Delist.ru

Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации (15.08.2007)

Автор: Игнатьева Инна Анатольевна

Ввиду разворачивающейся в современной литературе дискуссии о наличии у судебной власти правотворческих полномочий полагаем, что в процессе систематизации экологического законодательства особое значение приобретают не столько обоснование актов судебной практики в качестве источников права, сколько собственные ее правоприменительные функции – деятельность по надлежащему применению эколого-правовых норм в рассмотрении конкретных дел, способность преодоления пробелов и противоречий в экологическом законодательстве, влияние на правотворческие процессы посредством выявления слабых областей правового регулирования экологических отношений, глубокая и качественная работа с действующим экологическим законодательством. Судебная практика важна для систематизации экологического законодательства главным образом именно в этих аспектах.

На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что сами положения, вырабатываемые судебной системой, базируются и должны базироваться на правовых нормах экологического и иных отраслей законодательства. Задача суда состоит не в том, чтобы создавать новые нормы, а в том, чтобы найти необходимые нормы, показать правильное направление их применения. Учет и анализ таких положений необходим для совершенствования норм экологического законодательства в процессе его систематизации.

В работе предпринято исследование опыта зарубежных стран (среди государств – членов СНГ – Республики Беларусь, Республики Казахстан; среди иных государств – в основном Франции и Швеции), которые провели кодификацию экологического законодательства (законодательства об окружающей среде) либо приступили к ней ранее России. В целом опыт этих государств при надлежащей организации законотворческих работ, должном отношении к систематизации может положительно отразиться на качестве обновляемого экологического законодательства России. В определенном аспекте такие исследования даже необходимы, ибо они способствуют улучшению взаимопонимания государств при контактах России на международном уровне, в том числе по экологическим проблемам.

С другой стороны, изучение законодательства других стран показывает и внутреннюю слаженность, стройность каждой национальной правовой системы, которая вырабатывается на протяжении всей истории права в том или ином государстве. И это обстоятельство объективно ограничивает использование зарубежного опыта, не позволяет делать прямые заимствования правовых институтов и отдельных норм. Например, в современной российской доктрине разделены по сферам правового регулирования экологическое и санитарное законодательство, законодательство о рекламе и т. д. Соответственно некоторые разделы Кодексов об окружающей среде европейских стран не могут служить образцом для формирования структуры российского кодификационного акта. Таким образом, зарубежный опыт, безусловно, имеет существенное значение для развития экологического законодательства, и систематизации в том числе, но применение его должно быть взвешенным и обусловленным, по общему правилу, поиском новых механизмов реализации экологического законодательства либо сходством юридических подходов к решению определенных проблем в правовом регулировании экологических отношений.

В главе 4 «Исходные правовые ориентиры систематизации экологического законодательства» внимание уделено анализу закрепленных в действующем экологическом законодательстве и разработанных в теории экологического права целей, задач, принципов экологического законодательства, его правовых понятий и их определений, на основе которого была разработана система правовых ориентиров для систематизируемого экологического законодательства.

Одним из значимых показателей экологического законодательства, позволяющих выявить степень эффективности его реализации, установить наличие пробелов в правовом регулировании, оценить слаженность законодательных актов в единой системе, является его цель. Анализ целей, установленных в экологическом законодательстве, проявил их неоднородность по масштабам. В экологическом законодательстве определяются, и теоретически это допустимо, общие цели, свойственные не только отдельному закону и даже не всей рассматриваемой отрасли законодательства, а российскому законодательству в целом. Однако, по нашему мнению, не является необходимым закрепление этих целей в отдельных отраслях законодательства вообще и экологического в частности. Определение общих целей – это предмет научных исследований, доктринальных подходов при выработке общих направлений деятельности государства, его социально-экономической политики. Они должны быть отражены прежде всего в Конституции Российской Федерации и, возможно, также в государственных экологических и иных программах всеобщего масштаба. Помещение общих целей в специальное законодательство придает ему характер декларативности, приводит к иллюзии глобализации сферы правового регулирования, что в итоге формирует необоснованное по сути представление об идеализированности его положений, затрудняет понимание законов, косвенно создает возможность необязательности их применения.

Очевидно, что гораздо более значимым для правового регулирования экологических отношений является определение специальных целей экологического законодательства. Они призваны отразить наиболее оптимальную, научно обоснованную модель взаимодействия общества и природы, которую предполагается получить в результате правового регулирования. При систематизации экологического законодательства становится необходимым не только установить и классифицировать специальные цели, но и упорядочить их более глубоким образом. Для инкорпорации и консолидации законодательства необходимо проанализировать все цели с позиции необходимости или, напротив, нецелесообразности их присутствия в тех или иных актах экологического законодательства. При последующей комплексной кодификации требуется более детальная работа с целями: важно установить одну общую специальную цель этого законодательства, позволяющую формировать его как таковое. Специальная цель экологического законодательства требует закрепления в головных актах законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей законодательства; при последующей систематизации экологического законодательства она должна найти свое отражение в Экологическом кодексе Российской Федерации.

Несомненно, специальная цель экологического законодательства имеет свое основание в положениях ст. 42 Конституции, закрепляющей право каждого на благоприятную окружающую среду. Создание в российском обществе правопорядка в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования, базирующегося на учете экологической стабильности, и есть обеспечение гарантии реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду и цель экологического законодательства. Данная цель будет способствовать интеграции природоресурсных отраслей законодательства и законодательства об охране окружающей среды.

Все иные цели, обозначенные в экологическом законодательстве (не относящиеся к общим и специальным), связаны с предметом и объектом правового регулирования конкретного законодательного акта и, таким образом, не являются определяющими для всей отрасли экологического законодательства. Специальная цель экологического законодательства соответственно может быть конкретизирована, разбиваясь на более определенные и узкие цели, касающиеся использования, охраны и восстановления конкретных природных объектов или комплексов, осуществления отдельных функций экологического управления, иных действий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования.

В диссертации констатируется снижение внимания законодателя к постановке целей и задач экологического законодательства. Понятие задач также чрезвычайно важно для периода комплексной систематизации экологического законодательства. Среди этих задач наиболее существенными являются: преодоление экологического кризиса в целом, ограничение влияния на окружающую природную среду антропогенной деятельности, незамедлительное проведение комплекса восстановительных мероприятий в зонах повышенного экологического риска, юридическое признание последних, развитие отдельных направлений природоохранительной деятельности, таких, как уменьшение количества неперерабатываемых отходов, сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий. Такие задачи должны найти отражение в будущем кодификационном акте экологического законодательства. Те же задачи, которые установлены законодателем применительно к отдельным сферам и видам деятельности в рамках правового регулирования экологических общественных отношений, требуют внимательного прочтения и в ряде случаев переработки и отдельной систематизации.

Среди общих начал, призванных определить ориентиры правового регулирования экологических отношений, несомненно, важное место занимают принципы права и законодательства. Более того, процесс развития экологического законодательства России в настоящее время демонстрирует усиление в нем роли принципов.

Исходя из практики закрепления принципов в действующем экологическом законодательстве, а также некоторых целесообразных ограничений по их содержанию и форме (обозримость перечня принципов, формулирование их как принципов законодательства, а не видов деятельности, конкретность, однозначность их понимания и др.) и используя конкретные выводы и рекомендации относительно перечня принципов законодательства в науке экологического права (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасов, Н.Д. Казанцев и др.), полагаем возможным закрепить в процессе систематизации экологического законодательства следующие принципы (прежде всего они имеют значение для будущего Экологического кодекса Российской Федерации): 1) правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, природопользованию осуществляется с учетом их органического единства и взаимозависимости; 2) обеспечение юридическими средствами права каждого на благоприятную окружающую среду; 3) научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития; 4) научная обоснованность, рациональность природопользования; 5) платность природопользования и негативного воздействия на окружающую среду; 6) ограничение собственников и субъектов иных прав на природные ресурсы в аспекте защиты публичных экологических интересов; 7) преимущественное производство видов продукции и сырья, подлежащих повторному использованию; 8) преимущественное использование восстановимых видов энергии в экономике государства; 9) независимость контроля в деятельности по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов; 10) презумпция потенциальной экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности; 11) использование наилучших существующих технологий, иных научно-технических достижений для обеспечения благоприятного состояния окружающей среды. Данные принципы имеют самое широкое содержание и значение. Считаем возможным не дробить их применительно к отдельным видам экологической деятельности, видам природных ресурсов.

Не следует забывать, что все же не принципы призваны напрямую регулировать соответствующие отношения, в правоприменении особенно важна степень урегулированности отношений конкретными правовыми нормами. В этом, собственно, и заключается качество законов. Принципы же, создавая общий фон разработки конкретных правил поведения, применимы лишь при недостаточности правового регулирования экологических отношений по существу.

Если систематизация экологического законодательства на данный момент не будет связана с разработкой единого кодификационного акта, система предлагаемых принципов будет полезна для укрепления системности всего экологического законодательства. В связи с этим в законах более узкой направленности (таких, как федеральные законы «О государственном земельном кадастре», «Об отходах производства и потребления», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и т. д.) нецелесообразно воспроизводить принципы самого общего содержания, свойственные экологическому законодательству в целом. В таких случаях количество принципов должно быть сокращено за счет помещения последних в акты с б?льшим диапазоном правового регулирования. Представление о системности всех принципов в законодательных актах экологического законодательства позволит упорядочить данную сферу в процессе систематизации этого законодательства, улучшив тем самым содержание и форму как действующих законодательных актов, так и планируемых.

Современная законотворческая практика России характеризуется таким довольно новым в широком использовании, но ставшим почти обязательным атрибутом, как помещение в текст законодательного акта перечня основных понятий с раскрытием их содержания. При наличии внушительного числа правовых понятий в экологическом законодательстве данное юридическое средство весьма слабо разрабатывается законотворческой практике, о чем свидетельствует наличие типичных недостатков выделения понятий и установления их дефиниций. Полагаем, что системный анализ в отрасли законодательства позволяет не только выявить характерные проблемы в конструировании понятий и определений, но и показать преобладание невнимательного, поспешного отношения законодателя к содержанию так часто помещаемой в тексты законов статьи с перечнем основных понятий и их определений. Нередко чем больше правовых понятий помещается в такой перечень, тем туманнее критерии, обусловливающие их необходимость в конкретном законе, тем ниже качество их определений и тем слабее они увязаны с последующей регулирующей частью законодательного акта, не говоря уже о практических недостатках структуры изложения перечня из десятков правовых понятий.

Учет взаимосвязей в системе экологического законодательства послужит снижению количества недостатков определений правовых понятий. Как минимум, эти улучшения связываются с удалением повторов и разнообразия в дефинитивных положениях законов, устранением неоправданного дробления единых правовых понятий на более мелкие по объему, рассмотрения частных случаев их проявления в праве и законодательстве. Данные меры должны составить отдельное направление в систематизирующих экологическое законодательство работах.

В заключении подведены общие итоги диссертационного исследования, охарактеризованы возможности и перспективы систематизации экологического законодательства России.

Основные положения диссертации опубликованы в работах:

Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: Издательство МГУ, 2001. – 256 с. (14,89 п. л.).

Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: Издательство МГУ, 2007. – 384 с. (23,75 п. л.).

Развитие экологического законодательства России: подходы, задачи, принципы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1996. № 1. С. 23–25 (0,14 п. л.).

Законодательство об охране окружающей среды Республики Казахстан: опыт развития // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995–1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: Зерцало. 1999. С. 51–55 (0,22 п. л.).

О создании концепции развития экологического законодательства // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995–1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 216–219 (0,18 п. л.).

Учет древесины, отпускаемой на корню (в соавторстве с Н.В. Андриановой, Н.Ю. Водолагиной, И.В. Новиковой) // Консультант. 1999. № 19. С. 30–35 (И.А. Игнатьева – 0,11 п. л.).

Правовые проблемы формирования идеологического механизма реализации экологического законодательства // Экологическое право России на рубеже XXI века. Сборник научных статей преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, посвященный памяти профессора В.В. Петрова. Сост.: А.К. Голиченков, Т.В. Петрова / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 2000. С. 8–21 (0,83 п. л.).

Соотношение источников экологического права: экологическое законодательство и международные договоры // Государство и право. 2001. № 2. С. 41–50 (1,18 п. л.).

Программа спецкурса «Экологическое законодательство» // Учебные программы по специальности «Юриспруденция». Специальные курсы: Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.А. Суханова, Н.И. Побежимовой. М.: ИДК «Зерцало–М», 2001. С. 479–493 (0,98 п.л.).

Санитарно-защитная зона промышленного объекта: некоторые особенности и проблемы правового регулирования // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999–2000 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: ПОЛТЕКС, 2001. С. 324–332 (0,52 п. л.).

Конституционные основы правового регулирования экологических отношений в государствах – участниках СНГ // Право и политика. 2001. № 11. С. 132–140 (1 п. л.).

Система экологического законодательства и система экологического права: направления сопоставления // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Тиссо, 2002. С. 54–63 (0,59 п. л.).

Система земельного законодательства по Земельному кодексу Российской Федерации // Экологическое право России. Сборник материалов научно–практических конференций. Вып. 3. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Тиссо, 2002. С. 253–261 (0,55 п. л.).

Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего экологического законодательства, причины их появления // Экологическое право. 2002. № 1. С. 28–37 (1,31 п. л.).

Экологические права и обязанности в конституциях государств – участников СНГ // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 1. С. 99–110 (0,74 п. л.).

Цели и задачи экологического законодательства // Государство и право. 2002. № 7. С. 71–81 (1, 28 п. л.). Другой вариант этой работы опубликован под названием «Цели и задачи экологического законодательства: соотношение, классификация, определения» (Право и политика. 2002. № 11. С. 13–23 (1 п. л.)).

Проблема единого понимания законодательства в системе экологического законодательства // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 4. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Юридический институт МИИТа, 2003.С. 329–334 (0,33 п.л.).

Задачи в экологическом законодательстве: теоретические и законотворческие проблемы // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 4. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Юридический институт МИИТа, 2003. С. 335–352 (0,99 п.л.).

Значение Земельного кодекса Российской Федерации в законотворческой деятельности по регулированию экологических отношений // Экологическое право. 2003. № 1 (спецвыпуск). С. 32–41 (1,13 п. л.).

Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 10–17 (0,66 п. л.).

Правотворческие проблемы защиты байкальского омуля // Экологическое право. 2003. № 3. С. 19–27 (1,05 п. л.).

Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. № 9. С. 36–45 (1,19 п. л.).

загрузка...