Delist.ru

Диалектика процессов децентрализации и новой централизации Российского федерализма конца XX - начала XXI вв. (конституционно-правовой опыт развития (15.08.2007)

Автор: Савин Владимир Иванович

Анализ источников и литературы, связанных с проблемой государственного устройства России, дал основания заключить, что в монархической России, где в рамках вынужденного совмещения централизма и регионализма был сделан акцент на местное и региональное самоуправление, «настоящий» федерализм прижиться не мог. Однако в доктринальном плане идеи федерализма развивались, но, как правило, в связке с идеями автономии.

Исторический опыт России показал, что после 1917г. путем федерализации удалось сохранить единство государства, обеспечить объединение различных национальностей и усиления всех – государственных, экономических, политических, военных, культурных, других – связей между всеми нациями и народностями. Однако это объединение было обеспечено однопартийной советской социалистической системой.

В диссертации раскрыта авторская позиция о происхождении российского федерализма. По мнению диссертанта, научные дискуссии по этому вопросу вызваны тем, что доводы строятся на применении разных критериев оценки происхождения федерации. Одни, используя хронологический подход, утверждают, что Россия является договорной федерацией. Другие, опираясь на критерий юридической силы документа, учредившего федерацию, указывают на конституционный характер российского федерализма. Третьи, подчеркивая, что Федеративный договор 1992 г. продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, определяют российский федерализм конституционно-договорным.

Диссертантом обосновано, что Россия является декларационно-конституционной федерацией. Система аргументации построена на том, что в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 25 (12) января 1918г. и впоследствии вошедшей в качестве раздела первого в текст Конституции РСФСР 1918г., в самом начале указано, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик».

Конституция РСФСР от 10 июля 1918г. дает взаимоисключающие ответы на вопросы относительно модели российского федерализма того времени. С одной стороны, наряду с республиками - субъектами федерации предусматривалось создание особых автономных административно-территориальных образований – национальных областей, предусматривалось объединение советов областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, в автономные областные союзы, входящие на началах федерации в РСФСР (ст. 11). С другой, – устанавливалась дискреционная сфера ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК. С третьей, – допускалась сецессия из РСФСР (отчуждение) отдельных ее частей.

После образования Союза ССР (с 30.12.1922 г.) конституционное оформление федеративной модели РСФСР обусловливалось положениями союзных Конституций 1924, 1936, 1977 гг. и сводилось к централизации государственной власти, ее концентрации в союзных органах. Союзу предоставлялась возможность решать любые вопросы, которые он сочтет имеющими общесоюзное значение.

Анализ конституционных актов советского периода показал, что, объединяя юридическиуверенные союзные республики, Советский Союз проводил квазифедеративную политику, фактически обернувшуюся тем, что федеративное по способу конструкции территории государство оказалось унитарным по способу организации власти. Контрпродуктивность такой модели была осознана к началу 90-х гг. ХХ века. Однако, реформы федеративного устройства СССР привели к крайней децентрализации вертикали исполнительной власти, вследствие чего, как известно, был денонсирован Договор о создании СССР и прекращено существование СССР как геополитической реальности (1991г.).

Суверенная Российская Федерации в полной мере воспроизводила ту своеобразную федеративную модель, которая была характерна для СССР, с той же реальной угрозой целостности государства. С подписанием Федеративного договора 31 марта 1992г. эту угрозу удалось минимизировать. Главным механизмом здесь явилось разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами власти сгруппированных по национальному, территориальному и национально-территориальному признакам субъектов федерации. Это явилось, с одной стороны, беспрецедентным для советского периода решением, с другой, – определяющим дальнейшее развитие страны в федеративном формате. Полагаем, что именно поэтому Федеративный договор 1992 г. получил специальное упоминание в основах конституционного строя Российской Федерации.

В диссертации обосновано, что российский федерализм периода 1991-1999гг. в основе своей носил номинальный характер. Его наполнение реальным содержанием осуществлялось одновременно с поисками оптимальной модели, в которой заложены гарантии и от несвойственной федерации степени централизации, и от излишней децентрализации с учетом такой исторической реальности российской государственности, как национальный фактор. Эти задачи, по мнению автора диссертации, остаются актуальными и сегодня.

В § 1.3 «Современный опыт конституционно-правового и политического моделирования «вертикальных» федеративных отношений в России» осуществлен анализ современного опыта политико-правового моделирования федеративных отношений в России. Диссертант отметил существенное влияние этих процессов на экономическое развитие страны и формирование гражданского общества.

Диссертантом акцентировано внимание на том, что Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта РФ эти принципы детализируются в федеральных законах и законах субъектов Федерации. В соответствии с концепцией Конституции не исключается использование специальных правовых механизмов функционирования субъектов Российской Федерации, относительная самостоятельность ее составных частей.

Рассмотрение субъектов Федерации в качестве относительно автономных политических систем автор считает оправданным, уточняя пределы и сферу самостоятельности в контексте конституционных императивов государственной целостности и единства системы государственной власти.

Исследование работ российских и зарубежных авторов, а также анализ сложившихся договорных тенденций привели автора диссертации к выводу о том, что нельзя ни абсолютизировать договорную модель, ни полностью исключать ее как весьма гибкую форму правового регулирования. Федеративные отношения в России только начинают укрепляться, поэтому важно сохранить достигнутую их стабильность. Для этого, по мнению автора диссертации, необходимо углубленное осмысление отечественного и зарубежного опыта разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Следует учитывать, что в этом вопросе Конституция Российской Федерации 1993 г. придерживается более жесткой модели, чем иные (США, Германия) федеративные государства, допускающие подобное перераспределение законодательным путем. В этом отношении, как обосновано в диссертации, Россия более строго следует сущности федеративного государства. На это указывают, во-первых, закрепление этих вопросов в Конституции РФ (ст. 71, 72); во-вторых, закрытые перечни предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов; в-третьих, особый порядок внесения поправок в эти статьи Конституции РФ (ст. 136 Конституции РФ 12 декабря 1993г.).

Анализ правовых позиций, касающихся конституционной модели российского федерализма и представленных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и новелл в законодательстве РФ начала ХХI в. показал и преобладание в них центростремительных предпочтений, в некоторых случаях – в ущерб сущности федерализма. В частности, по толкованию Конституционного Суда РФ, разграничивать предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов возможно федеральными законами. Однако это означает нахождение в конечной определяющей инстанции (а не на паритетной основе) данных предметов в сфере ведения Российской Федерации, которая по своему волеизъявлению делегирует своим субъектам осуществление отдельных полномочий. Утверждение приоритета такого подхода станет препятствием к упрочению федеративных отношений, которые предполагают установленные пределы самостоятельности правовых и политических систем субъектов федерации.

В этой связи «паритет» (эффективный баланс) властного усмотрения Федерации и ее субъектов и, одновременно, приоритет РФ, необходимый для обеспечения единства и целостности Федерации, обеспечивается изменениями и дополнениями в закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999г. (с изм. и доп.), согласно которым внутригосударственный договор о разграничении предметов ведения и полномочий должен утверждаться федеральным законом.

Не ратуя за проведение конституционной реформы, диссертант отмечает, что включение в регулятивный механизм законов (федеральных и субъектов Федерации), а также, в определенном объеме - договоров о «вертикальном» размежевании полномочий, утвержденных федеральным законом, способствует взаимной адаптации социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу.

Автор диссертации, признавая необходимость укрепления и подержания вертикали власти в системе исполнительных органов, выразил сомнение в некоторых формах ее проявления. В частности, это касается правовых актов, разрешающих федеральным органам государственной власти освобождать от должности главу субъекта Федерации, особенно когда он был избран населением субъекта. Введение порядка наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации, с одной стороны, смягчило однозначно негативное восприятие процедуры освобождения от должности, с другой, – удвоило посягательство на демократические основы: в контексте и народовластия, и федерализма.

По мнению автора диссертации, для сбалансированности властей эффективней было бы развивать институт ответственности, который адресуется обеим сторонам федеративных правоотношений – и федеральным органам, и органам власти субъектов РФ. Прозрачность и внятность отношений ответственности переведут их из категории устрашающих в разряд предупреждающих инструментов, элементов системы взаимных «сдержек и противовесов».

На основе анализа конституционных норм, а также нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» диссертантом сделан вывод о том, что последним нарушен принцип федерализма – адекватного разграничения предметов ведения и полномочий. Так, в названном федеральном законе проявилась тенденция к перераспределению полномочий в сфере регулирования местного самоуправления в пользу федеральных органов государственной власти. Однако ст. 71 Конституции РФ, отражающая предметы ведения Российской Федерации, не дает основания для такой ориентации. Одновременно п. «н» ст. 72 Конституции РФ касается совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления. Признавая, что установление общих принципов организации местного самоуправления должно производиться федеральным законом, диссертант отметил недопустимость, во-первых, смещения баланса интересов, во-вторых, включения местного самоуправления в сферу влияния федеральных органов, минуя органы власти субъектов Федерации.

Сформировать эффективно работающую систему сдержек и противовесов между уровнями государственной власти довольно непросто, поскольку проявляет себя «маятниковый» характер отношений между федеральным центром и субъектами, а также сложившийся их повелительно-предоставительный формат. Данная конструкция принципиально уязвима, не соответствует принципам подлинного федерализма. Однако меры, направленные на реформирование федеративных отношений и в данной сфере, должны иметь умеренный и постепенный характер, соответствующие задачи необходимо решать синхронно с другими задачами в контексте общероссийских реформ.

Глава вторая «Фактор суверенитета в трансформации концепций федерализма (правовая теория и российская практика) включает в себя три параграфа.

В § 2.1 «Федеративный вектор доктринальной эволюции суверенитета» указывается, что модель конституционного регулирования вопроса о принадлежности суверенитета, его идентификации со статусом того или иного субъекта конституционно-правовых отношений - показатель первой очереди в контексте исследования проблем централизованной (либо децентрализованной) формы государственного устройства, проблем федерализма. Поэтому теория суверенитета – его понятия, сущности, основных концепций, прежде всего - применительно к федеративному государству - составляет важнейший аспект темы настоящей диссертационной работы.

На основе анализа причин непонимания и конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами, которые отражены в работах российских и зарубежных авторов разных времен, автор диссертации пришел к выводу, что именно проблема суверенитета нации (этноса) – титулообразующего для национального субъекта федерации является той константой, которая, во-первых, сопровождает всякие полиэтнические и сложноорганизованные государства; во-вторых, имеет явные и латентные формы проявления; в-третьих, прирастает новыми видами, сформулированными учеными и опосредованными практикой; в-четвертых, отличается вариативностью интерпретаций; в-пятых, является действенным аргументом в процессе изменения политической карты мира.

В России, по мнению диссертанта, острота проблемы суверенитета значительно приглушена общей стабилизацией ситуации в стране. Вместе с тем, сама проблема сохраняет свою актуальность и в общетеоретическом, и в конституционно-правовом, и в практическо-политическом аспектах. В диссертации подчеркнуто, что понятия «суверенитет» и «территория» системно связаны как с ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, так и с ее ст. 5, ч. 2 ст. 6, ч.1 ст. 15, ст. ст. 65, 67, п. «б» ст. ст. 71, 74, 76, ч. 2 ст. 77, ст. 78 и др. Такая системность обусловливает основы и принципы регулирования единого и равного правового статуса личности, федеративного устройства России (единство и целостность Федерации), распространение полномочий федеральной государственной власти на всю территорию страны. Исходным при этом является тезис о многонациональном народе России, который определен как носитель политико-правового суверенитета и единственный источник власти в государстве.

В диссертации обоснована реальность и самостоятельность юридического суверенитета, который, во-первых, характеризует высшую власть государства в определенных законом границах; во-вторых, институционально связан с государственными органами; в-третьих, проявляется в установленных правовых формах. В федеративных государствах, в том числе и в России, юридический суверенитет имеет сложносоставной характер. Для них характерно организационное распределение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. В Российской Федерации это осуществлено на конституционном уровне, подтверждением чего являются, прежде всего, ст. 5, ст. 11, ст. ст. 71-73.

В § 2.2 «Народно-национальные концепции суверенитета в федеративном государстве» автор исходит из того, что национальный (этнический) суверенитет представляет собой свободное волеизъявление наций в решении вопросов своей внутренней жизни и во взаимоотношениях с другими нациями; достигается через реализацию ими права на самоопределение; исследованы научные материалы, касающиеся этого феномена.

Принципы народного суверенитета и национального суверенитета обладают единством. Это, однако, не свидетельствует о тождестве категорий «суверенитет народа» и «национальный суверенитет». Будучи связанными общей социальной природой носителя такого суверенитета, они отличаются его субъектом. В первом случае речь идет о социально-политической форме общности людей – народ, а во втором – о форме социально-этнической общности людей: нации, народности, этнические группы. Значит, они могут рассматриваться как целое и часть.

Диссертант полагает, что социально-экономическая «самостоятельность» нации (право нации на свободное экономическое развитие, на свободное распоряжение своими естественными ресурсами, на свою национальную территорию) на условиях некоей «абстрактной свободы» не существует. Она всегда ограничена уже такой же «свободой» других наций, не говоря об объективных исторических и экономических условиях и взаимосвязях в данном государстве. Следовательно, право на самоопределение, право свободно определять свой общественный и государственный строй для многих наций не может пониматься как своего рода дозволение нарушать общепризнанный принцип международного права: принцип территориальной целостности государств (конкретного государства). И даже развитие национальной культуры не может происходить полностью самостоятельно, игнорируя культуры других наций в данном государстве. Единственное, что не вызывает сомнений, – право на уважение национальной чести, национального достоинства и прогрессивных обычаев нации.

Соотношение права нации на самоопределение с принципом национального суверенитета имеет сложную диалектику. С одной стороны, право нации на самоопределение является исходным показателем, основой для осуществления национального суверенитета. С другой, – право на самоопределение выступает в качестве формы проявления, средства осуществления национального суверенитета, как его составная часть. Однако простой констатации этого не достаточно. Автор диссертации подчеркнул как принципиальный следующий подход: все нации конкретного государства должны иметь возможность, во-первых, быть представленными в его органах, аппарате и функциях; во-вторых, иметь оптимальные гарантии поддержания особенностей своего жизненного уклада, духа, психологии, культуры. Анализ Конституции Российской Федерации 1993г. показывает, что она в этом плане содержит весьма эффективные нормы.

Исследуя доводы сторон дискуссии относительно дальнейших перспектив соотношения – поглощения или отождествления – национального и народного суверенитета в рамках федеративного государства, автор диссертации расценил как спорный аргумент о том, что национальный суверенитет должен быть поглощен суверенитетом народным – категорией более высокого порядка. По поводу отождествления народного и национального суверенитета автор также высказал свои уточнения, связанные с тем, что это допустимо при условии употребления слова «нация» в узком его смысле – как синоним государства. При такой смысловой идентификации ни о каком отождествлении не может быть и речи, поскольку нации не имеют самостоятельного выхода вовне, не обладают независимостью в международных отношениях, т.е. не обладают вторым имманентным признаком суверенитета, что и лишает оснований уравнивать суверенитет нации с государственным суверенитетом.

Исходя из того, что суверенитет нации принципиально отвергать нельзя, а сама нация существует не самостоятельно, то такой суверенитет является «функциональным». Его можно считать меньшим по объему, чем суверенитет народа, юридический суверенитет субъекта федерации и федерации в целом.

Автором диссертации сделан вывод о том, что суверенитет нации, с одной стороны, первичен, поскольку при отсутствии этносов, наций не может возникнуть и такой конгломерат как народ. С другой, – народ, объединивший множество, несколько (или, по крайней мере, две) наций приобретает качество «кумулятивного суверенитета», который, безусловно, больше по объему и значительнее по властепроявлению, чем единичный суверенитет каждого отдельного составляющего его этноса (нации).

Далее на основе сравнительного анализа соответствующих моделей, принятых в конституциях различных государств, диссертантом показано значение содержания формулы российской конституции о том, что носителем суверенитета в РФ является «ее многонациональный народ». Такая лексическая конструкция, по мнению автора диссертации, указывает на то, что сам по себе, без составляющих его наций, российский народ и его суверенитет не существуют.

Диссертант полагает, что в отличие от нации в этническом понимании, которая, как правило, рассеяна по разным государствам, народ данного государства привязан к его границам и имеет гражданство данного государства. Временное нахождение таких граждан за пределами данного государства не влияет на эту квалификацию. Народу (в отличие от многих этносов, национальных меньшинств) всегда свойственно создавать собственное гражданское общество, законодательные и судебные органы, налаживать систему управления, представительные органы и т.д. и т.п. Поэтому «суверенитет народа» - это реальный феномен: народ не просто «носит», а активно реализует свой суверенитет, подчеркивая обладание им.

В § 2.3 «Концепция суверенитета территориально-публичных субъектов федеративных отношений» даны обзоры классических теорий суверенитета, созданных зарубежными и отечественными авторами в прошлых столетиях, в том числе советского периода; в частности, взгляды сторонников теории единого и неделимого суверенитета федерального центра (М. Зейдель, Д. Кальгун, Г. Мейер, Л. Дюги, П. Лабанд, Г. Еллинек, Н. Коркунов, Ф. Кокошкин и др.), теории двуединого суверенитета (А. Геннель, О. Гирке, А. Ященко), правового статуса союзных республик, автономных республик, автономных образований во времена СССР, соответствующие концептуальные подходы известных специалистов советского (И.Д. Левин и др.) и современного периода в России.

В работе исследованы идеи теоретиков разделенного (делимого) суверенитета (А. де Токвиль, Г. Вайц, О. Майер, Ю. Шталь и др.), диссертант в этой связи особо отметил концепцию, в соответствии с которой суверенитет признается по определенным предметам ведения, квалифицируя его как ограниченный (относительный).

Анализ конституционных актов зарубежных федераций позволил автору диссертации заключить, что практически во всех из них закреплен суверенитет Федерации, распространяющийся на всю ее территорию. Россия в этом смысле не явилась исключением, что подтверждается ч. 1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г. Ряд отечественных юристов категорически настаивают на том, что суверенитет федеративного государства един и неделим, что не существуют и не могут существовать два разных по объему полномочий уровня суверенных властей в единой системе государственной власти, которые обладали бы одинаковым верховенством и одинаковой независимостью.

1признанный, обратился к анализу и уточнению доводов тех, кто признает и наличие суверенитета субъектов федерации. Основываясь на правовых позициях конституционных судов республик Башкортостан и Дагестан, автором выявлено различие в их понимании содержания суверенитета. Конституционные суды этих субъектов, действуя автономно, тем не менее, одинаково увязывают трактовку суверенитета республики с пределами ее ведения и полномочий. Это, по сути, раскрывает содержание «функционального» суверенитета, к выведению которого их нацелило положение ст. 73 Конституции РФ – в определенных пределах «субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» – и соответствующие нормы республиканских конституций.

Принципиальная позиция Конституционного Суда РФ, отраженная, в частности, в его Определении от 19 апреля 2001 г. № 65-О: субъекты Федерации не обладают суверенитетом, а соответствующие положения их конституций являются не соответствующими Конституции РФ и, в этой связи, не имеют юридической силы.

Диссертантом предложена авторская логическая цепочка рассуждений, которая опирается и на ранее сделанные выводы и позволяет выявить виды и особенности «суверенитетов». Так, первичен суверенитет нации (этноса), вторичен суверенитет народа (как производный от составляющих его суверенитетов наций), «третичен» суверенитет субъекта федерации как производный от суверенитета народа соответствующего субъекта и, наконец, «четвертичен» суверенитет федерации по той же логике.

Страницы: 1  2  3  4  5  6  7