Delist.ru

Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации (15.08.2007)

Автор: Игнатьева Инна Анатольевна

2. Особенностью постановки целей систематизации экологического законодательства является их обусловленность: а) потребностью достижения социальных целей, и прежде всего экологически значимых, ведущих и определяющих для собственно юридических и всех иных целей, б) сформированной в действующем законодательстве и разработанной в науке системой целей самого экологического законодательства. Общая цель всех систематизационных работ в отрасли экологического законодательства заключается в том, чтобы правовое регулирование экологических отношений стало наиболее эффективным, высококачественным и стабильным для установления и сохранения правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы, обеспечивающего право каждого на благоприятную окружающую среду. Конечным результатом этих работ должно явиться создание единого кодификационного акта отрасли как наиболее полного, всеобъемлющего в правовом регулировании связанных общественных отношений акта – Экологического кодекса Российской Федерации.

3. Для достижения указанной цели определен комплекс задач систематизации экологического законодательства: практических и научных.

Практическими задачами являются: а) устранение в экологическом законодательстве коллизий и пробелов правового регулирования, всестороннее повышение качества его содержания (совершенствование понятийного аппарата, формулировок конкретных эколого-правовых норм, механизмов реализации экологического законодательства, ориентирование на лучшие образцы таковых в зарубежном законодательстве при возможности их использования, соответствие установлениям международных договоров и т. д.); б) преодоление неоправданной узости предмета правового регулирования различных законов, укрупнение нормативных правовых актов; в) повышение качества экологического законодательства с точки зрения учета в нем достижений юридической науки и экологии; г) инвентаризация экологизированных актов и актов, где экологизация необходима исходя из существа регулируемых отношений, в аспекте выявления обоснованности наличия или отсутствия в них эколого-правовых норм; д) определение необходимой степени детализации правового регулирования экологических отношений на законодательном уровне; е) строгое соответствие систематизируемого экологического законодательства Конституции Российской Федерации; ж) использование актов судебной практики; з) сохранение достигнутых в правовом регулировании экологических отношений позиций.

Научными задачами являются: а) формирование научных основ систематизации в рамках отраслевой науки; б) решение общетеоретических проблем систематизации и устранение общих логических противоречий в процессе отраслевой систематизации; в) установление критериев включения нормативных правовых актов в систему экологического законодательства, а также критериев обоснованности и необходимости экологизации нормативных правовых актов иных отраслей законодательства; г) получение четких выводов о рамках и возможностях законотворчества субъектов Российской Федерации в регулировании экологических отношений; д) уяснение значения актов судебной практики для осуществления систематизации экологического законодательства.

4. К основным условиям проведения систематизации, обеспечивающим ее полноту, обоснованность и объективность, относятся: а) исходное понимание экологического законодательства как комплексной отрасли законодательства, регулирующего общественные отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности наряду с отношениями по природопользованию; б) соблюдение оптимального соотношения и обоснованной последовательности в использовании различных форм систематизации экологического законодательства – инкорпорации, консолидации, кодификации – на каждом конкретном этапе существования и развития экологического законодательства; в) своевременность осуществления комплексной кодификации в отрасли экологического законодательства – создания Экологического кодекса, которая удостоверяется фиксированием совокупности особых предпосылок и условий для такой кодификации.

5. В качестве факторов, определяющих условия и границы систематизации экологического законодательства, выделяются: Конституция Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации; судебная практика; опыт правового регулирования и систематизации законодательства об окружающей среде (экологического законодательства) других государств.

6. Инкорпорация, консолидация и кодификация экологического законодательства применимы с учетом особенностей данного этапа развития экологического законодательства.

Потенциал инкорпорации в экологическом законодательстве задействован не в полной мере, поскольку преобладает использование неофициального ее вида. В современный период экологического законодательства необходимо применять виды инкорпорации, ориентированные на более глубокую переработку массива нормативных правовых актов, регулирующих экологические отношения, – официозную и официальную, систематическую и сложную инкорпорацию.

Консолидация не может быть в целом характерной для экологического законодательства ввиду отсутствия на законодательном уровне всех необходимых правовых институтов и комплексов, ряда запланированных в действующем экологическом законодательстве законодательных и иных нормативных правовых актов. Консолидация применима на данный момент в: а) устранении необоснованной узости предмета правового регулирования отдельных законов; б) преодолении образовавшейся разрозненности в правовом регулировании экологических общественных отношений различными нормативными правовыми актами.

Кодификация экологического законодательства в настоящий период не должна, по общему правилу, охватывать экологизированные нормы иных отраслей законодательства, обеспечивающие действенность механизма реализации экологического законодательства. В то же время кодификация экологизированных норм в рамках экологического законодательства обоснованна в случае выявления: а) незначительности и формальности элементов экологизации в нормативном правовом акте; б) отсутствия разграничения в правовом регулировании экологических и смежных с ними общественных отношений.

7. В качестве ведущего направления работ по подготовке и осуществлению систематизации экологического законодательства предлагается создание методики его комплексной кодификации, включающей обоснование структуры и содержания Экологического кодекса Российской Федерации. При этом необходимо планирование углубленной разработки общей части Экологического кодекса, правоположения которой подчеркивают внутреннюю связь всех последующих правовых норм кодификационного акта, предусматривают для них четкие юридические границы, предопределяют содержание и смысл всех последующих разделов и глав кодекса, задают стиль законодательного акта. Выделение разделов особенной части Экологического кодекса предлагается проводить в зависимости от сложившегося деления в правовом регулировании по видам природных ресурсов; содержание глав в рамках этих разделов предопределяется целесообразностью сохранения в необходимой степени порядка расположения нормативного материала в соответствии со сложившейся структурой действующих головных законодательных актов или создается вновь в случае недостаточной развитости кодифицируемого законодательства в соответствии с предложениями ведущих ученых.

8. Своевременность разработки Экологического кодекса Российской Федерации определяется констатацией на стадии, предшествующей законопроектным работам, совокупности таких предпосылок и условий, которые, взятые в единстве, при одновременном своем проявлении, будут обеспечивать необходимый уровень полноты и качественности будущего акта. Об их наличии свидетельствуют: а) факт отсутствия возможности решения задач развития и совершенствования экологического законодательства в рамках более простых законотворческих механизмов (нецелесообразны разработка и тем более принятие Экологического кодекса для решения лишь некоторых текущих задач обновления и углубления правового регулирования); б) общая согласованность будущего кодификационного акта экологического законодательства с позитивными процессами развития всей системы российского законодательства; в) официальные опыты систематизации экологического законодательства – в формах официозной, официальной инкорпорации этого законодательства, консолидации во всех уместных случаях; г) предварительные теоретические исследования по основным положениям общей части будущего Экологического кодекса, среди которых приоритетным является утверждение системы основных правовых ориентиров отрасли (цели, задачи, принципы, дефинируемые правовые понятия). Развитая система корректной экологизации иных отраслей российского законодательства; исследования, основанные на анализе зарубежного опыта кодификации законодательства об окружающей среде (экологического законодательства) выступают в качестве субсидиарных условий, подчеркивающих своевременность создания Экологического кодекса.

9. В качестве критериев отбора систематизируемых нормативных правовых актов предлагается:

– отнесение нормативных правовых актов к отрасли экологического законодательства, для чего последовательно осуществляется: а) установление предмета правового регулирования, определенного в самом нормативном правовом акте; б) количественный анализ содержания нормативного правового акта (большинство правовых норм в нем должны регулировать отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по природопользованию); второй из названных показателей имеет приоритет при разрешении спорных ситуаций;

– разграничение технических регламентов и нормативных правовых актов экологического законодательства;

– приоритетные обобщение и анализ законодательных актов как наиболее значимых в системе экологического законодательства; иных нормативных правовых актов – преимущественно при регулировании общественных экологических отношений как первичных;

– инвентаризация экологизированных норм и актов, их содержащих, выявление пробелов в экологизации различных отраслей законодательства, анализ экологизированных норм по существу (в аспекте их полноты, качества, необходимости и обоснованности).

Практическое значение диссертационного исследования проявляется в том, что в нем сформулированы предложения, значимые для практического выбора конкретных форм систематизации экологического законодательства и определения последовательности их применения. В диссертации разработаны формулировки наиболее значимых общих положений будущего Экологического кодекса – его целей, задач, принципов, дефиниций правовых понятий и др. Выводы, сделанные в работе, могут послужить непосредственно для создания текста Экологического кодекса Российской Федерации либо для иных законодательных актов в системе экологического законодательства. Основные положения диссертации могут быть использованы в изучении учебных курсов экологического и земельного права в высших юридических учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, научно-практические предложения и рекомендации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Они излагались в виде докладов на конференции «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики» (Москва, 2003 г.), VII общероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» (Москва, 2006 г.), XIII Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (2007 г.), в виде сообщения на слушаниях Общественной палаты Российской Федерации «Взаимодействие государства и гражданского общества в развитии экологического законодательства и практики его применения» (Москва, 2006 г.), были представлены в виде тезисов на 11 Всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Москва – Софрино, 1995–2006 гг.), на Международной научно-практической конференции «Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» (Москва, 2006 г.).

Основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, использовались в лекциях по учебным курсам «Экологическое право» (1994–2001), «Земельное право» (2004–2005) на специальном и вечернем отделении юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и в специальном учебном курсе «Экологическое законодательство».

Предложения соискателя нашли отражение в Концепции развития санитарного законодательства Российской Федерации, одобренной Госкомсанпэпиднадзором России (решение расширенного заседания коллегии от 12 мая 1993 г., протокол № 4), Минюстом России (письмо от 8 июня 1993 г. № 1-4/195), и Концепции формирования нового экологического законодательства Республики Казахстан, одобренной Минбиоресурсов Республики Казахстан (1995 г.), участие в разработке которых соискатель принимал в качестве члена рабочих групп. Апробация результатов диссертационного исследования связана также с участием соискателя в качестве члена рабочей группы в подготовке проекта федерального закона «О прибрежном рыболовстве» (2005 г.).

Положения диссертации отражены в 39 опубликованных работах общим объемом 67,8 п. л.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и перечня международных договоров, законодательных и иных нормативных правовых актов, актов судебной практики.

Содержание диссертации

Во введении анализируется актуальность темы, степень ее исследованности в научной литературе, определяется цель диссертационного исследования, сформулированы обладающие научной новизной положения и выводы, которые выносятся на защиту, дана характеристика теоретической и практической значимости работы, информация о практической апробации положений диссертации, описана структура работы.

В главе 1 «Теоретические основы систематизации экологического законодательства» исследуются понятие и сущность систематизации экологического законодательства, разработаны ее цель, задачи, выделены условия применения, изучены формы систематизации и установлены особенности их использования в отрасли экологического законодательства. Особое внимание уделено теоретическим проблемам концепции кодификации экологического законодательства.

На определенном этапе развития законодательства в любой правовой системе увеличение количества законов и иных нормативных правовых актов приводит к осознанию необходимости его систематизации. Экологическое законодательство также достигло такого уровня развития, когда упорядочение и обобщение нормативных правовых актов становится необходимым.

Сущность систематизации законодательства вообще и экологического в частности состоит в том, что значительное число нормативных правовых актов, регулирующих однородные общественные отношения, все разнообразие существующего правового регулирования подвергается обобщению и упорядочению. Она осуществляется для одновременного улучшения содержания и формы экологического законодательства, чтобы сделать его более удобным для применения и, в конечном счете, результативным в аспекте достижения поставленных перед законодательством целей.

Законодательство может быть систематизировано посредством применения к нему разных форм систематизации: инкорпорации, которая может быть официальной, официозной и неофициальной, консолидации, кодификации. Задача состоит в том, чтобы, основываясь на всех досконально проработанных выводах общей теории права, во-первых, установить особенности систематизации в отрасли экологического законодательства и применительно к ним выработать специфические подходы к данной отраслевой систематизации; во-вторых, преодолеть проблемы и снять некоторые противоречия относительно систематизации, имеющие место в общей теории права. Тем самым закладывается основа создания самостоятельной теории систематизации экологического законодательства в рамках отраслевой науки.

Известно, что при выделении форм систематизации российского законодательства исследователи серьезно расходятся во мнении об их числе и сущности. Проблемы и неясности в их решении в масштабе общей теории права неизбежно отражаются на проведении систематизирующих работ в отраслях законодательства. Соответственно решение задач систематизации экологического законодательства напрямую связано с преодолением некоторых трудностей общетеоретического характера. В их ряду – проблема определения места учета в работах по упорядочению нормативного материала, его соотнесения с известными и подробно исследованными формами систематизации нормативных правовых актов. В ходе проведенного исследования вопроса установлено, что учет не может рассматриваться в качестве формы систематизации экологического законодательства; для целей совершенствования экологического законодательства в процессе его систематизации следует избегать отождествления, с одной стороны, учета, а также классификации нормативных правовых актов в процессе учета, и с другой – отбора актов в ходе систематизации нормативных правовых актов.

На современном этапе развития экологического законодательства России существует потребность последовательного использования всех имеющихся форм систематизации. Не следует отдавать предпочтения лишь инкорпорации, консолидации либо только кодификации. Одна форма систематизации может со временем перетекать в другую.

Инкорпорация имеет широкие возможности применения в рассматриваемой отрасли и даже некоторые преимущества перед другими формами систематизации, больший показатель востребованности в аспекте реальной обозримости сроков ее проведения, способствования предварительному (перед использованием иных форм систематизации) определению критериев отбора актов, уточнению правовых понятий, необходимости выработки на основе инкорпорации правовой и научной основ дальнейшей систематизации экологического законодательства. На фоне достаточно высокого потенциала инкорпорации приходится с сожалением констатировать, что задействован он не полностью, поскольку главная особенность современной инкорпорации в экологическом законодательстве состоит в преобладающем использовании неофициального ее вида. В то же время наиболее эффективные с позиции повышения качества правового регулирования экологических отношений виды инкорпорации (официальная и официозная, систематическая, сложная) применяются редко либо вовсе остаются незадействованными. Такая ситуация не способствует улучшению состояния экологического законодательства, не создает предпосылок для его развития, в том числе кодификации.

Консолидация может использоваться в современном экологическом законодательстве в более редких случаях. Возможность применения консолидации, предполагающей упорядочение всей отрасли, представляется нам лишь гипотетичной, реально возможной только при полном отсутствии пробелов в правовом регулировании экологических отношений. Вместе с тем, в рамках частичной консолидации, при условии работы с довольно узкими вопросами в сфере складывающихся общественных отношений, консолидация может быть полезна и эффективна в ряде секторов правового регулирования экологических отношений до начала широких кодификационных работ.

В теории права сложилось противоречивое отношение к консолидации как форме систематизации законодательства. Формирование теории систематизации экологического законодательства потребовало уточнения научных позиций по ряду принципиальных вопросов. В частности, были уточнены границы между консолидацией и инкорпорацией, идентичных по комплексу действий, составляющих внешнюю правку нормативного массива. Они определяются фактически лишь одним показателем – количеством нормативных правовых актов в итоге проводимой систематизации. При консолидации экологического законодательства результат всегда будет выражен в едином укрупненном акте, в то время как инкорпорация связана с созданием сборника нормативных правовых актов, что, естественно, подразумевает более, чем один акт в нем. Полагаем, что в экологическом законодательстве консолидированным может быть как новый акт на базе упраздняемых нескольких, так и действующий на момент консолидации определенный базовый акт, который укрупняется за счет положений утрачивающих силу других актов.

Различие консолидации и кодификации экологического законодательства следует проводить по степени обработки комплекса нормативных правовых актов. Если консолидация не предусматривает изменения содержания правового регулирования, то кодификация, напротив, как правило, сориентирована на привнесение в него новаций и обоснованных перемен, устранение пробелов, разработку механизмов реализации эколого-правовых норм.

Таким образом, консолидация целесообразна только в случае полного урегулирования отдельных видов экологических общественных отношений, правовых институтов и комплексов. Так, в ближайшее время представляется актуальной консолидация нормативных правовых актов о Красной книге Российской Федерации и Красных книгах субъектов Российской Федерации, законов об особо охраняемых природных территориях, земельного законодательства и др.

В диссертации подробно рассмотрена кодификация как перспектива развития экологического законодательства. При этом автором первоначально был выделен ряд взаимосвязанных исходных положений, определяющих последующие направления исследования: а) кодификация экологического законодательства – закономерная форма непрерывного процесса развития и упорядочения законодательства; б) кодифицированный акт совсем не обязательно является головным в отрасли права и законодательства; в) создание Экологического кодекса является лишь одним из результатов кодификации экологического законодательства; последняя представляет собой правовое понятие с большим объемом, чем понятие «создание экологического кодекса».

В результате подробного изучения вопроса о форме кодификационного акта отрасли предпочтение отдано кодексу на основе ряда теоретических и практических доводов. Создание Экологического кодекса рассматривается в работе как реальная будущность отрасли экологического законодательства; однако в настоящий момент соответствующие работы характеризуются как преждевременные.

Существуют причины объективного характера, которые заставляют отложить эту идею на время. Некоторые из них базируются на общетеоретических подходах к возможности кодификации; другие были установлены непосредственно в науке экологического права (А.К. Голиченков). В дополнение к ним в диссертации предлагается определять своевременность разработки Экологического кодекса констатацией на стадии, предшествующей законопроектным работам, совокупности таких предпосылок и условий, которые, взятые в единстве, при одновременном своем проявлении, будут обеспечивать необходимый уровень объективности и качественности будущего акта. Об их наличии, по нашему мнению, свидетельствует фиксирование ряда существенных обстоятельств в развитии экологического законодательства, отраженных в выводах, составляющих научную новизну работы.

загрузка...