Delist.ru

Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика (15.08.2007)

Автор: Ванин Виталий Владимирович

?????????&???

"сном обеспечении. Соответственно, программно-целевой подход позволяет субъекту управления формировать стратегию для комплексного решения определенной проблемы и обеспечения возможности формирования комплекса мероприятий не по отдельным признакам (отраслевым, региональным), а по признаку решаемой проблемы. Это дает возможность обеспечения планомерной концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижения планируемых результатов в заданные сроки.

Анализ действующего законодательства позволяет выявить следующие правовые принципы программно-целевого подхода к планированию государственных нужд: целевая ориентация на решение приоритетных долгосрочных и среднесрочных задач социального и экономического развития страны; комплексность решения программных задач; согласованность финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях наиболее эффективного их использования; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки; ресурсная обеспеченность мероприятий программы.

Третий параграф «Правовая природа плановых актов». Содержание плановых актов образовано совокупностью показателей прогнозного и программного типов; под первыми понимаются количественные и качественные показатели, которые характеризуют состояние прогнозируемого объекта в планируемый период с учетом тенденций его развития и воздействия известных факторов, вторые представляют собой показатели, фиксирующие количественные и качественные результаты, которые должны быть достигнуты планируемым объектом в плановом периоде. В результате исследования юридического значения указанных показателей в систематике реализации плановых актов различного уровня (за основу была взята система планирования, предусмотренная Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации») был сделан вывод о нормативно-правовой природе общих плановых (прогнозных и программных) показателей, выраженных в прогнозах, концепциях и программах социально-экономического развития посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития, целевых ориентиров и направлений социально-экономического развития; указанные плановые показатели представляют собой т.н. нетипичные нормативные предписания, юридическое значение которых состоит в том, что они определяют модели должного поведения неопределенного круга субъектов (адресованы всем государственным органам) во взаимодействии с другими нормами (в частности, определяющими полномочия последних в сфере управления). Сказанное означает необходимость принятия плановых актов, содержащих как показатели прогнозного типа, так и общие показатели программного типа, в форме нормативных правовых актов, что требует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство, ибо в теперешнем виде оно не предусматривает утверждения ни прогнозов, ни концепций социально-экономического развития Российской Федерации.

Плановые показатели, образующие содержание федеральных целевых программ, не отвечают признакам нормативности, являясь предписаниями индивидуального характера, адресованными государственному заказчику. Оценивая юридическое значение целевой программы «вовне», можно утверждать, что она выполняет роль одного из элементов юридико-фактического состава, порождающего правоотношения, опосредующие поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Выводы о правовой природе плановых показателей легли в основу разработанной системы плановых актов.

В четвертом параграфе исследуется порядок разработки и утверждения целевых программ. Постулируя идею баланса публичных и частных интересов в качестве базового принципа государственного управления экономикой в современных условиях, можно обозначить две основные задачи, решение которых должна обеспечить процессуально-правовая форма разработки целевых программ. Во-первых, она должна связывать государственные плановые органы публичными экономическими интересами, формализованными в плановых актах «высшего» уровня (концепциях и программах социально-экономического развития), исключая возможность их искажения за счет наполнения их «ведомственным» содержанием. Во-вторых, процедура разработки целевых программ должна быть в достаточной мере открытой для восприятия интересов хозяйствующих субъектов, ибо задача их синхронизации с публичными интересами предполагает выявление первых, которое должно осуществляться в процессе планирования как совместной деятельности государственных органов и хозяйствующих субъектов.

Исследование существующей в настоящее время в России процедуры разработки федеральных целевых программ, регламентированной Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, позволил выявить основные ее недостатки и определить направления совершенствования:

1. Существующий механизм отбора проблем для решения их программными методами порождает ситуацию, при которой публичные социально-экономические интересы, осуществляемые в рамках программно-целевого подхода, формируются не последовательной конкретизацией в ходе системной деятельности плановых органов, а выявляются изолированно от нее решением органа исполнительной власти на основании предложений инициаторов, в качестве которых могут выступать любые юридические и физические лица. Это противоречит основному принципу программно-целевого планирования – концентрация материальных, финансовых, производственных ресурсов для решения приоритетных среднесрочных и долгосрочных задач социально-экономического развития страны. Приоритеты и цели социально-экономического развития Российской Федерации должны не просто учитываться при обосновании необходимости решения проблем программными методами, как это предусмотрено в п. 4 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ, а выполнять роль нормативного основания решения о разработке целевой программы.

2. Порядок предконтрактного отбора исполнителей целевой программы должен быть нормативно формализован, чтобы обеспечить, во-первых, объективность получаемой государственным заказчиком информации, а, во-вторых, равную возможность участия субъектов предпринимательства в таком отборе. В обязанности государственного заказчика должно входить определение условий предконтрактного отбора, формирование конкурсной комиссии, опубликование сведений о проводимом предконтрактном отборе, сбор предложений хозяйствующих субъектов, определение победителей конкурса и доведение до них соответствующих сведений.

3. Отсутствие правового механизма реализации соглашений о намерениях финансирования целевой программы, заключаемых на стадии разработки проекта программы в результате предконтрактного отбора, ставит под угрозу осуществление программы в целом, ибо заключение государственных контрактов на основании указанных соглашений является условием финансирования программы из бюджета. Видится два возможных варианта решения этой проблемы; оба они предполагают легальное определение соглашения о намерениях в качестве предварительного договора. Вариант первый состоит в дальнейшем расширении круга оснований размещения государственного заказа у единственного субъекта путем дополнения ч. 2 ст. 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; учитывая, что механизм предконтрактного отбора вряд ли возможно регламентировать настолько же детально, насколько это сделано в отношении торгов, можно предположить, что выбор «финансовых» участников целевой программы будет во многом определяться усмотрением государственного заказчика. Второй вариант состоит в использовании «традиционных» схем размещения государственного заказа (т.е. торгов) с одной существенной особенностью: механизм предварительного договора должен включаться в случае признания торгов несостоявшимися; данное обстоятельство будет играть роль отлагательного условия (вернее, одного из отлагательных условий, наряду с фактом утверждения соответствующей целевой программы). Оба варианта позволят государственному заказчику в случае уклонения другой стороны от заключения контракта обратиться в суд с иском о понуждении заключить договор в обязательном порядке на основании п. 4 ст. 445 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Пятый параграф «Планирование как элемент правового механизма управления государственными унитарными предприятиями». Исследование полномочий, опосредующих управление унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения со стороны государственных органов, позволяет сделать вывод, что система управления «государство – унитарное предприятие» характеризуется крайне низким уровнем субординационных связей. В рамках закрепленного в уставе предмета деятельности, определяющего границы специальной правоспособности таких унитарных предприятий, последние свободны в ее (деятельности) осуществлении. В результате управлять деятельностью предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, государство может преимущественно посредством общих регуляторов, применяемых в отношении иных, не находящихся в государственной собственности хозяйствующих субъектов: налоги, льготы, субсидии и пр. Эти обстоятельства стали причиной появления и последовательного расширения сферы использования второго вида унитарных предприятий – казенных предприятий, управлять которыми государство может посредством механизма директивного планирования, правовая основа которого заложена в п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в соответствии с которым государственные заказы являются обязательными для предприятия, а хозяйственная деятельность последних осуществляется на основе сметы доходов и расходов, утверждаемых уполномоченным государственным органом.

Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определенным образом расширил управленческие полномочия собственника в отношении государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; однако коррекция имущественного режима государственных предприятий сама по себе не решает проблему повышения эффективности управления государственной собственностью. Необходимо создание цельной правовой системы программирования социально-экономического развития государственных образований, в которую должны быть интегрированы государственные предприятия в качестве важнейшего элемента реализации государственных программ. Это, в свою очередь, требует построения их (предприятий) деятельности на основе принципа плановости. Принципиальным препятствием реализации этой идеи является противоречие, обнаруживаемое между сущностью унитарного предприятия как элемента системы управления государственной собственностью и его организационно-правовой формой коммерческого юридического лица как профессионального предпринимателя, имеющего основной целью извлечение прибыли. Полагаем, что унитарные предприятия, будучи организационно-правовой формой, опосредующей отношения управления государственной собственностью, должны быть подчинены не цели извлечения прибыли, а реализации публичных интересов, конкретизированных применительно к определенной сфере хозяйственной деятельности.

Правовой формой планирования деятельности государственных предприятий является программа; анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что программа деятельности унитарного предприятия обязательной для последнего не является. Это перечеркивает всякое значение правовой регламентации процедуры разработки и утверждения такого рода плановых актов. Выходом из сложившейся ситуации является придание программе деятельности унитарного предприятия правовой формы, адекватной ее сущности как планового акта индивидуального регулирования. Правовой механизм реализации программы может включать в себя два элемента: меры экономического стимулирования (например, увеличение отчислений в фонд оплаты труда) и меры дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц предприятия (в частности, руководителя) в случаях виновного неисполнения программы. Меры административной ответственности могут быть реализованы в форме таких видов наказаний как предупреждение и дисквалификация.

Установление для программы деятельности унитарных предприятий формы правового акта индивидуального регулирования, обязательного для его адресата, позволит оптимизировать механизм государственного управления в сфере государственного сектора экономики. Для реализации этого положения необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в части установления обязательности государственного заказа для всех, а не только казенных, унитарных предприятий. Это приведет, в свою очередь, к сглаживанию различий между правовыми режимами управления обоих видов унитарных предприятий, что является дополнительным аргументом в пользу отказа от формы унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения.

Глава вторая «Государственный контракт как правовая форма реализации актов планирования государственных нужд» образована тремя параграфами.

отраслевая природа государственного контракта как правовой формы имущественно-регулятивных отношений собственности.

Рассмотрение публичного контракта в качестве элемента правового механизма реализации актов социально-экономического планирования дает основание утверждать, что возникающие в связи с государственными закупками отношения обладают регулятивной природой, опосредуя корректирующее воздействие государства на хозяйственную среду, в результате которого не только инициируются условия для образования, поддержания или разрушения хозяйственных связей на микроэкономическом уровне, но и осуществляется воздействие макроэкономического характера.

Публичный контракт не является правовой формой классических имущественно-стоимостных отношений, складывающихся между товоропроизводителями на «свободном» рынке. Причина в том, что государство не является обычным субъектом рыночных отношений, ибо его участие в товарном обороте не обусловлено целью систематического извлечения прибыли, а потому не укладывается в классическую формулу «товар-деньги-товар». Естественно, опосредуемые публичным контрактом отношения не могут не испытывать действие закона стоимости, однако приобретение государством определенных благ, обращающихся на рынке, трансформирует их товарную природу, ибо, в конечном счете, оценка их осуществляется не через призму категории количества необходимого для производства общественно необходимого труда, а через призму удовлетворяемого посредством этих благ общественного интереса. «Деньги-товар-публичный интерес» – сознавая упрощенность подобного подхода, полагаем, что эта формула все же в большей степени отражает сущность отношений в сфере государственных закупок. Эффективность деятельности государства как участника хозяйственных отношений не сводится к собственно экономической эффективности отдельно взятой хозяйственной операции, вырванной из общеуправленческого контекста.

Управление в экономической сфере, осуществляемое посредством публичных закупок, является реализацией не исполнительной власти, а экономической власти государства как собственника. Максимально отчетливо это проявляется в сфере публичного сектора экономики; несколько отличен механизм регулятивного воздействия в отношении хозяйствующих субъектов, основанных на частной форме собственности, однако природа управления как способа осуществления экономической власти сохраняется и здесь. Привлекая к делу удовлетворения публичных интересов организационно обособленных и имущественно самостоятельных субъектов, государство обязано принимать во внимание их интересы, обеспечивая механизм удовлетворения последних. Приобретение государством товаров, работ и услуг осуществляется посредством распоряжения принадлежащими ему денежными средствами, за счет которых удовлетворяется интерес предпринимателя в извлечении прибыли. Таким образом, государство в отношениях по удовлетворению публичных нужд выступает как собственник; сами же отношения представляют собой отношения собственности. Указанные отношения имеют регулятивную, а не имущественно-стоимостную природу (по крайней мере, не исчерпывающуюся имущественно-стоимостным элементом); поскольку непосредственным объектом таких правоотношений является поведение субъектов, направленное на перемещение материальных благ, они могут быть обозначены как имущественно-регулятивные. В силу сказанного традиционные методы правового регулирования, используемые гражданским правом, с одной стороны, и административным правом, с другой, для регламентации этих отношений непригодны. Гражданское право не способно создать адекватный механизм реализации управленческой функции этих отношений; административное право с присущим ему методом субординации не обеспечивает должной сбалансированности интересов субъектов в имущественной плоскости.

Имущественно-регулятивный характер отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд обусловливает необходимость использования метода, отражающего единство публичных и частных интересов в экономической сфере. В силу этого они объективно тяготеют к отраслевому методу предпринимательского права, сущность которого на категориальном уровне выражается понятием координации; идея органического сочетания имущественной и регулятивной функций собственности в отношениях по удовлетворению публичных нужд приобретает свое завершенное воплощение, ибо речь здесь идет не о двух взаимодействующих формах реализации этих функций, но о единой форме волевых отношений собственности, опосредующей непосредственное их сопряжение. Справедливость сказанного подтверждается исследованием отношений по удовлетворению публичных нужд через призму элементов этого метода, к которым относят согласование, рекомендация, предписание, которые, «работая» в системном единстве, обеспечивают внутреннюю согласованность диспозитивного и императивного начал, что является необходимой предпосылкой гармонизации интересов общества и интересов предпринимателя.

Второй параграф «Государственный и муниципальный контракт как элемент правового механизма управления предпринимательской деятельностью». Рассмотрение отношений по удовлетворению государственных нужд в качестве имущественно-регулятивных ставит задачу исследования государственного контракта через призму категории управления, что позволит оценить его (контракта) управленческий потенциал; в этом смысле формально-юридические признаки договора отодвигаются на второй план, освобождая место функциям управления, посредством которых раскрывается сущность этого социального феномена.

Государственный контракт может быть представлен как программный акт, ибо в основе его (как и любого договора) лежит определенная цель; особенностью контракта является наличие нескольких целевых уровней. Во-первых, контракт направлен на передачу права собственности, выполнение работ, оказание услуг; данная цель укладывается в рамки гражданско-правового понятия causa сделки, находясь в плоскости имущественного компонента данных отношений. Регулятивная природа контракта обуславливает наличие целей публичного уровня; последние могут быть классифицированы на внутреннюю (удовлетворение опосредованного категорией государственных нужд публичного интереса) и внешнюю (оказание управляющего воздействия на экономические отношения). Полагаем, что действительность государственного контракта как каузальной сделки должна оцениваться как с точки зрения классической causa, так и через достижимость внутренней регулятивной цели. Регулятивная функция контракта реализуется посредством наделения сторон правами и обязанностями, в совокупности образующими своеобразный «коридор», движение по которому ведет по направлению к поставленной в результате планирования цели; внешняя регулятивная функция проявляется в том, что условия публичных закупок могут оказывать непосредственное влияние на экономическую ситуацию на рынках того или иного товара. Определенный потенциал контракт обнаруживает и в контексте реализации функции организации; последняя также проявляет себя на двух уровнях: внутреннем и внешнем. Внутренняя организация проявляется в особом механизме его исполнения: контракт является элементом правового основания для формирования договорных связей, опосредуемых договором на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд (ст. 529 ГК РФ); внешнеорганизационное значение публичного контракта проявляется во влиянии его на структуру договорных связей между «государственными» поставщиком, подрядчиком, исполнителем и их контрагентами – поставщиками сырья, оборудования, субподрядчиками, смежниками и далее по цепочкам хозяйственных связей, оказывая, в конечном счете, влияние на состояние экономической системы в целом. Таким образом, государственный контракт опосредует реализацию таких функций управления как планирование, регулирование, организация, что, в свою очередь, позволяет определить принципиальные подходы к созданию правового режима, позволяющего обеспечить их эффективную реализацию.

Правовой режим государственного контракта обусловлен его тесной связью с планово-управленческим актом, на основании которого он заключается. Эта взаимосвязь проявляется в том, что основание возникновения обязательств по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд образуется двумя элементами: целевой программой как плановой предпосылкой заключения публичного контракта и самим контрактом; будучи заключенным во исполнение планового акта, такой договор должен следовать его судьбе, поскольку вне его теряет свое назначение: прекращение реализации целевой программы должно влечь прекращение заключенных для ее реализации государственных контрактов.

Третий параграф «Правовое понятие государственного контракта». Определение правового понятия государственного контракта является необходимым условием определения границ применения опосредуемого им договорного режима. Решение этой задачи с точки зрения позитивного права весьма проблематично не только по причине отсутствия в законодательстве универсальной легальной дефиниции государственного контракта, но и вследствие различных подходов к оценке места государственного контракта в системе договоров. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определяет государственный контракт как тип договора; ГК РФ «привязывает» режим государственного контракта к видам договоров (договору купли-продажи, договору подряда и договору на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ). Верным представляется первый подход, ибо регулятивная природа государственного контракта не зависит от вида договора; однако регулятивный аспект не получил должного отражения в системе признаков, закрепленных в указанном законе.

В результате исследования была разработана система правовых признаков государственного контракта:

- функциональное назначение государственного контракта. Последний направлен на достижение ряда сопряженных целей. В имущественной плоскости целью является возмездное приобретение публичным образованием товаров, результатов работ либо услуг; договор обретает черты государственного (муниципального) контракта, если приобретение указанных объектов направлено на удовлетворение публичных (государственных и муниципальных) нужд, закрепленных в правовом плановом акте, являющимся основанием для заключения контракта. Регулятивная цель проявляется в том, что, осуществляя публичные закупки, публичное образование осуществляет целеполагающее, регулятивное и организационное воздействие на сферу предпринимательской деятельности;

- стороной в государственном контракте (покупателем, заказчиком и пр.) выступает публичное образование. Государственный заказчик, участвуя в отношениях публичных закупок, выступает от имени публичного образования, реализуя правосубъектность последнего в качестве органа либо по модели представительства.

- в качестве второй стороны государственного контракта – поставщика, подрядчика, исполнителя – могут выступать только субъекты предпринимательской деятельности.

Указанные признаки положены в основу предлагаемой правовой дефиниции государственного контракта.

» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Формирование нормативно-правовой базы размещения государственных заказов». Размещение государственного заказа опосредуется сложным комплексом правоотношений, что актуализирует задачу гармонизации системы нормативных источников. Согласно ст. 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» к нормативным источникам в этой сфере относятся (по иерархии): международные договоры, указанный закон, а также иные федеральные законы, которые должны ему соответствовать; кроме того, в случаях, прямо предусмотренных законодательством, отношения в сфере размещения государственных и муниципальных заказов могут регулироваться нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Указанная система закладывает конкуренцию как минимум трех федеральных законов, обладающих формально одинаковой юридической силой. Как следует из ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» законодательство о размещении заказов лишь основывается на ГК РФ и БК РФ, но включает их в себя как «иные федеральные законы», приоритет перед которыми имеет Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Однако как ГК РФ, так и БК РФ содержат аналогичные положения о собственном приоритете перед прочими федеральными законами (п. 2 ст. 3 ГК РФ, ст. 2 БК РФ). Кроме того, абзац второй п. 2 ст. 525 ГК РФ допускает применение иных законов к отношениям по поставке товаров для государственных нужд лишь в части, не урегулированной § 4 главы 30, который предусматривает «внеконкурсный» механизм заключения государственных контрактов. В итоге создана ситуация, когда отыскание юридически безупречных решений по ряду вопросов (квалификация государственных и муниципальных контрактов, содержание государственных и муниципальных контрактов и т.п.) не представляется возможным. Решение этой проблемы видится в отказе от практики использования законодателем «квазиконституционных оговорок» как противоречащей ст. 76 Конституции РФ; разрешение коллизий между федеральными законами необходимо осуществлять по правилу ««lex posterior derogat priori» с учетом предметов правового регулирования.

Согласно Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» система источников правового регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд представляет набор нормативных актов исключительно федерального уровня: ни акты субъектов РФ, ни акты органов местного самоуправления в ст. 2 указанного закона не упоминаются. В отношении регионального нормотворчества данное решение следует признать обоснованным, ибо дифференциация правовых режимов государственных закупок в зависимости от субъекта Российской Федерации чревата разрушением единого экономического пространства страны; исключение же актов муниципального уровня вряд ли является оправданным. Потребности местных сообществ, реализуемые органами местного самоуправления, обладают существенной спецификой в сравнении с общегосударственными интересами, и реализуются обычно субъектами хозяйствования, находящимися в пределах соответствующего муниципального образования. На наш взгляд, критерии выбора способа размещения местных заказов должны учитывать особенности муниципальных образований, существенно дифференцированных по размеру территории, количеству населения, материально-финансовой базе. Кроме того, подобное решение входит в противоречие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно ч. 3 ст. 54 которого порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Исключение вопросов размещения муниципальных заказов за счет средств местного бюджета из предмета местного ведения означает ограничение компетенции органов местного самоуправления, что противоречит Конституции РФ.

Второй параграф «Заключение государственного контракта на торгах». Основным способом заключения государственного контракта являются торги в форме конкурса и аукциона; при этом формальным приоритетом обладает конкурс, поскольку аукцион может использоваться лишь при наличии установленных законом условий.

Заключение государственного контракта путем проведения торгов (как конкурсов, так и аукционов) опосредуется сложной системой правоотношений, отправной точкой возникновения которых является объявление торгов, имеющее двойственную правовую природу, обусловленную двояким характером порождаемых им правовых последствий. В плоскости возникновения договорных отношений между публичным образованием и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), оно обладает свойством вызова на оферту. Кроме того, объявление торгов порождает комплекс правоотношений, непосредственно связанных с проведением конкурса или аукциона, связывающих организатора торгов и его участников. В этом качестве оно представляет собой одностороннюю сделку, порождающую правовые последствия лишь при условии восприятия опосредуемого ею волеизъявления адресатами. Последнее может быть дифференцировано на объективное и субъективное: в первом случае достаточно лишь создания условий, необходимых для восприятия независимо от того, была ли возможность восприятия реализована фактически, во втором случае значение имеет реально имевшее место восприятие. Эта дифференциация имеет значение применительно к форме торгов – открытые (объективное восприятие) или закрытые (субъективное восприятие).

Правоотношения, опосредующие проведение торгов (их можно обозначить термином «организационные»), в своем развитии проходят несколько стадий. С момента извещения о проведении торгов любой субъект, отвечающий соответствующим требованиям, вправе обратиться к организатору торгов с заявкой; этому праву корреспондирует обязанность организатора торгов заявку принять. С момента окончания срока на подачу заявок возникает новое организационное отношение, имеющее в сравнении с первым четкий субъектный состав, а также иное содержание: обязанность организатора торгов произвести оценку заявок и определить победителя.

Заявка на участие в конкурсе является офертой, которую участник делает в ответ на вызов, опосредованный извещением о проведении конкурса; в отношении аукциона окончательное волеизъявление участника формируется в ходе торгов и фиксируется в итоговых предложениях о цене контракта.

Юридическим фактом, который должен прекращать организационное отношение, является договор, но не предварительный, как это имеет место сейчас, а основной – государственный контракт. При этом протокол, оформляющий результаты торгов, свойствами договора (ни предварительного, ни окончательного) не наделяется, ибо он выполняет «традиционные» для протокола функции – фиксация хода оценки и подведения результатов торгов конкурсной комиссией. Направление проекта контракта в адрес поставщика (подрядчика, исполнителя) представляет собой акцептование оферты последнего, выраженной в заявке на участие в торгах; публичный контракт считается заключенным с момента получения им акцепта на свою оферту. Подписание публичного контракта со стороны поставщика, подрядчика, исполнителя, таким образом, носит характер завершения лишь документального оформления договора, но никак не влияет на возникновение обязательств, опосредующих поставку товаров (подряд и пр.) для государственных нужд. В рамках предлагаемого механизма отказ или уклонение победителя торгов от подписания публичного контракта не имеет никакого значения для возникновения договорных отношений, ибо они не являются соответственно отказом или уклонением от заключения контракта. Таким образом удается устранить потребность в использовании предусмотренной действующим законодательством (п. 5 ст. 448 ГК РФ) весьма громоздкой процедуры судебного понуждения победителя торгов к заключению договора либо заключении контракта с участником торгов, которому присвоен второй номер, т.е. на заведомо худших условиях.

Третий параграф «Заключение государственного контракта вне торгов». К способам заключения публичного контракта вне процедуры торгов Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» относит размещение заказов путем запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также на товарных биржах.

Исследование размещения заказа путем запроса котировок позволило сделать вывод, что последний является упрощенной формой аукциона; налицо все основные признаки торгов: размещение извещения, подача заявок участниками, оценка заявок комиссией, заключение договора с победителем. Размещение заказа путем запроса котировок может иметь место в двух случаях: предметом публичного контракта являются товары, для которых есть функционирующий рынок и они производятся не по конкретным заявкам публичного заказчика либо аукцион признан несостоявшимся. В обоих случаях сумма контракта, по общему правилу, не должна превышать пятьсот тысяч рублей (в первом случае указанная сумма определяет сумму товара, подлежащего поставке в течение одного квартала). Нетрудно убедиться в том, что никаких объективных препятствий к использованию торгов в указанных выше случаях нет; более того, предметный критерий (товары для которых есть функционирующий рынок, сравнение которых осуществляется по их ценам), сформулированный для размещения заказов путем котировок цен, практически слово в слово совпадет с критерием выбора аукциона – отличие, таким образом, сводится лишь к сумме закупки. Незначительность суммы закупок обуславливает возможность проведения торгов в упрощенном варианте, основная особенность которого в контексте Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» выражается в отказе от «пошагового» способа выявления наилучшей цены в процессе торгов. Победитель определяется на основании котировочной заявки, которая не подлежит изменению. Кроме того, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ориентирует документооборот, опосредующий проведение запроса котировок преимущественно на электронную форму. Эти особенности не могут служить причиной вывода данного способа за рамки правового режима торгов; учитывая, что закупки на сумму до пятисот тысяч рублей, нередкие на уровне субъектов РФ, занимают весьма большой объем на муниципальном уровне, это может существенно снизить степень эффективности механизма публичных закупок в целом.

загрузка...