Delist.ru

Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации (15.08.2007)

Автор: Игнатьева Инна Анатольевна

Игнатьева Инна Анатольевна

Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации

Специальность 12.00.06 – природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва – 2007

Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова (юридический факультет)

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Боголюбов Сергей Александрович

доктор юридических наук, профессор Бринчук Михаил Михайлович

доктор юридических наук, профессор

Клюкин Борис Дмитриевич

Ведущая организация:

Уральская государственная юридическая академия

Защита состоится 10 октября 2007 года в 15 час. 15 мин. на заседании диссертационного совета Д.501.001.99 при Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан «__» ___________ 2007 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета В.А. Чибисов

Актуальность темы исследования. Современная кодификация законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей законодательства (земельного, водного, лесного, законодательства о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха), начало которой было положено в 1991 г., повлекла за собой создание разветвленной системы законодательных и иных нормативных правовых актов. В некоторых сферах правового регулирования кодификация проведена за данный период дважды (земельное, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды) и даже трижды (лесное законодательство). Таким образом, стадия формирования нового экологического законодательства в основном завершена, начался этап его совершенствования.

Вместе с тем эффективность регулирования отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по природопользованию продолжает оставаться низкой, о чем свидетельствует прежде всего состояние окружающей среды на значительной части территории Российской Федерации, ухудшение здоровья населения, истощение природных ресурсов. Практика показала, что рост числа актов в экологическом законодательстве слабо способен влиять на такую ситуацию. Более того, он приводит к усилению несогласованности между нормативными правовыми актами, а иногда и прямому противоречию, конкуренции норм действующих законов и иных нормативных правовых актов, появлению актов с неоправданно узким предметом правового регулирования («мелкотемье законов»).

Тревогу вызывает тенденция к замене действующих законодательных актов новыми, в том числе при сохранении во многом прежней их структуры. Во-первых, тем самым нарушается один из принципов развития законодательства – принцип стабильности, позволяющий при необходимости обновлять закон путем внесения в него изменений и дополнений. Во-вторых, новые законодательные акты и их проекты, к сожалению, демонстрируют отход от завоеванных в правовом регулировании экологических отношений позиций, все чаще отвечают сиюминутным экономическим интересам общества и даже отдельных его групп в ущерб экологическим и иным перспективным общественным интересам. Наконец, нередко при этом снижается качество правового регулирования в целом, нарушаются правила юридической техники.

Проблема низкой эффективности правового регулирования в рассматриваемой сфере осложняется отсутствием системности экологического законодательства как единого законодательного комплекса. До сих пор отрасли законодательства, регулирующие общественные отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по использованию и охране отдельных природных ресурсов, формировались как вполне самостоятельные и в значительной мере самодостаточные правовые образования. Вместе с тем органическая связь всех компонентов окружающей среды, объективно существующая взаимозависимость в регулировании отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности с отношениями по природопользованию побуждают к поиску новых направлений в систематизации отрасли экологического законодательства.

В ряду мер, которые реально можно противопоставить данным процессам в законодательстве, негативно отражающимся на состоянии окружающей среды и здоровья человека, важное место занимает систематизация экологического законодательства, которая позволяет упорядочить правовое регулирование соответствующих общественных отношений и одновременно повысить его действенность. Однако для достижения позитивных результатов процессы систематизации должны быть скоординированы с научным осмыслением проблемы, нуждаясь в целенаправленном теоретическом обосновании.

Показательно, что практика правотворческой деятельности нередко свидетельствует об игнорировании более доступных и простых форм систематизации – официозной и официальной инкорпорации, консолидации, в то время как перспектива применения самой глубокой формы упорядочения и развития законодательства – кодификации в виде Экологического кодекса Российской Федерации – сейчас предлагается и в некоторых документах программного характера, и в публицистике без серьезной проработки вопроса. Очевидно, что такой подход к систематизации далеко не всегда характеризует выбираемые направления совершенствования экологического законодательства как обоснованные и последовательные.

Особую актуальность на этом фоне приобретают создание концепции систематизации экологического законодательства и ее практическое применение. Через отраслевую теорию должен осуществиться объективно обусловленный переход к систематизации экологического законодательства. Указанные обстоятельства предопределяют необходимость формирования единой, логически выверенной, всесторонне обоснованной теории систематизации экологического законодательства, учения о ее возможных и наиболее приемлемых формах, повлиявшую на выбор темы и обусловливающую ее актуальность.

Изучение степени исследованности темы также подтверждает потребность в скорейшем начале соответствующих работ. С одной стороны, в юридической науке тема систематизации российского законодательства заняла одно из важнейших мест, являясь в течение длительного времени одной из наиболее обсуждаемых (Н.П. Колдаева, Т.Н. Рахманина, С.В. Поленина, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева). В рамках науки экологического права данная тема глубоко и последовательно развивается в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, А.С. Шестерюка. С другой стороны, преобладающее большинство работ по систематизации экологического законодательства связаны с исследованием одной ее формы – кодификации. Работ, направленных на комплексное изучение проблем систематизации экологического законодательства как единого целого во всех присущих ей формах, в науке экологического права не было.

Вместе с тем, отдельные аспекты исследования экологического законодательства, его состояния и развития, значимые для построения теоретических основ систематизации экологического законодательства, широко освещены в учебниках и учебных пособиях (В.В. Петров, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик, И.А. Иконицкая, И.О. Краснова, О.И. Крассов), научных статьях современного периода (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, Г.А. Волков, Е.А. Галиновская, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, Л.А. Заславская, Б.Д. Клюкин, В.В. Круглов, И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, Т.В. Петрова, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюк), монографиях: в наиболее общем виде в работах О.С. Колбасова (1976, 1982), В.В. Петрова (1981), Ю.С. Шемшученко (1989), в рамках отдельных направлений науки экологического права в работах В.И. Андрейцева – в части исследования законодательства об экологической экспертизе (1990, 1992), С.А. Боголюбова – в части исследования конституционных основ охраны природы (1987), защиты экологических прав (1995), М.М. Бринчука – в части исследования законодательства об охране атмосферного воздуха (1985), об охране окружающей среды от загрязнения токсичными веществами (1990), М.И. Васильевой – в части исследования вопросов судебной защиты экологических прав (1996), публичных интересов в экологическом праве (2003), правовых проблем организации управления в сфере охраны окружающей среды (2004), Г.А. Волкова – в части исследования принципов земельного права (2005), А.К. Голиченкова – в части исследования организационно-правовых форм санитарно-экологического контроля (1984), законодательства об экологическом контроле (1992), О.Л. Дубовик – в части исследования механизма действия права в охране окружающей среды (1984), Б.Д. Клюкина – в части изучения горного права зарубежных стран (2000), О.И. Крассова – в части исследования лесного законодательства (1995), законодательства о частной собственности на землю (2000), земельного законодательства (2003), В.В. Круглова – в части изучения законодательства об охране окружающей среды в промышленности (1983, 1989, 1995, 2000), В.В. Никишина – в части исследования экологического законодательства субъектов Российской Федерации (2004), Е.В. Новиковой – в части исследования развития экологического законодательства Республики Казахстан (1999), Т.В. Петровой – в части исследования экономического механизма охраны окружающей среды (2000), А.С. Шестерюка – в части исследования кодификации законодательства об охране окружающей среды (1984), теории и методологии анализа экологического права (2000) и др.

Проблематика развития, совершенствования экологического законодательства исследовалась в диссертациях. В докторских диссертациях В.И. Андрейцева (1992), С.А. Боголюбова (1990), М.М. Бринчука (1991), М.И. Васильевой (2003), Г.А. Волкова (2005), А.К. Голиченкова (1992), О.Л. Дубовик (1993), Т.В. Злотниковой (2000), А.И. Казанника (1991), О.И. Крассова (1991), В.В. Круглова (1999), В.В. Никишина (2005), Е.В. Новиковой (1999), Т.В. Петровой (2000), Г.П. Серова (1999), А.С. Шестерюка (2000) и др. вопросы состояния и развития экологического законодательства рассматривались через призму соответствующих предметов исследования. В кандидатских диссертациях отдельные вопросы состояния и развития экологического законодательства исследовались А.Л. Бажайкиным – относительно правового регулирования экологического страхования (2002), Т.В. Злотниковой – применительно к проблемам законодательного обеспечения экологической безопасности (1995), А.О. Миняевым – относительно конституционных основ экологического права (2004), Н.Г. Нарышевой – в части вопросов возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями (1998), С.Н. Русиным – применительно к организационно-правовым формам экологической деятельности Федеральной пограничной службы Российской Федерации (1999), Д.В. Хаустовым – в части публично-правовых договоров как особого инструмента государственного регулирования природопользования (2003), А.С. Шестерюком – в части теоретических вопросов кодификации законодательства об охране окружающей среды (1979) и др.

Названные обстоятельства обусловили выбор цели диссертационного исследования, которая состоит в формировании и обосновании теории и концепции систематизации экологического законодательства, и постановку задач: 1) определения единого подхода к пониманию экологического законодательства, его содержания; 2) изучения содержания действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих экологические отношения, с целью выявления в них, с одной стороны, наиболее качественных и эффективных правоположений, с другой – случаев противоречий, пробелов, неподкрепленности тех или иных правоположений механизмами, способствующими их реализации и единообразному применению в соответствии с поставленной целью законодательства; 3) исследования опыта систематизации законодательства в истории и современной практике российского законодательства, законодательства зарубежных стран; 4) определения основ алгоритмизации систематизационных работ применительно к отрасли экологического законодательства; 5) формулирования практических рекомендаций по совершенствованию экологического законодательства в процессе его систематизации; 6) формирования научных основ систематизации в рамках науки экологического права с одновременным преодолением общетеоретических проблем систематизации.

Предметом исследования являются: комплекс нормативных правовых актов по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по природопользованию, а также регулируемый ими круг общественных отношений; практика применения экологического законодательства; опыт законопроектной работы в сфере экологического законодательства; зарубежный опыт кодификации законодательства об окружающей среде; научные исследования.

Методологической основой диссертационного исследования послужили естественнонаучные и философские взгляды на взаимодействие общества и природы; международные принципы охраны окружающей среды; конституционные основы экологического законодательства.

В работе над диссертацией были использованы следующие методы: а) универсальные методы – историзма и формально-логические; б) общенаучные методы – сравнения, анализа и синтеза информации, обобщения, моделирования, системный метод; в) специальные научные методы – построения научных теорий, изложения научных результатов и др.

Теоретическую основу исследования составили труды в сфере общей теории права С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Д.А. Керимова, Н.С. Малеина, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др.

В процессе работы над диссертацией были изучены работы специалистов в области экологического права (см.: раздел «Степень исследованности темы»).

Важную роль в осмыслении автором темы исследования сыграли труды Р. Иеринга. В диссертации использованы работы зарубежных авторов – специалистов в области кодификации законодательства и законодательства об окружающей среде: Г. Бребана (G. Braibant), И. Шартье (Y. Chartier), Р. Кабрияка (R. Cabrillac), Э. Ребиндера (E. Rehbinder), С. Д. Стинеметца (Steven D. Stinemetz), Р. Штейнберга (R. Steinberg), Д. Таллона (D. Tallon) и др.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование теории и практики систематизации экологического законодательства в его широком понимании – как законодательства, регулирующего отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности наряду с отношениями по природопользованию, – в котором сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, а также практические рекомендации по совершенствованию законотворческой деятельности.

На защиту выносятся следующие теоретическое положения, которые характеризуются научной новизной:

1. Систематизация экологического законодательства России должна осуществляться на основе единой научной концепции, основные положения которой заключаются в определении: целей и задач систематизации данной отрасли; комплекса исходных условий систематизации, а также факторов, влияющих на фиксирование условий и границ систематизации экологического законодательства; форм систематизации применительно к конкретному этапу развития экологического законодательства, их особенностей в связи со спецификой современного состояния, тенденций и проблем развития экологического законодательства; критериев отбора систематизируемых нормативных правовых актов применительно к избираемым формам систематизации; базовых правовых ориентиров систематизируемого законодательства (целей, задач, принципов, системы дефинируемых правовых понятий).

загрузка...