Delist.ru

Диалектика процессов децентрализации и новой централизации Российского федерализма конца XX - начала XXI вв. (конституционно-правовой опыт развития (15.08.2007)

Автор: Савин Владимир Иванович

– раскрытия юридической природы коллизий в федеративных отношениях и выработки форм их предупреждения и разрешения;

– раскрытия конституционно-правовых механизмов обеспечения стабильности и динамизма федеративных отношений в современной России;

– обоснования сущности публично-правовых прерогатив России в сфере обеспечения конституционной законности и соблюдения федеральной дисциплины субъектами РФ.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, в которых конкретизирована научная новизна исследования:

1. Понятия «централизация» и «децентрализация» как категории теории государства и права и конституционного права соотносятся с одной из двух основных моделей формы государственного устройства (унитарным либо федеративным государственным устройством). Вместе с тем, они означают и систему признаков (свойств) вертикальной организации публичной власти и применительно к каждому из двух основных видов (форм) государственного устройства, взятых в отдельности. Основная часть принятых в теории права классификаций (типологии) федераций воплощает в себе различные комбинации свойств децентрализованного устройства федерации.

2. Современная модель российского федерализма находится в стадии «переходного» периода, имеет место конкуренция трех типов федерализма на Российской почве: дуалистического (построенного на концепции двойственности суверенитета в федерации), централизованного федерализма (основанного на презумпции абсолютного гегемонизма Федерального центра) и кооперативного федерализма (предполагающего не только автономную деятельность Федерации и субъектов в сферах их исключительных полномочий, но и сотрудничество, взаимную координацию (согласование) актов и действий в сфере совместного ведения, развитие партнерских отношений по вертикали и горизонтали федеративных связей).

3. Исходя из доктринальных представлений о федерализме и современной практики его модельных модификаций в зарубежных федеративных государствах, не подвергая сомнению верховенство Конституции Российской Федерации, перспективы практики российского федерализма ХХI века следует идентифицировать с интеграцией в российскую практику государственного строительства идей «синтетической теории суверенитета» и концепции «кооперативного федерализма». В последней, наряду с традиционным «вертикальным» вектором объединения усилий федерального центра и субъектов федерации, выделяется и его «горизонтальная» составляющая.

4. Необходимо ввести в научный оборот новое понятие «несостоявшиеся субъекты федерации» с тем, чтобы, во-первых, подчеркнуть факт изначально политического – чтобы сохранить Федерацию, – а не юридически обоснованного выделения субъектов Российской Федерации; во-вторых, обозначить направление, в котором следует проводить линию на сокращение количества субъектов – именно за счет тех из них, которые не способны наладить управление собственными делами и социально обеспечить население.

5. Признавая зыбкость федераций, построенных на основе национального признака, указывая на повышенный конфликтный коэффициент асимметричных федераций, следует оценивать как несвоевременные предложения о решительной трансформации этого сегмента особенностей российского федерализма. Вместе с тем, Российская Федерация начала XXI в. должна быть не только Федерацией территорий и наций ( народов), самоопределившихся по территориальному принципу, но и Федерацией национально-культурных автономий как разновидностей общественных организаций, объединяющих (консолидирующих) нации (этносы) на экстерриториальной основе.

6. Целесообразно ввести в научный оборот понятие «функциональный суверенитет», под которым следует понимать интегративное свойство статуса субъекта федерации, качественная определенность которого связана рамками исключительного ведения субъекта федерации и выражается в полномочиях его органов, принадлежащих к различным функциональным ветвям единой государственной власти, принимать решения, юридически значимые в пределах территории данного субъекта.

Объем «функционального суверенитета» субъекта Российской Федерации может приращиваться посредством федерального закона, касающегося предметов совместного ведения.

7. Одним из важнейших направлений (мер) развития кооперативных начал в системе федеративных отношений в России, их укрепления и стабилизации, а также расширения границ «функционального суверенитета» субъектов РФ является транссубъектная экономико-правовая регионализация, которая проявляет себя во внутригосударственном и международном масштабах.

Первый из них представлен Ассоциациями экономического взаимодействия, которые, будучи основанными на доброй воле субъектов Российской Федерации, помимо прочего, могли бы выступать в роли своеобразного «медиатора» – представителя институтов гражданского общества – при решении конфликтных ситуаций публичной правовой природы, возникающих между отдельными субъектами федерации (группами субъектов) и федеральным центром, не доводя процесс конфронтации до Конституционного Суда Российской Федерации.

Серьезная реорганизация федеративной структуры Российской Федерации опосредована поэтапным реформированием системы крупных экономических районов, на базе которых действуют нынешние Ассоциации.

Международный аспект транссубъектной экономико-правовой регионализации обусловлен п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ не являются свидетельством их международной правосубъектности ipso facto. Международная правосубъектность субъектов РФ является субсидиарной и ограниченной по отношению к международной правосубъектности Российской Федерации. Исходя из того, что выполнение международных договоров Российской Федерации отнесено п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения, необходимо в законодательном порядке адекватно определить параметры участия в этом процессе субъектов Федерации.

8. Федеральное вмешательство представляет собой самостоятельный процессуальный конституционно-правовой институт, нормы которого, во-первых, превентивно вводятся федеральным законодательством; во-вторых, определяют конкретный исчерпывающий круг лиц, уполномоченных на такое воздействие; в-третьих, фиксируют санкционированные формы воздействия; в-четвертых, аккумулируют правовые, политические, экономические меры влияния; в-пятых, актуализируются в конкретных условиях и обстоятельствах; в-шестых, направлены на реализацию конституционных принципов государственной целостности, единства системы государственной власти и правового пространства страны.

Упорядочение процедуры федерального вмешательства должно осуществляться на основе федерального закона об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Такой закон позволит ввести такие отношения между федеральным центром и субъектом федерации в правовое русло, раскроет условия, допустимые формы воздействия, права, обязанности и ответственность каждой из сторон правоотношения по поводу федерального вмешательства.

Президент Российской Федерации как гарант Конституции и Верховный Главнокомандующий вправе инициировать силовые методы для защиты национального единства и территориальной целостности государства не только в рамках названных исключительных режимов, но и в иных формах, необходимых для защиты основ конституционного строя.

9. «Мягкие» формы федерального вмешательства в наше время получили в РФ более полную, чем «жесткие», но не бесспорную в конституционном смысле конкретизацию. В частности, правовые акты, санкционирующие воздействие федеральных органов государственной власти на субъект Федерации путем роспуска его законодательного (представительного) органа в контексте изменившегося порядка наделения полномочиями главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ, противоречат принципам народовластия и федерализма, установленным в действующей Конституции России, и по доктринальному, и по правовому содержанию. Таким решением федерального законодателя фактически учрежден новый формат «вертикали власти».

Теоретическое и практическое значение диссертационной работы состоит в развитии концептуальных правовых основ теории федерализма, включая специфику российского федерализма. Работа вносит свой вклад в укрепление и развитие теории науки конституционного права, конституционно-правовых основ российского федерализма, подчеркивая необходимость самостоятельного оформления федеративного права России как отрасли российского права; в повышение эффективности реализации принципов федеративного устройства при непременном обеспечении всей палитры конституционных прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.

Имеющиеся в диссертации выводы и суждения теоретического и прикладного характера предназначены для использования в правотворческой и правоприменительной практике соответствующих органов государственной власти, в деятельности иных субъектов конституционно-правовых отношений.

Полученные в диссертации результаты могут способствовать повышению эффективности организационно-правовых форм федеративных отношений равно как и обеспечению действенного контроля реализации конституционно-правовых основ федеративного устройства.

Материалы диссертации могут быть применены в дальнейших научных разработках проблем федерализма; привлечены для развития исследований в сфере конституционного права, федерализма, государствоведения; использованы при подготовке учебников, учебно-методических пособий, направленных на освещение широкого спектра проблем, связанных с системой федеративных отношений с учетом опыта и специфики их в России.

Полученные результаты также могут быть включены в учебный процесс, в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов диссертации осуществлялась посредством их внедрения диссертантом в практику преподавания соответствующих юридических дисциплин – конституционного (государственного) права, спецкурсов по конституционно-правовому профилю; выступлений с докладами и сообщениями на научно-теоретических симпозиумах и научно-практических конференциях, «круглых столах», на совещаниях различных уровней; путем опубликования пяти монографий (в том числе в издательствах МГИМО, РУДН), а также научных статьей и тезисов в сборниках материалов научных конференций (общим объемом свыше 160 п.л.).

Структура диссертационного исследования обусловлена многоаспектностью проблематики, целевыми ориентирами и внутренней логикой изложения вопросов. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных правовых источников и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении раскрыта актуальность темы, степень ее научной разработанности; сформулированы цель и задачи; очерчены объект и предмет диссертационного исследования; указаны теоретические и методологические основы представленной к защите работы; сформулированы ее научная новизна, положения и выводы, выносимые на защиту; показана теоретическая и практическая значимость исследования; приведены сведения об апробации результатов работы; обоснована ее структура.

Глава первая - «Российский опыт конституционно-правовой адаптации и интериоризации централизованных и децентрализованных моделей федерализма».

В § 1.1. «Понятийно-терминологические интерпретации как ресурс концептуального развития теорий централизованного и децентрализованного федерализма и кооперативной формы государственного устройств» исследованы ключевые для диссертационной темы понятия: «централизация - децентрализация», «кооперация», «федерализм» и иные, сопутствующие им категории. Диссертант, в частности, исходит из предложения, что методологией исследования «парных» понятий «централизация - децентрализация» могло бы стать проведение их сопоставления с однопорядковыми, близкими по смысловому содержанию к названным, но не совпадающими с ними иными «парными» категориями, такими как: «концентрация власти – деконцентрация власти», «целостность власти - дробность власти», «единство власти – разделение властей», «интеграция - дезинтеграция государственной власти», др. На основе анализа имеющихся в литературе дефиниций названных понятий в диссертации делаются выводы, что понятия «централизация» - «децентрализация» предполагают характеристику публичной власти только в одной плоскости - по вертикали ее организации. Они могут использоваться для характеристики не только государственной власти, но и местного самоуправления, поэтому возможно говорить о централизации – децентрализации не только государственной власти, но в целом – публичной власти в сфере вертикали государственного устройства. Что же касается иных из названных выше дихотомий: «целостность власти и ее дробность», «концентрация власти – деконцентрация власти» - то они характеризуют публичную власть в контексте особенностей и вертикали, и горизонтали ее построения (по последнему параметру – в первую очередь). Причем категориальные пары «целостность власти и ее дробность», «единство власти » и «разделение властей» - традиционно более привязаны к характеристике государственной власти, а не местного самоуправления.

Понятия «интеграция - дезинтеграция», как и дефиниции «централизация - децентрализация», также характеризуют сферу вертикального устройства государственной власти. Однако понятия «интеграция - дезинтеграция» в меньшей мере соотносятся с формой внутригосударственного устройства, более характеризуют состояние межгосударственных связей, а не связей отдельных частей в пределах одного государства.

Наиболее близкими к категориям «централизация - децентрализация» является «пара понятий» «концентрация - деконцентрация», поскольку последняя одинаково значима для характеристики особенностей и вертикальной, и горизонтальной линий построения публичной власти. Однако, по мнению диссертанта, в связи с исследованиями тенденций в развитии формы государственного устройства наиболее предпочтительным является использование понятий «централизация - децентрализация» - именно в силу того, что по своему смысловому содержанию эти категории связаны исключительно с характеристикой вертикального устройства публичной (государственной) власти и мало ассоциируются с горизонтальным «разделением властей».

Большое внимание в параграфе уделено выявлению понятия «федерация», в том числе в контексте проведения его соотношения с категориями «централизация – децентрализация». Автор приходит к заключению, что федерация, в отличие от унитарного государства - это всегда децентрализованная форма государственного устройства, это всегда децентрализация законодательной функции. Пределом высокой децентрализации являются принципы единства и территориальной целостности государства.

В связи с исследованием различных типов федераций, различных классификаций автор диссертации приходит также к выводу, что большинство известных моделей (типов) федераций отражает, в конечном счете, их различия по критерию большей или меньшей децентрализации государственной власти.

По мнению диссертанта это относится к делению федерации на такие типы, как: договорные и конституционные (конституционно-координированные); интегративный федерализм и деволюционный федерализм; федерации, основанные на союзе, с одной стороны, и автономии их субъектов, с другой; симметричные и асимметричные федерации; наконец, деление на дуалистический и кооперативный типы федерализма. На основе анализа научной доктрины в диссертации дано авторское изложение концепции «кооперативного федерализма» как эффективной разновидности нецентрализованного федерализма, его специфических признаков, отличающих его от других моделей федеративого устройства государства; как модели федеративного государства, где осуществляется не только разграничение компетенции между органами федерации и субъектов федерации и самостоятельная их деятельность в сферах исключительных полномочий, но и кооперация усилий федерации и ее субъектов, их интеграция в ведении общегосударственных дел, создание особых федеральных органов - в одинаковой мере обслуживающих как федерацию, так и ее субъекты, развитие партнерских отношений между федерацией и ее субъектами.

В параграфе первом автором диссертации высказывается положение о том, что понятийно-терминологические научные интерпретации укрепляют доктринальные позиции федерализма, которые, в свою очередь, выступают своеобразным компенсаторным механизмом преодоления несовершенства правового регулирования федеративных отношений.

В § 1.2 «Диалектика процессов централизации и децентрализации федерализма в СССР и РСФСР (1918 (1922) – 1991 (1993) гг.)» прослеживается генезис федеративной модели государственного устройства с учетом корреляции отечественной и зарубежной доктрин.

Выявляя исторические корни федерализма в мировой практике, автор диссертации пришел к выводу о наличии оснований расценивать империи в качестве предтечи федерации. На это указывают не только общие признаки в территориальной конструкции государства, но и определенные проявления децентрализации власти, которая, как полагает диссертант, явилась результатом согласования интересов империи и ее составных частей. В числе таковых – наличие своих законов в сатрапиях, фискальные иммунитеты для союзников в Афинском морском союзе, для Европейских провинций в империи Александра Македонского; внутреннее управление, некоторые судебные и политические полномочия синедриона в Римской империи. Отмечено также, что единоличное управление в названных империях учитывало этнические и культурные элементы и поддерживалось развитием торговли.

Российская империя, считавшаяся таковой в течение почти двух веков, со стороны его теоретиков не получила достаточной разработки как этап генезиса российского федерализма. Между тем в имперском периоде Российской государственности кроются причины ряда современных проблем и подходы к решению задач, касающихся взаимоотношений центра и регионов.

Опираясь на ранее осуществленные научные исследования, автором диссертации показано, что обширная территория России, полиэтнический состав ее населения способствовали прорастанию в материи унитаризма зачатков федерализма, которые проявляли себя в фактически складывающихся государственно-национальных отношениях, а также получали договорное или законодательное оформление. Вместе с тем данный процесс нельзя назвать поступательным. За свою тысячелетнюю историю российский федерализм проходил этапы эволюционно-инволюционного, революционного и, наконец, неоэволюционного развития. Этот вывод необходимо учитывать как в научной теории, так и в современной политико-правовой модернизации Российской Федерации.

Страницы: 1  2  3  4  5  6  7