Delist.ru

Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика (15.08.2007)

Автор: Ванин Виталий Владимирович

- исследовать сущность и правовую природу планирования государственных нужд как элемента системы государственного управления в современных политико-правовых условиях взаимодействия государства и субъектов предпринимательства;

- выявить сущность программно-целевого подхода как методологической основы плановой деятельности и дать оценку адекватности его закрепления в законодательстве Российской Федерации;

проанализировать правовую природу актов государственного социально-экономического планирования;

исследовать порядок разработки и утверждения федеральных целевых программ как правовую форму функционального элемента правового механизма планирования государственных нужд и внести предложения по его совершенствованию;

- исследовать правовой механизм планирования деятельности унитарных предприятий, рассматриваемых с позиции правовой формы управления государственным имуществом;

- выявить отраслевую природу государственного контракта как правовой формы удовлетворения публичных нужд;

- обосновать основные особенности правового режима государственного контракта как разновидности планового договора;

- исследовать размещение государственных заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд как правовой механизм взаимодействия планового и договорного элементов системы удовлетворения государственных нужд;

- сформулировать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере удовлетворения публичных нужд.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с осуществлением программно-целевого планирования государственных нужд и реализацией актов социально-экономического планирования посредством договорных форм с участием субъектов предпринимательства. Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с удовлетворением государственных нужд, а также тенденции и перспективы развития правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей науки гражданского и предпринимательского (хозяйственного) права, таких как М.М. Агарков, Г.А. Аксененок, В.К. Андреев, Л.В. Андреева, B.C. Анохин, М.И. Брагинский, В.В.Витрянский, С.Н.Братусь, А.В.Венедиктов, Ф.И. Гавзе, Д.М. Генкин, Л.Я. Гинзбург, А.И.Гончаров, И.В.Ершова, С.А.Зинченко, О.С.Иоффе, Н.И. Клейн, О.А. Красавчиков, М.И.Кулагин, А.К. Кравцов, Б.П. Курашвили, В.В. Лаптев, Л.А.Лунц, В.П.Мозолин, И.Б.Новицкий, Л.А.Новоселова, B.C. Мартемьянов, Е.Б.Пашуканис, В.Ф.Попондопуло, Ю.К.Толстой, В.А.Туманов, Р.О.Халфина, Л.И.Шевченко, Т.М.Яблочков и др. Межотраслевой характер исследования обусловил использование работ по административному праву таких ученых как А.А.Абдурахманов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л.Бачило, Р.Ф.Васильев, Ж.Ведель, А.В. Воронков, А.В.Демин, А.И.Елистратов, А.А. Кармолицкий, И.Ш.Килясханов, Ю.М.Козлов, Н.М.Конин, А.П.Коренев, Т.С.Красильников, Е.Б.Лупарев, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, В.Г.Розенфельд, Ю.Н.Старилов, Б.В.Россинский, Ю.А.Тихомиров и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации составили труды С.С. Алексеева, Н.М. Коркунова, Р.З.Лившица, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, Д.Ю.Шапсугова и др. Воздействие на исследование оказали работы таких зарубежных ученых как Г. Гинс, Дж. Гэлбрейт, Н.Л. Дювернуа, Л. Эрхард и других.

Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о реализации федеральных и региональных целевых программ, размещении государственных заказов, материалы арбитражной практики. В качестве информационной базы исследования были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.

Научная новизна состоит в разработке концепции комплексного правового регулирования отношений по удовлетворению государственных нужд, в основу которой положена обусловленная функциональным назначением отраслевая дифференциация опосредующих эти отношения правовых форм на политико-регулятивные и имущественно-управленческие, взаимодействие которых образует единую систему государственного управления, обеспечивающую целеполагающее, регулятивное, организационное и координационное воздействие на сферу экономических отношений посредством планирования и реализации потребностей государства в товарах, работах и услугах.

Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Государственные нужды представляют собой юридическую форму бытия публичного интереса, получившего в процессе социально-экономического планирования последовательную конкретизацию до уровня потребностей государства в определенных товарах, работах или услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление в сфере предпринимательской деятельности.

2. Сущность планирования как элемента правового механизма управления в сфере удовлетворения государственных нужд состоит в выявлении общественного экономического интереса, его правовой формализации и поэтапной конкретизации государством в лице уполномоченных органов (плановых органов) в системе образующих содержание правовых плановых актов количественных и качественных показателей нормативного или индивидуального характера.

3. Разработана система федеральных плановых актов, основанная на субординации элементов трех уровней:

- принимаемая в форме федерального закона Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, нормативно формализующая общественные социально-экономические интересы посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития страны;

- принимаемая в форме постановления Правительства Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, конкретизирующая определенные в Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития страны посредством правовой категории целевых ориентиров социально-экономического развития и определяющая основные направления их реализации применительно к соответствующему плановому периоду;

- принимаемые в форме распоряжения Правительства федеральные целевые программы, конкретизирующие определенные в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ориентиры посредством правовой категории государственных нужд в индивидуальные предписания, адресуемые государственным заказчикам для их практической реализации через систему взаимосвязанных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий.

Аналогичная схема может быть использована при построении системы планирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне.

4. В рамках предложенного подхода с учетом сложившейся в России системы разделения властей сформулированы принципиальные основы формирования системы федеральных плановых органов с обоснованием разграничения компетенции между ними, а именно:

- Федеральное Собрание Российской Федерации, принимающее Концепцию социально-экономического развития Российской Федерации;

- Правительство Российской Федерации, утверждающее Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также федеральные целевые программы;

- иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в соответствии с предметной компетенцией разработку проектов и реализацию утвержденных Правительством федеральных целевых программ в качестве государственных заказчиков.

5. Интеграция унитарных предприятий в систему удовлетворения государственных нужд требует совершенствования правового механизма планирования деятельности этих субъектов по следующим направлениям:

- процедура планирования деятельности унитарных предприятий должна быть дополнена этапом, в ходе которого органом исполнительной власти в отношении подведомственного унитарного предприятия формируются целевые показатели деятельности последнего. Указанные показатели должны определяться на основании целевых программ. Сформированный органом исполнительной власти набор целевых показателей деятельности выступает для унитарного предприятия государственным заказом; на реализацию последнего должна быть направлена программа, проект которой разрабатывается унитарным предприятием на втором этапе процедуры планирования;

- необходимо придание программе деятельности унитарного предприятия правовой формы планового акта индивидуального регулирования, обязательного для адресата и обеспечиваемого хозяйственно-правовыми санкциями (в отношении предприятия) и мерами административной ответственности (в отношении должностных лиц предприятия). Последние могут быть реализованы в форме таких видов наказаний как предупреждение и дисквалификация.

6. Государственный контракт является правовой формой имущественно-управленческих отношений собственности, опосредующих реализацию двуединой функции: перемещение материальных благ и управление в экономической сфере; последнее не ограничено рамками отношений между государственным заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), но проявляется во влиянии на структуру договорных связей и экономические условия на рынке соответствующих товаров. Сочетание имущественной и регулятивной функций собственности здесь приобретает оптимальное выражение, ибо государственный контракт представляет собой форму волевых отношений собственности, обеспечивающую непосредственное их сопряжение. Это обусловливает необходимость регулирования отношений в сфере государственных закупок единым методом, обеспечивающим баланс публичных и частных интересов в экономической сфере, сущность которого выражается категорией координации. Сказанное справедливо также для сферы муниципальных закупок как области реализации публичного интереса местного уровня, что позволяет сформулировать единое понятие публичного контракта как института предпринимательского права, образованного совокупностью норм, регулирующих методом координации имущественно-управленческие отношения собственности, возникающие в связи с удовлетворением публичных нужд.

7. Закрепленный в действующем законодательстве подход к публичному контракту как виду гражданско-правового договора приводит к дисбалансу регулятивной и имущественной функций опосредуемых им отношений собственности в пользу последней; в действующем законодательстве публичный контракт представлен в качестве правовой формы товарных отношений, специфика которой заключатся лишь в особом их субъекте – публичном образовании. Между тем, исследование регулятивной составляющей публичного контракта свидетельствует о том, что последний реализует такие функции управления как планирование, регулирование и организация, что, в свою очередь, позволяет определить принципиальные подходы к созданию правового режима публичных закупок, обеспечивающего эффективную реализацию указанных функций. Учет регулятивной функции публичного контракта позволяет отграничить сферу использования этого правового режима от сферы классических товарных отношений с участием публичных юридических лиц.

8. Имущественно-управленческая сущность публичного контракта обусловливает необходимость его оценки не только как правовой формы товарных отношений, но и в качестве элемента системы публичного управления. Правовой режим публичного контракта должен обеспечивать его взаимосвязь с плановым актом, во исполнение которого совершается публичная закупка; влияние этой связи на правовой режим публичного контракта выражается в ограничении принципа свободы договора: заключение, содержание, а, в некоторых случаях, субъектный состав договора предопределен содержанием планового акта; заключенный во исполнение планового акта, публичный контракт должен следовать его судьбе. Это позволяет включить в состав признаков публичного контракта указание на его плановый характер. Обнаружить признаки плановости можно практически во всех договорах, опосредующих участие государства в имущественных отношениях, что обусловливает необходимость легального признания планового договора в качестве специального правового режима договорных отношений.

9. Выявлены конститутивные признаки государственного контракта, которые положены в основу его правовой дефиниции: заключенный между государством в лице государственного заказчика и лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, договор, направленный на возмездное приобретение государством товаров, работ и услуг в целях удовлетворения государственных нужд и осуществления управления в сфере предпринимательской деятельности.

10. Оценка государственного контракта как элемента системы управления в сфере удовлетворения государственных нужд позволяет выделить в его содержании категорию программных условий, к которым относятся условия о целях договора, предмете и опосредующих достижение целей правах и обязанностях сторон. Программные условия определяются соглашением сторон в пределах, допускаемых правовым плановым актом, на основании которого заключается публичный контракт. Прочие условия, определяющие возникновение, изменение и прекращение собственно договорной связи, обусловлены общим правовым режимом государственного контракта, в силу чего они должны быть закреплены нормативно, выполняя роль обычных условий. Законность программных условий должна оцениваться через призму правового планового акта, на основании которого заключается контракт, при этом незаконность программного условия должна влечь недействительность контракта; незаконность прочего условия влечет недействительность контракта лишь в соответствующей части, но не порочит договор в целом.

11. Необходимым элементом правового режима государственного контракта должны быть условия, определяющие прерогативные права публичного заказчика, позволяющие при наличии определенных обстоятельств и в определенных пределах в одностороннем порядке влиять на судьбу договорной связи в части изменения программных условий и прекращения контракта. Прерогативные права публичного заказчика должны «уравновешиваться» механизмом защиты имущественных интересов другой стороны, предусматривающем компенсацию убытков не в режиме гражданско-правовой ответственности, а в режиме сопряженного с бюджетным финансированием обязательства соответствующего публичного образования.

12. Сфера применения публичных контрактов должна быть законодательно ограничена отношениями с участием субъектов предпринимательской деятельности, основанных на частной форме собственности. Взаимодействие между государством (муниципальным образованием) и государственным (муниципальным) хозяйствующим субъектом не должно носить характер договорного, поскольку указанные субъекты находятся в субординационных отношениях собственности, опосредуемых правом государственной (муниципальной) собственности. Посредством реализации входящего в содержание последнего правомочия управления государство (муниципальное образование) как собственник имеет возможность воздействовать на волю публичных хозяйствующих субъектов, что делает излишним договор. Последний является инструментом согласования интересов обладающих определенной степенью автономии воли субъектов; допуская совершение между публичным образованием и публичным предприятием договора, мы допускаем, что последнее обладает самостоятельными интересами, отличными от публичных интересов, что противоречит сущности унитарного предприятия как правовой формы управления публичным имуществом. Законодательная реализация этого предложения предполагает отказ от дуализма правовых режимов имущества унитарных предприятий в пользу права оперативного управления.

13. Существующая система источников правового регулирования отношений в сфере публичных закупок не гармонизирована, поскольку в основе ее лежит конкуренция трех федеральных законов (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации), каждый из которых, формально обладая равной по отношению к остальным юридической силой, закрепляет приоритет собственных норм. В итоге создана ситуация, когда отыскание юридически безупречных решений по ряду вопросов (квалификация государственных и муниципальных контрактов, содержание государственных и муниципальных контрактов и т.п.) не представляется возможным. Решение этой проблемы видится в отказе от практики использования законодателем «квазиконституционных оговорок» как противоречащей ст. 76 Конституции РФ.

14. Статья 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ограничивает круг источников правового регулирования отношений по удовлетворению публичных нужд только актами федерального уровня. Исключение вопросов размещения муниципальных заказов за счет средств местного бюджета из предмета местного ведения означает ограничение компетенции органов местного самоуправления, что противоречит 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; статьи 71 и 72 Конституции РФ не относят вопросы формирования, размещения и исполнения муниципального заказа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и, таким образом, эти вопросы являются предметом ведения органов местного самоуправления.

В целях устранения указанного противоречия полагаем необходимым:

- дополнить статью 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» частью 5 следующего содержания:

загрузка...