизации действующего законодательства в данной сфере общественных отношений.

Кодифицированные документы по чрезвычайным ситуациям должны включать самый разносторонний нормативный материал, разбросанный по отдельным, не связанным друг с другом отраслям права и дополненный семантически четким понятийным аппаратом. Следующим шагом станет создание теории права чрезвычайных ситуаций и систематизация всего массива законодательства в данной сфере общественных отношений.

Таким образом, можно согласиться с мнением О.Л. Дубовик, что применительно к чрезвычайным ситуациям потребность в «естественном» праве как моральном регуляторе возрастает, более значимой становится роль неформального (чаще всего профессионального) авторитета и связанных с ним формальных и неформальных договоренностей. На повестке дня современной правовой доктрины в сфере чрезвычайных ситуаций стоит выработка критериев, догм «права чрезвычайных ситуаций». Велика вероятность такого развития событий при которых то, что сегодня называется «чрезвычайным» завтра может стать повседневным. В связи с этим должно изменяться содержание регулятивного потенциала права, как иной, адекватной содержанию субстанции чрезвычайной ситуации значимость и реализуемость правовых норм.

Диссертант полагает что, «критерии безопасности жизнедеятельности» меняются, меняется государственная и общественная оценка рисков развития, Вместе с ними, формируя данные критерии, ставя цели устойчивого развития, канализируя волю граждан, государство достигает цели безопасного и экологически ориентированного развития, путем изменения содержания права, выработки специальных правовых критериев и форм реализации права.

В параграфе третьем «Правовое регулирование безопасности при чрезвычайных ситуациях как институт конституционного, административного, экологического и других отраслей права» показано, что в современных условиях постоянного и кардинального изменения природоохранительного законодательства, формирования концептуальной и доктринальной основы обеспечения как национальной безопасности в целом, так и экологической безопасности, особую роль приобретает необходимость формирования адекватного институционального подхода, способного выявить общие и характерные черты обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера как совокупности внутренне связанных норм, регулирующих отдельную группу однородных, взаимосвязанных общественных отношений.

В классическом понимании «правовой институт» – это система взаимосвязанных норм права, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства.

Правовые институты, как отмечает О.Е. Кутафин, призваны регламентировать отдельные участки, фрагменты, стороны общественной жизни. Такие институты функционируют в тесной взаимосвязи друг с другом – как внутри данной отрасли, так и вне ее. По мнению С.А. Авакьяна, юридической категорией, позволяющей связать реальные сферы общественных отношений и право, и являются правовые институты. Появление новой сферы общественных отношений в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях поставило, по мнению диссертанта, перед юристами-экологами ряд сложных теоретических и практических проблем о:

– границах проблематики в сфере чрезвычайных ситуаций, ее соотношении с конституционным, административным, гражданским, экологическим законодательством, законодательством в сфере промышленной, биологической и химической безопасности и др.;

– новых взглядах на систематизацию и кодификацию экологического законодательства;

– взаимопроникновении качественно разнородных дисциплин (наук), об использовании их определений, научного аппарата, различных аспектов правового регулирования в рамках различных отраслей права. Речь идет скорее не только и не столько о теоретическом вкладе в осмысление права чрезвычайных ситуаций, а о сугубо практическом направлении законотворчества. При этом нелишне подчеркнуть, что речь идет о минимальном времени, отведенном на выработку правовых доктрин и адекватных резко ухудшающейся ситуации новых институтов права, способных буквально спасти сотни тысяч жизней и обширные территории России.

В соответствии со ст.72 Конституции РФ обеспечение экологической безопасности, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что создает основу для формирования законодательства в данной сфере общественных отношений на федеральном и региональном уровнях. Классификатор правовых актов относит законодательство о чрезвычайных ситуациях к административному праву в части регулирования административных режимов и к экологическому праву в части правового регулирования зон чрезвычайной ситуации и зон экологического бедствия. Вместе с тем нормы, регулирующие общественные отношения в сфере чрезвычайных ситуаций, содержатся и в конституционном праве (например, режим чрезвычайного положения), в гражданском праве (обстоятельства непреодолимой силы) и в других отраслях права и законодательства.

На основании подробно анализа содержания правоотношений в сфере чрезвычайных ситуаций в различных отраслях права, автором делается вывод о том, что в наиболее концентрированном виде правовое регулирование различных аспектов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций рассматривается в экологическом праве как самостоятельный правовой институт либо как субинститут института экологической безопасности.

Институт права чрезвычайных ситуаций, по мнению диссертанта, отражает избранный им подход о наибольшей общественной опасности деятельности, связанной с высокими антропогенными рисками; чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. К этим отношениям наиболее близко зонирование экологически неблагополучных территорий. Очевидно, что урегулированные нормами экологического права отношения по экологическому нормированию, экологическому контролю, экологическому аудиту и сертификации, экологической экспертизе также направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций.

Обособление института «экологической безопасности» и его субинститута «права чрезвычайных ситуаций» формируется, во многом исходя из развития экологического права, национальной и территориальной безопасности, правовых норм, регулирующих различные сферы высокорисковой деятельности: техногенной безопасности, промышленной, химической, биологической, пожарной и других видов безопасности.

По нашему мнению, можно говорить либо о формировании комплексной отрасли законодательства – «права чрезвычайных ситуаций», объединяющей нормы в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Система законодательства о чрезвычайных ситуациях, включает как человека, так и окружающую среду, она развивается, и это развитие предполагает подготовку и принятие ряда законодательных актов, которые необходимы уже в самое ближайшее время.

В главе второй «Современное состояние и тенденции развития законодательства о чрезвычайных ситуациях» дан анализ развития современного законодательства. В параграфе первом «Конституционные основы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях» раскрыта роль Конституции РФ как источника права, в котором содержатся основополагающие нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в сложной системе человек – общество – окружающая природная среда – антропогенная (техногенная) среда.

Основным фактором, определяющим значение и, соответственно, место конституционного регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений, служит то, что обеспечение безопасности при чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера составная часть национальной и экологической безопасности любой страны, регулирование которой базируется на основном законе – конституции государства.