Delist.ru

Диалектика процессов децентрализации и новой централизации Российского федерализма конца XX - начала XXI вв. (конституционно-правовой опыт развития (15.08.2007)

Автор: Савин Владимир Иванович

В диссертации предлагается также ввести в научный оборот понятие «функциональный суверенитет». Это позволит, с одной стороны, более точно отразить правовое положение субъекта Российской Федерации, с другой, – удовлетворить претензии субъектов на самостоятельность в конституционных пределах собственного ведения. Одновременно новый аспект исследования российского федерализма направлен на приращение научных знаний и дальнейшее выявление и постижение особенностей его конституционной модели.

Поскольку современная Российская Федерация оформилась не путем объединения суверенных государств, а во многом путем придания статуса субъектов Федерации прежним административно-территориальным образованиям, это в значительной степени меняет общий концептуальный подход к суверенитету субъектов федерации. Суверенитет субъектов федерации может быть признан только как функциональный по своей природе. Его содержание и пределы ограничены теми предметами ведения и полномочиями, которыми обладает данный субъект в соответствии с федеральной конституцией.

В целях системного охвата проблематики автор диссертации рассматривает сущность и содержание синтетического (федерально-субъектного) суверенитета, отметив при этом, что данная концепция существенно не влияет на практику Российской Федерации в рассматриваемом вопросе, но имеет высокую общетеоретическую научную ценность как корреспондирующая популярной в теории и практике современного мира модели формы государственного устройства – кооперативному федерализму.

Глава третья «Новая политическая централизация федерализма в России начала ХХI в. как условие эффективной экономической децентрализации ее федеративного устройства, транссубъектной экономико-правовой регионализации и кооперации» состоит из трех параграфов.

В § 3.1 «Новая централизация вертикали государственной власти в Российской Федерации и укрупнение территориальных единиц ее осуществления» автор диссертации исходит из того, что централизация власти в России начала ХХI в. является абсолютно иным явлением в сравнении с централизацией власти периода СССР, РСФСР или в Царской России. В отличие от прежних периодов истории централизация власти «по вертикали» осуществляется в «комбинации» с «разделением властей» по горизонтали устройства государственной власти, что обеспечивает демократический характер государства даже при высокой степени централизации властной вертикали. Тем не менее, централизация «по вертикали» влечет сужение действия принципа федерализма.

В диссертации указывается, что новая централизация власти в Российской Федерации начала ХХI в. проявляется, прежде всего, как концентрация власти в звене Президента РФ, и именно в сфере федеративных отношений. Анализируются конституционные основы, а также новеллы законодательства, наделяющие Президента весомыми полномочиями по вертикали власти: в частности, в процедурах замещения поста высшего должностного лица субъекта РФ, досрочного прекращения полномочий последнего, а также законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Проявлением централизации власти «по вертикали» является и учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В этой связи в диссертации анализируется процесс становления института полномочного территориального представительства Президента РФ.

Тезис о новой централизации валсти «по вертикали» анализируется в диссертации и в увязке с исследованием процессов формирования окружных (при федеральных округах) подразделений блока «силовых» министерств (МВД, Минюста РФ), создания управлений Генеральной прокуратуры во всех семи федеральных округах, а в Южном Федеральном округе – двух управлений и Главного управления, др.

В диссертации отмечается, что вертикальная централизация власти в России, влекущая за собой сужение сферы действия принципа федерализма, сопровождается укрупнением территориальных единиц осуществления государственной власти. В работе дается широкий анализ конституционно-правового законодательства событий и политических документов, идей, литературы, связанных с такими радикальными территориальными преобразованиями в РФ как: создание федеральных округов – новых крупных территориальных единиц осуществления государственной власти; широкий объем исследования посвящен федеральным конституционным законам о слиянии субъектов РФ и анализу государственно-правовых событий, сопутствующих процессам слияния. Высказан ряд предложений о совершенствовании ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образование в ее составе нового субъекта», а также ряда ФКЗ о конкретных слияниях.

В § 3.2 «Регионализация и развитие начал кооперации в федеративных отношениях в России» на основе анализа научной доктрины дается характеристика теоретических признаков кооперативного федерализма как новой в мировой практике модели федеративной формы государственного устройства. Диссертант приходит к заключению, что в государствах, соотносимых с моделью кооперативного федерализма, прежде всего, развивается механизм вертикальной и горизонтальной кооперации в процессе осуществления функций власти. Вместе с тем, проявления кооперации автор диссертации видит также в социально-экономической составляющей названной модели федеративной организации государства. По мнению диссертанта, федеративное устройство России начала ХХI в. в меньшей мере, чем в развитых зарубежных странах (США, Германии, Австрии), но также обнаруживает определенные признаки кооперативной формы. В диссертации обобщаются признаки кооперативности Российского федерализма, называемые и другими авторами, в частности, такие как: согласование федерального законодательства, учет интересов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения; согласование правоприменительных решений по ряду вопросов, др. Диссертант считает, что среди проявлений привнесения признаков кооперативности в РФ (т.е. осуществление власти по вертикали и горизонтали ее устройства на основе требований координации и согласования актов и действий) - создание в Российской Федерации таких институтов, как: Общественная палата РФ (ФЗ от 4 апреля 2005г.); Общественные Советы при федеральных министерствах (Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г.); Советы при полномочных представителях Президента РФ в Федеральных округах (Указ Президента РФ от 24 марта 2005г.). Проявлением развития кооперативности в России является и такая новая форма государственной деятельности как издание Федеральных целевых программ развития. Перечень таких программ, финансируемых из федерального бюджета на 2006г., составил 50 наименований. Однако практика показывает низкую эффективность реализации мероприятий указанных программ и государственного контроля за расходованием выделяемых средств, а также недостаточность механизмов совместной ответственности Федерации и субъектов РФ за реализацию федеральных целевых программ, - что требует совершенствования законодательного регулирования порядка и реализации федеральных целевых программ развития в РФ.

В диссертации приводятся доводы в пользу того, что развитие и упрочение федерализма должно опираться не только на надстроечные механизмы власти, но прежде всего и на базисные экономические отношения, в том числе проявляющие себя во взаимосвязях разных по своей природе участников горизонтальных федеративных отношений. Отмечено, что их многоаспектная экономическая и социальная заинтересованность друг в друге способствует укреплению государственного единства в его политическом и территориальном понимании.

В этой связи в диссертации дается обзор определений понятия «регион» в правовой, экономической и политологической литературе; а также анализируются процессы экономико-правовой и политико-правовой регионализации в РФ. Автор диссертации берет за основу дефиницию, данную в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации», где под регионом понимается часть ее территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий; указывается, что регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов Федерации. Вместе с тем, в диссертационном исследовании понятие «регион» используется для характеристики образования, не совпадающего с границами субъекта Федерации либо муниципального образования, взятых каждый в единственном числе.

Диссертант обращает внимание на то, что экономическая интеграция субъектов РФ осуществляется в форме экономического взаимодействия на уровне межсубъектных отношений (субъектов РФ между собой) и, одновременно - посредством налаживания экономического сотрудничества предприятий и хозяйств различных форм собственности, относящихся к территориям различных субъектов РФ. Все многообразие связей, возникающих между указанными различными по масштабу статуса субъектами правовых отношений – придает территории, в пределах которой осуществляется указанное взаимодействие, характер единого организма, сформировавшегося объективно независимо от границ субъектов РФ. В диссертации отмечается, что в постсоциалистической России отражением расширения масштабов социально-экономического сотрудничества субъектов РФ между собой, региональной экономической интеграции субъектов РФ, взаимной координации ими своей деятельности – являющихся проявлениями признаков кооперативности – стало принятие 17 декабря 1999 г. ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

По мнению диссертанта, регионализация может быть представлена как две разновидности процессов. Во-первых – как объективный процесс межрегиональной интеграции за счет развития инициативных экономических и социально-культурных связей между субъектами Федерации либо муниципальными образованиями, либо предприятиями, иными хозяйствующими организациями, зарегистрированными на территориях разных субъектов Федерации. Во-вторых – как процесс политико-правовых реформ, связанных с укреплением территориальных единиц осуществления государственной власти, что в конечном счете (при учете экономической эффективности такого рода территориальных слияний) способствует не только укреплению политического единства и целостности государства, но и развитию начал экономической кооперации в федеративных отношениях. Обращаясь к вопросу об укреплении территориальных единиц осуществления государственной власти, диссертант проанализировал содержание дискуссий относительно пересмотра субъектного, а значит и регионального состава России. Автором отмечено, что существующая многосубъектная модель российского федерализма экономически и демографически несбалансированна и тем самым неэффективна. В такой децентрализации проявляет себя не территориальная форма демократии, а локализация власти, которая сама по себе не приводит к формированию в субъектах «горизонтальных обществ». В этой связи диссертант отмечает необходимость учета факта существования целого ряда «несостоявшихся субъектов» РФ, не способных наладить у себя элементарную социально-экономическую жизнь, хотя и обладающих, как правило, значительными природными ресурсами. В этих регионах содержание собственного государственного аппарата – роскошь, не приносящая пользы местному населению и одновременно обременяющая федеральный бюджет.

Диссертантом обращено внимание и на другой аспект. Конституционная сложносоставность – территориальное вхождение автономных округов в состав края или области (ч. 4 ст. 66), – усугубленная логической ошибкой, состоящей в том, что часть (автономный округ) равна целому (край или область), следующей из конституционного положения ч. 1 и 4 ст. 5, нередко проявляет себя и в экономической сфере. Исходя из конституционных характеристик своего правового положения, автономный округ нередко считает себя самостоятельным экономическим регионом, имеющим полное право вступать в межрегиональное экономическое сотрудничество и интегрироваться с другим регионом без необходимости получать согласие субъекта Федерации, в который он входит. Но последний может придерживаться иного мнения, особенно в тех случаях, когда промышленные и сельскохозяйственные предприятия, находящиеся на территории автономии, имеют прочные связи с другими предприятиями, находящимися на территории такого субъекта.

Попытки автономных округов явочным порядком выйти из состава соответствующего субъекта, как это имело место в отношениях Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 14 июля 1997 г. обоснованно квалифицировал как антиконституционные. Для автономных образований в составе другого субъекта РФ сохраняются возможности добиваться своей цели посредством принятия специального федерального закона. Анализируя отечественные научные работы по данному вопросу, диссертант подчеркнул, что указанный процесс пошел по пути объединения автономных образований с теми краями и областями, с которыми у них исторически связаны общие интересы развития территорий и обеспечения благосостояния населения. По мнению автора, этому способствовала, кроме прочего, активность полномочных представителей Президента в федеральных округах. В частности, в диссертации рассмотрено первое, относящееся к 2005 г., событие образования в РФ нового субъекта – Пермского края – за счет слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и вызвавшее большой резонанс и неоднозначные оценки. Проанализированы также правовые особенности объединения Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Камчатской области и Корякского автономного округа.

Как полагает диссертант, политико-правовая интеграция субъектов РФ будет развиваться, в первую очередь, в связи с наличием в государстве значительного числа «несостоявшихся субъектов» - неэффективных по показателям уровня их социально-экономической востребованности. Однако в рамках нынешней конституционной модели федеративного устройства РФ у нее есть пределы, которые невозможно преодолеть без принятия новой Конституции России. Главным ограничителем в изменениях состава и количества субъектов Федерации выступает ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, из которой следует, что предельный минимум числа субъектов РФ составляет 11.

Осуществленный автором диссертации анализ комплекса факторов, влияющих на межсубъектный интеграционный процесс, позволил сформулировать гипотезу о наличии приоритетного фактора, характерного для конкретного вида субъектов РФ. В частности, автором обосновано предпочтение политического фактора для республик в составе РФ. Автономные округа движимы в объединительный процесс экономическими мотивами. По этим же мотивам, как отмечено в диссертации, вероятно объединение некоторых граничащих друг с другом областей: Волгоградской и Ростовской; Ярославской, Ивановской и Костромской; Тамбовской, Пензенской и Саратовской; Курской, Белгородской и Орловской; Смоленской, Калужской и Брянской; Тверской и Псковской; Омской и Новосибирской и иных. При таком раскладе число субъектов может сократиться вдвое, что диссертанту представляется наиболее оптимальным.

Исходное, наличествующее и перспективное количество субъектов Российской Федерации, определяемое автором как значительное, подчеркивает целесообразность перехода на многоуровневую систему управления федеративными отношениями. Выгоды и возможности этой системы раскрыты теорией управления и апробированы в трехуровневом варианте в Российской Империи. По мнению диссертанта, в современной Российской Федерации также следует ориентироваться на трехуровневую систему управления, предполагающую введение промежуточного управленческого звена между уровнями федерации и ее субъектов.

В диссертации обоснована позиция автора, согласно которой образование Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 семи федеральных округов с точки зрения науки управления не оправданно. Более эффективным решением была бы концентрация двух основополагающих интересов – административно-управленческого и экономического. Последний из них уже вылился в ассоциированную форму и показал свою витальность. В силу этого, по мнению диссертанта, группировка субъектов Федерации по восьми федеральным округам была бы более органичной.

В диссертации отмечено, что федеральные округа составили территориальные пределы влияния полномочных представителей Президента РФ. Как подчеркивает диссертант, первым и чрезвычайно важным результатом их деятельности явилось приведение регионального законодательства (конституций, уставов, законов) в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. В этом процессе были объединены усилия и иных органов – Администрации Президента России и Государственного совета, – не наделенных властным полномочиями, но представляющими четко артикулированную политическую волю главы государства. Тем самым подчеркивается роль Президента РФ в управлении федеративными отношениями.

В диссертации обоснована позиция автора относительно того, что функциональная определенность сферы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации не означает исчерпанности потенциала их участия в федеративных отношениях. По мнению диссертанта, полномочный представитель главы государства в федеральном округе не вправе устраняться от содействия выполнению тех задач, которые стоят как перед конкретным федеральным округом, так и перед субъектом РФ, входящим в его состав.

В диссертации на основе анализа правовых и специальных источников, научно-практических материалов и реализованных проектов, касающихся вопросов непосредственной региональной интеграции в России, представлено авторское видение поэтапного реформирования системы организации и регулирования интеграционных процессов. Выделено шесть таких этапов, каждый из которых имеет свои особенности и результаты.

Автор диссертации полагает, что упорядочению и стабилизации процесса межрегиональной интеграции в России будет способствовать ее законодательное сопровождение.

В § 3.3 «Экономический региональный сегмент международных связей субъектов Российской Федерации: развитие правовых и институциональных условий» диссертации раскрыты проблемы правового и институционального обеспечения экономического регионального сегмента международных связей субъектов Российской Федерации. Обращение к данному аспекту продиктовано не только научным интересом автора, но и выраженной тенденцией внешне-интеграционной ориентированности субъектов Российской Федерации, что является одним из показателей децентрализации федеративных отношений. Такой курс проявляется в отношении иностранных государств, их составных частей, регионов, отдельных хозяйствующих субъектов. Причем, его интенсивность не снижается даже под влиянием так называемого «синдрома опасности», связанного с чрезмерным, граничащим с интервенцией, влиянием сопредельных государств на развитие отдельных российских регионов. Устойчивость внешних экономических связей субъектов Российской Федерации признается и на международных форумах.

В диссертации подчеркнуто, что во всех федерациях мира вопросы внешней политики однозначно отнесены к исключительному ведению федерального центра, что не свойственно внешнеэкономической деятельности. Одновременно автором приведены примеры того, что на практике соответствующие конституционные положения не всегда соблюдаются.

Анализ источников позволил автору диссертации выявить характерные для России приоритетные направления межрегиональной внешней интеграции. Преобладает здесь европейский вектор. В современной Европе межрегиональная интеграция внутри отдельных стран (как в России) – пройденный этап. Основное внимание сосредоточено на интеграции регионов различных стран, особенно в вопросах приграничного сотрудничества смежных регионов, регулируемых Программой ЕС «Interreg II». Она ориентирована на Западное Средиземноморье и Латинские Альпы, области Северного моря, Юго-Западной Европы и др. Одна из важных целей данной Программы заключается в снижении социально-экономических неравенств в развитии смежных регионов соседних государств. Диссертантом отмечено, что российские и соседние с ними регионы сопредельных государств СНГ к такой социально-значимой и коллективно-согласованной цели еще не приблизились. В российской региональной внешне-интеграционной деятельности сегодня преобладают цели прямой и односложной, а не опосредованной и многогранной выгоды.

В диссертации представлены иные прогрессивные и уникальные модели межрегионального сотрудничества в Европе, охарактеризованы институциональные гарантии и тенденции их дальнейшего развития. При этом автором подчеркнуто, что прямое воспроизведение такого опыта в России невозможно. Однако его предметное изучение и экстракция жизнеспособных, адаптивных для российской реальности элементов крайне необходима.

Возвращаясь к российским межрегиональным внешним интеграционным процессам, автор диссертации указал на двойственную правовую природу обретения российскими регионами статуса самостоятельных участников международных и внешнеэкономических связей. Вместе с тем, ни в Конституции Российской Федерации, ни в публичных договорах федеративного свойства, ни в федеральном законодательстве не приведено исчерпывающего перечня вопросов, по которым субъекты Федерации могут самостоятельно вступать в указанные связи. Это порождает, с одной стороны, инициативные интерпретации со стороны субъектов, с другой, – поиски адекватного механизма реагирования со стороны поставленного перед фактом федерального центра.

В диссертации проанализированы федеральные законы, нормы которых связаны с внешнеэкономическими аспектами деятельности субъектов Российской Федерации. Автором выявлено, что в период с июня 1995 г. по январь 1999 г. произошло правовое сужение сферы самостоятельности субъектов РФ в вопросах их внешнеэкономической деятельности. Принятие Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» комплексно упорядочило исследуемый процесс. Вместе с тем у диссертанта сложилось собственное видение возможностей совершенствования его статей. Им приведены доводы в пользу того, что требуется введение обязанности, адресованной субъекту РФ, самому защищать свои интересы за рубежом и обязанности, адресованной федеральным органам государственной власти, оказывать всяческое содействие и помощь в этом.

В диссертации отмечено, что фактические внешние связи субъектов Федерации, свидетельствующие об их международной правоспособности, не являются причиной считать их субъектами международного права наряду с Федерацией, в которую они входят. Тем не менее, как следует из анализа трудов современных российских авторов, есть основания признавать «ограниченную», «субсидиарную» и т.п. международную правосубъектность субъектов федерации. В зарубежных научных источниках данная проблема не поднимается, как полагает автор, ввиду ее практической очевидности. Например, субъекты таких федераций, как Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария настолько давно и свободно вступают в трансграничные «региональные» связи, что появился термин «Европа регионов». Свободные внешние связи субъектов данных государств не только не угрожают сепаратизмом, а напротив, – способствуют «консервированию» сложившегося и апробированного временем порядка.

В этой связи автором диссертации сделан универсальный вывод о том, что международная правосубъектность субъектов федерации складывается в конституционных или конституционно-договорных (согласительных) рамках и формах. Международная правосубъектность субъектов РФ есть правосубъектность особого рода (sui generic).

С позиций конституционного права источниками международной (в сфере внешних связей) правоспособности субъектов Федерации, прежде всего, являются Конституция России, Федеративный договор 1992 г., сохранившие действия договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, конституции (уставы) субъектов РФ. С учетом п. 4 ст. 15 Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся частью правовой системы РФ, также следует относить к указанным источникам. Соответствующие нормы конституций (уставов) субъектов РФ в этом отношении являются такими источниками лишь в той мере, в какой они не противоречат Конституции Российской Федерации и остальным вышеуказанным актам. Активное участие субъектов Федерации во внешних связях и международных соглашениях порождает локальные согласительные и обычно-правовые нормы, обязательствами по которым не связано Российское государство в целом. Однако противоречить интересам России такие соглашения, не являющиеся международными, не могут.

Диссертантом обосновано, что приграничное сотрудничество наиболее естественно вписывается в алгоритм внешних связей субъектов РФ. Причинами тому служат, во-первых, опыт советского периода добрососедства, во-вторых, исторически сложившиеся прочные экономические и другие связи в соответствующем приграничье, в-третьих, этническая общность сопредельных регионов. С учетом приведенных факторов автором диссертации дана оценка правовых особенностей внешнеэкономических связей Рязанской, Ростовской, Тюменской, Челябинской областей, Алтайского края.

Солидаризируясь с концептуальными позициями О. Александрова, М. Гостевой, О. Реута, В. Туманова, Е. Янюк, автор диссертации развивает некоторые из них. В частности, диссертант по фактическому положению квалифицировал региональные органы власти (органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления) в качестве участников приграничного сотрудничества. Он подчеркнул необходимость того, чтобы конкретные внешнеэкономические связи субъектов РФ и административно-территориальных единиц подлежали строгому единообразному регулированию. В настоящее время, по мнению автора диссертации, целесообразно сосредоточиться на соответствующих нормативных актах административно-территориальных единиц государств – участников Содружества Независимых Государств.

Далее диссертантом в целях совершенствования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации раскрыто понятие «регион» как субъект (сфера) международно-правового сотрудничества. Оно, по мнению автора, имеет свою специфику и большое практическое значение. Рассмотрение источников показало, что в международно-правовой сфере под регионами подразумеваются не столько субъекты федеративных или административные единицы унитарных государств, сколько гораздо более крупные территориальные объединения, охватывающие целые группы стран и даже отдельные континенты. Как правило, данное деление используется для анализа международных отношений в рамках региональных подсистем. В контексте подобного подхода принято выделять географические макрорегионы (Европу, Азию, Африку), мезорегионы (Северо-Восточная Азия) и субрегионы (Северная Европа).

Российские регионы существенно отличаются от регионов стран Западной Европы. Последние, как известно, прошли длинный путь исторического развития и сформировались как гомогенные культурно-исторические общности. Современным российским регионам это не характерно. В отличие от европейского регионализма таковой в России возник после распада СССР в условиях обвала управленческой вертикали. Он отражает не процесс сотрудничества заинтересованных в нем субъектов, а особенности децентрализации государства.

Западные исследователи все больше внимания уделяют экономической роли региона в рамках глобальной парадигмы. Успешная деятельность кластеров высокотехнологичного производства обусловила формирование особой системы социального взаимодействия в регионе. В совокупности они обретают качества региональной производительной системы. Создание теории региона рассматривается как ключ к пониманию современных экономических процессов, что важно учитывать в формировании и развитии российской модели региона, опосредованного несколькими определяющими факторами объективного свойства, в контексте федеративного устройства России.

Глава четвертая «Конституционно-правовой механизм обеспечения стабильности и динамизма федеративных отношений в современной России и проблемы его совершенствования» включает три параграфа.

В § 4.1 «Конституционный принцип государственного единства федеративной России и относительная самостоятельность ее субъектов: проблема согласования интересов» на основе анализа общетеоретических и специально-отраслевых источников диссертантом сделан вывод о многоплановости понятия «единство Российской Федерации».

Диссертант исходит из посылки, что важнейшими аспектами проявления единства Российской Федерации являются четыре: единство правового пространства в РФ; единая система государственной власти (предполагающая, что исходные принципы организации законодательной, исполнительной и субъектной власти субъектов РФ устанавливаются в общефедеральном законодательстве); территориальное единство и целостность Российской Федерации (исключающие сецессию какой-то части территории); единое экономическое пространство.

Страницы: 1  2  3  4  5  6  7