Delist.ru

Государственный совет Российской империи: состав, полномочия, структура, механизм функционирования (1906-1917гг.) (15.08.2007)

Автор: Дёмин Вадим Александрович

С известной долей условности в правой группе можно выделить 2 течения. Крайне правых отличало неприятие каких-либо реформ, в т.ч. преобразований 1905-1906 гг. и создания законодательных палат. Они считали недопустимым положение, при котором "власть... не управляет, она не регулирует жизни; она является органом, управляемым жизнью и подчинённым её течениям".

Представители умеренного крыла группы также были сторонниками самодержавной монархии и сословного строя, однако были настроены довольно прагматично, одобряли создание законодательных палат и определенную либерализацию режима. Они возражали против "торжества все нивелирующей, все в своих руках централизующей самовластной бюрократии" и в ряде случаев требовали её ограничения в пользу сословных обществ. Часть членов группы колебалась между флангами.

Группа была относительно сплочена. В 1906-1915 гг. её возглавляли представители крайнего крыла С.С. Гончаров (1906-1908), бывший министр внутренних дел П.Н. Дурново (1908-1911 и 1911-1915), отличавшийся "исключительным умом", а также твёрдостью и упорством, П.П. Кобылинский (1911). Затем в связи с падением популярности правительства руководство группой перешло в руки умеренных. Пост её председателя последовательно занимали бывший председатель Постоянного совета объединённых дворянских обществ гр. А.А. Бобринский (1915-1916), б. министр юстиции И.Г. Щегловитов (1916) и бывший председатель Совета министров А.Ф. Трепов (1917), уволенный из правительства за стремление к компромиссу с IV Государственной думой.

В 1906 г. правые не сумели предотвратить антиправительственные решения Государственного совета, но добились включения в адрес императору пожелания об амнистии не только участников ненасильственных революционных выступлений, но и чинов администрации, допустивших в борьбе с революцией превышение или бездействие власти. После 1906 г. группа отказалась от безоговорочной поддержки правительства. Правые позволяли себе возражать против предложений министров, если относительно них император не имел определенного мнения, а наиболее консервативные – и против любых реформаторских.

Умеренное крыло группы поддержало реформу крестьянского землевладения, крайнее безуспешно пыталось её смягчить. Правые решительно выступили против попыток Думы расширить веротерпимость и добились отклонения (формального или фактического) соответствующих проектов. Умеренное крыло поддерживало проекты о расширении начального образования, крайне правые в ряде случаев выступали против них. Группа добилась отклонения думских проектов об установлении контроля ведомства просвещения над церковноприходскими школами.

В большинстве случаев правые выступали против распространения земского самоуправления на окраины. В частности, голосование части группы против национальных курий в западном земстве стало причиной их отклонения и провала законопроекта в целом, что вызвало конституционный кризис, приведший к фактическому краху политической карьеры Столыпина (1911).

Правые добились также отклонения проектов о создании донского и архангельского земств и городского самоуправления в Польше, вместе с остальными фракциями голосовали против сибирского земства (1913-1914). В то же время группа, во всей видимости, согласилась с созданием юго-восточным земством (1912). Крайнее крыло выступало против проектов об охране наёмного труда (опасаясь их распространения на сельскохозяйственных рабочих, прислугу и т.п.), умеренное при их рассмотрении следовало за правительством.

Правые (без умеренного крыла или его части) безуспешно возражали против реформы местного суда (1912). Группа добилась отклонения проекта создания волостного земства (1914). Правые обычно выступали против модернизации гражданского и уголовного права. Тем не менее большинство соответствующих проектов были одобрены Государственным советом.

В годы мировой войны правая группа оказалась единственной фракцией, поддержавшей правительство. Правые не смогли помешать принятию антиправительственных резолюций верхней палаты, но совместно с министрами добились отклонения думской поправки о подсудности дел о должностных преступлениях присяжным заседателям. Группа безуспешно выступала против введения подоходного налога (1916). Большая часть правых поддержала довольно радикальную реформу Сената, направленную на превращение его в независимого и эффективного блюстителя законности в государственном управлении (1916).

В апреле – мае 1906 г. в Государственном совете возникла радикально-либеральная левая (академическая, прогрессивная) группа. Первоначально она являлась фракцией партии народной свободы и имела своей задачей всемерную поддержку I Государственной думы. Впоследствии в группе увеличилась доля членов менее радикальных партий (мирного обновления, демократических реформ, прогрессивной) и беспартийных и она заняла более умеренную позицию, сохранив при этом кадетское руководство. Группа состояла только из выборных членов, в основном от науки, земств, и, в меньшей степени, от торговли и промышленности. Численность левой группы колебалась от одного до двух десятков. Её председателями были члены от науки Д.И. Багалей (1906) и Д.Д. Гримм (1907-1917).

Группа выступала за либеральные реформы: расширение прав законодательных палат, равноправие национальностей и сословий, расширение веротерпимости (члены группы правее кадетов выступали за сохранение привилегий православной церкви) и прав местного самоуправления, его распространение на окраины (без национальной дискриминации), развитие народного образования, использование местных языков в этих сферах, сохранение автономии Финляндии, расширение компетенции суда присяжных, модернизацию гражданского и уголовного права. Группа поддержала реформу местного суда. Из-за малочисленности левые обычно избегали выступать самостоятельно, примыкая к радикальной части центра.

При рассмотрении крестьянской реформы левые сомкнулись с крайним крылом правой группы, резко критикуя правительственные мероприятия и поддерживая поправки, направленные на их смягчение. Левые поддерживали проекты об охране наёмного труда и выступали за усиление государственного регулирования экономики.

Левая группа не могла оказывать значительного влияния на решения Государственного совета. В 1915 г. группа вошла в прогрессивный блок.

В декабре 1910 г. большая часть беспартийных (ими были в основном члены по назначению) для прохождения в комиссии создала кружок внепартийного объединения. В него вошёл также ряд правых и центристов. Председателями кружка последовательно являлись бар. Ю.А. Икскуль (1910-1911), кн. Б.А. Васильчиков (1911-1917) и гр. В.Н. Коковцов (1917).

Первое время кружок внепартийных был немногочисленным и разнородным объединением без общей идеологии, не пользовавшимся заметным влиянием. Однако в годы войны в кружке стали преобладать умеренно-либеральные бюрократы, выступающие совместно с различными течениями группы центра. Фактически примкнув к прогрессивному блоку, кружок внепартийных оказал ему значительную поддержку.

Группа правого центра возникла в марте 1911 г. в результате выхода из группы центра её правого кружка, несогласного с поворотом группы к отказу от дискриминации национальных меньшинств. Со временем к правому центру примкнули некоторые члены умеренного течения правых. Группа включала около 20 членов, в основном от земства и дворянства, отличалась сплочённостью и дисциплинированностью. Её председателем оставался Нейдгарт. В 1911-1914 гг. группа правого центра занимала центристское положение в верхней палате и обычно определяла её решения, давая своими голосами перевес то правым, то центру и левым.

Группа отстаивала «необходимость мирного дружного сотрудничества в нашем государственном строительстве общественных сил и правительственных властей». После убийства Столыпина она освободилась от жёсткой зависимости от правительства. Правоцентристы решительно поддержали судебную реформу 1912 г., выступали за увеличение полномочий местного самоуправления. Правый центр голосовал за юго-восточное земство, но способствовал отклонению донского и архангельского. Группа решительно возражала против допущения польского языка в польском городском самоуправлении и добилась (совместно с правыми) отклонения проекта об его введении. Большая часть группы выступила против законопроекта о создании волостного земства (меньшая его активно поддержала), что привело к его провалу.

При рассмотрении проектов об охране труда и правах женщин группа голосовала по-разному. Правоцентристы выступали за развитие народного образования, возражали против подчинения церковноприходских школ ведомству народного просвещения и употребления в учебных заведениях, включая частные, языков национальных меньшинств (за небольшими исключениями).

После начала мировой войны и создания прогрессивного блока влияние группы правого центра значительно уменьшилось. Она перестала определять результат голосования. Её политическая позиция оказалась неопределённой. Правоцентристы перешли в оппозицию правительству и отклонили несколько предложений правой группы о создании коалиции. В то же время правый центр не соглашался с требованием «министерства доверия» и не примкнул к Прогрессивному блоку. Группа безуспешно возражала против прогрессивности подоходного налога и его введения во время войны. В 1916 г. её члены (включая наиболее консервативных) высказывались за создание волостного земства.

Около двух десятков членов Государственного совета (в основном по назначению) не входили во фракции. Их большую часть (примерно десяток – полтора) составляли министры. Они принимали участие лишь в некоторых голосованиях, не всегда при этом действуя согласованно. В результате отсутствия министров в 1914 г. верхняя палата отклонила проект о волостном земстве. В 1915-1916 гг. в случае голосования прогрессивного блока против правых и правого центра именно министры могли определить решение. В частности, таким образом была отклонена думская поправка о подчинении суду присяжных дел о должностных преступлениях (1915). Однако в большинстве голосований (в т.ч. по политическим резолюциям) министры по традиции не участвовали.

Глава 5 «Внутренняя организация и порядок работы Государственного совета» посвящена истории Наказа (регламента) верхней палаты, её высшим должностным лицам, комиссиям, аппарату и процедурным вопросам.

Реформированный Государственный совет возглавлялся председателем, назначаемым императором на 1 год из числа членов по назначению. Кандидат на эту должность согласовывался с председателем Совета министров или Совмином в целом. Глава верхней палаты обычно занимал свою должность пожизненно или до потери работоспособности. Он при соответствующих личных качествах мог пользоваться огромным влиянием как в палате, так и вне её.

Докладывая императору о законодательных делах, председатель мог регулярно воздействовать на взгляды и решения главы государства. В результате докладов о назначениях в Совет и к присутствию в нём, а также о награждениях его членов председатель оказывался в значительной степени начальником членов по назначению. Это обеспечивало ему возможность значительного открытого (вроде практически единоличного определения повестки дня) и закулисного воздействия на решения Совета.

Большую часть существования верхней палаты (1907-1914 гг.) эту должность занимал М.Г. Акимов, до назначения входивший в умеренное крыло правой группы. Он всеми способами добивался усиления этой группы, а также подчинения верхней палаты желаниям императора. По свидетельству члена Совета гр. С.Ю. Витте, без давления председателя «по многим существенным делам Государственный совет дал бы другие вотумы". Акимов также способствовал подрыву доверия Николая II к реформаторской программе П.А. Столыпина.

Для предварительного рассмотрения дел Государственный совет создавал постоянные и временные (особые) комиссии. Первые обсуждали определённый круг дел, вторые обычно создавались для изучения отдельного проекта. Постоянных комиссий в 1906-1915 гг. было 3, к 1917 г. их число возросло до 7. За всю историю реформированного Государственного совета было создано 62 временные комиссии.

Аппаратом Государственного совета являлась государственная канцелярия. После реформы 1906 г. её политическое влияние значительно сократилось. Порядок работы верхней палаты в общем позволял ей всесторонне обсуждать рассматриваемые дела. При изучении соответствующих вопросов заметно частое и произвольное вмешательство Акимова в прения, а также решение наиболее важных или спорных законодательных и финансовых дел тайным голосованием.

В Заключении подводятся основные итоги исследования. В частности, указывается, что в реформированном Государственном совете (также, как и в правящей элите России начала ХХ в.) преобладали представители высшей бюрократии, а также (в значительно меньшей степени) верхов поместного дворянства. Члены Совета по назначению оказались в более зависимом положении от правительства, чем до 1906 г. В результате Государственный совет на деле оказался не столько частью народного представительства (хотя бы и имущих классов), сколько "советом чиновников, постановляющим свои заключения по указаниям высшего начальства".

Исследование показало, что основная часть членов Государственного совета (соответственно и тогдашняя правящая элита) являлась беспартийной и придерживалась разных версий консервативной идеологии. Одни сохраняли враждебное отношение к конституционному строю и были против любых преобразований, другие в соответствии с историческим опытом ХIХ в. (как России, так и, главным образом, западных стран) выступали за укрепление конституционного строя при сохранении монархии, господствующего положения дворянства и частной собственности, а третьи (едва ли не большинство) образовывали «болото», поддерживавшее то первых, то вторых (в зависимости главным образом от степени легитимности Государственной думы).

О роли реформированного Государственного совета в политическом процессе можно заметить следующее. С 1907 г. общее направление законодательства определяла Государственная дума, последовательно выступавшая, как известно, за постепенные либеральные реформы. Верхняя палата, действовавшая, как правило, по указаниям правительства или, в единичных случаях (при отсутствии у правительства определённой позиции), объединённого дворянства, в общем согласилась с ними, уменьшая их радикальность, но не пытаясь последовательно защищать существовавшее положение и тем более повернуть законодательство в обратном направлении. Во многих случаях Государственный совет улучшал редакцию законопроектов и обеспечивал их большую связность.

Тем не менее в условиях почти всеобщего значительного недовольства существующим строем деятельность Государственного совета стала одной из причин того, что скорость реформ перестала устраивать общество, в т.ч. имущие классы.

Преобразование Государственного совета из совещательного органа при монархе в законодательную палату вызвало недовольство даже либеральных консерваторов, не говоря о более радикальных кругах. Последующая деятельность Совета скорее усугубила такое положение.

По этим причинам реформированный Государственный совет (в отличие от дореформенного) не пользовался авторитетом в общественном мнении. Деятельность палаты одобряли лишь занимающие в нём маргинальное положение консервативные круги, видевшие в Совете оплот традиционного государства и средство борьбы против либеральных преобразований. Государственный совет оказался удобной мишенью в пропаганде антиправительственных сил, утверждавших о невозможности обновления страны при сохранении существовавшего режима.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

Монографии

Дёмин В.А. Государственная дума России (1906-1917). М., 1996. 214 с. 13,5 п.л.

Дёмин В.А. Верхняя палата Российской империи (1906-1917). М., 2006. 376 с. 23,5 п.л.

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК

Дёмин В.А. Борьба вокруг думских законов в начале века // Государственная служба. 1999. № 3. С. 87-95. 0,4 п.л.

Дёмин В.А. Рецензия на книгу Бородин А.П. Государственный совет России (1906-1917). Киров, 1999 // Вопросы истории. 2000. № 7. С. 160-162. 0,3 п.л.

Дёмин В.А. Фракции II Государственной думы // Вопросы истории. 2006. № 10. С. 25-41. 1 п.л.

загрузка...