Delist.ru

Государственный совет Российской империи: состав, полномочия, структура, механизм функционирования (1906-1917гг.) (15.08.2007)

Автор: Дёмин Вадим Александрович

Члены по назначению были в среднем лучше образованны, более опытны в государственных делах вообще и в законодательных в частности, а также хорошо знали друг друга по предшествующей службе. Благодаря всему этому они играли ведущую роль в палате, подавляя своих выборных коллег, принадлежащих к разным регионам и общественным слоям, нередко с недоверием относившихся друг к другу и часто обременённых делами вне верхней палаты.

Определенное влияние в реформированном Государственном совете имели также представители земств и примыкавшая к ним часть делегации дворянства. Они также вышли из одной среды и имели обширный опыт работы в государственном управлении (как предводители дворянства) и самоуправлении, а также представляли состоятельную ("цензовую") часть общества, доминировавшую в Государственной думе (с 3.6.1907 г.) и земствах. Однако эти депутаты значительно уступали бюрократам в численности и образованности, поэтому повести за собой большинство могли лишь при высокой степени единодушия.

Остальные члены не пользовались в Совете большим влиянием и либо следовали за представителями бюрократии, либо занимали маргинальное положение и могли оказать влияние лишь на отдельные второстепенные постановления.

В Государственном совете существовало разделение на "актив" и "пассив". Два-три десятка человек фактически определяли всю работу палаты: возглавляли комиссии, докладывали их заключения и выступали в прениях. Большинство же пассивно голосовало, а несколько десятков членов и вовсе манкировало заседаниями.

В главе 3 – «Место Государственного совета в системе органов власти России» – рассмотрены полномочия верхней палаты, практика их реализации и отношения Совета с другими органами власти.

Основные государственные законы 23.4.1906 г. разделили законодательную власть между Государственной думой, Государственным советом и императором. Все законопроекты подлежали одобрению обеих палат и утверждению монарха.

Из 3550 проектов, одобренных I-IV Государственными думами, Совет отклонил 46, 19 отказался рассматривать, не успел рассмотреть 158. По 39 проектам не была окончена согласительная процедура. Остальные законопроекты были одобрены верхней палатой, в т.ч. без поправок - 3291 (93 %). Однако последнюю группу составляли в основном проекты о пересмотре штатных расписаний различных государственных учреждений и другим третьестепенным вопросам. В то же время в число отклонённых или задержанных верхней палатой вошла значительная часть реформаторских проектов. Это обстоятельство дало оппозиционным политикам и большинству историков основание утверждать, что Государственный совет оказался непреодолимым препятствием на пути думских и даже правительственных реформ.

Факты не соответствуют этому мнению. Крестьянская реформа не вызвала противодействия верхней палаты. Соответствующие законопроекты прошли через неё с относительно второстепенными поправками. Государственный совет не возражал против страхования промышленных рабочих от несчастных случаев и болезни, но пытался воспрепятствовать распространению законов об охране труда на служащих (с ограниченным успехом).

С молчаливого согласия правительства Государственный совет отклонил проект создания волостного земства. Было одобрено несколько проектов об улучшении финансового положения органов самоуправления. Верхняя палата отклонила большинство предложений о распространении земского и городского самоуправления на окраины, согласившись с некоторыми из них.

Совет последовательно (даже против мнения правительства) выступал против государственной поддержки языков национальных меньшинств. В других случаях обсуждения национального вопроса верхняя палата обычно не проявляла инициативы, быстро и без поправок одобряя проекты об ограничении автономии Финляндии и др. Государственный совет с согласия правительства отклонил предложения Думы о дальнейшем развитии указов 1905-1906 гг. о расширении веротерпимости.

Верхняя палата одобрила большинство проектов об очень значительном увеличении расходов на народное образование и открытии новых учебных заведений всей уровней (отклонив часть возникших по инициативе Думы без согласия правительства). В соответствии с мнением последнего Совет отклонил предложение нижней палаты передать под контроль министерства просвещения церковноприходские школы.

Государственный совет последовательно отклонял все предложения Думы о расширении прав законодательных палат. Он обычно соглашался с проектами об увеличении налогов (в т.ч. введении в 1916 г. прогрессивно-подоходного). При рассмотрении бюджета в 1908-1914 гг. роль Государственного совета в основном сводилась к контролю за думскими сокращениями правительственных запросов и восстановлением последних в большинстве случаев. В частности, верхняя палата блокировала попытки нижней (1908-1911 гг.) отложить военное кораблестроение. В 1915-1916 гг. Совет принимал бюджет в редакции Думы.

При рассмотрении реформы местного суда Совет согласился на лишение земских начальников судебных полномочий и на восстановление выборного мирового суда. В согласии с правительством верхняя палата вопреки мнению Думы настояла на сохранении в значительно улучшенном виде сословного волостного суда.

&Государственный совет одобрил большинство преобразований по уголовному, гражданскому и процессуальному праву (о введении условного досрочного освобождения, разрешении суду включать в срок наказания время, проведенное под стражей во время следствия и суда, увеличении максимального срока аренды с 12 до 36 лет, введении права застройки и т.д.). Некоторые из таких проектов были отклонены.

Государственный совет в основном согласился с уравнением женщин в наследственных правах (кроме внегородских земельных владений) и расширением их служебных прав, отклонив проект о допуске женщин в адвокатуру.

Таким образом, Государственный совет обычно занимал положение арбитра между правительством и Государственной думой. Верхняя палата практически отказалась от собственной законодательной инициативы и ограничилась уменьшением радикальности реформ, не пытаясь последовательно защищать существовавшее положение и тем более повернуть законодательство в обратном направлении. Немало преобразований, в т.ч. существенных, было одобрено Государственным советом.

При отклонении или пересмотре думских проектов Совет ориентировался, как правило, на позицию правительства или его более консервативной части. От использования контрольных полномочий верхняя палата практически отказалась и, в отличие от Думы, не пыталась влиять на правительственную политику (как учреждение).

Такой курс Совета был обусловлен как указанными выше особенностями его состава, так и невысокой легитимностью Государственной думы, избранной по положению 3.6.1907 г., которое, как известно, устанавливало совершенно произвольное представительство различных общественных слоёв.

Когда же Дума пользовалась значительной популярностью и поддерживалась общественным мнением, она преобладала над Советом. По словам его члена гр. С.Ю. Витте, "первую Государственную думу Государственный совет боялся, но в известной мере с ней считался... а третью Думу Государственный совет не боится и с ней не считается", т.к. "такая Дума народных желаний не выражает".

Глава 4 – Объединения членов Государственного совета – посвящена группам верхней палаты. Из них необходимо выделить политические фракции. Первые три (центра, правая и левая) возникли в 1906 г. Группа центра была создана кружком умеренно-либеральных членов по назначению во главе с бывшим министром земледелия А.С. Ермоловым (инициатором создания Государственной думы), до своей смерти в январе 1917 г. возглавлявшим бюро группы. Большинство группы составляли выборные члены (от землевладельцев, земств и предпринимателей, отчасти дворянства). Значительная первоначально доля членов по назначению постепенно уменьшалась. В 1917 г. в группе оставалось лишь 8 сановников.

Центристы выступали за постепенные либеральные преобразования при сохранении монархии и частной собственности. При проведении реформ центристы уповали на авторитарную власть и не были склонны считаться с симпатиями и антипатиями населения, кроме разве высших классов и то лишь тогда, когда они поддерживали их (центристов) позицию.

Центр решительно поддержал крестьянскую реформу, преобразование местного суда, выступал за создание волостного земства и распространение самоуправления на окраины, поддерживал (в большинстве) законопроекты, направленные на модернизацию уголовного и гражданского права, а также на развитие народного образования и т.п.

По национальному вопросу позиция группы менялась со временем. Примерно до 1911 г. её большинство голосовало за сохранение привилегий православной церкви и ограничение прав национальных меньшинств (особенно иудеев) по аналогии с действовавшим законодательством. С 1911 г. центр выступал за уменьшение этих ограничений в различных частных вопросах.

История группы центра делится на 2 этапа, примерным рубежом между которыми был 1911 г. Первый период группа центра была многочисленным и аморфным объединением разнородных сил. В 1906-1907 гг. она включала больше половины членов Государственного совета, впоследствии её численность постепенно уменьшалась.

"Многие участники этой группы, особенно из числа членов по назначению, опасались решительного выступления на путь необходимых широких реформ и склонны были считаться преимущественно с тем, как посмотрят на их образ действий в Петергофе и Царском селе". В то же время среди центристов были и довольно последовательные либералы, "для которых правовой порядок, равенство граждан перед лицом закона, перед налогом и судом, и государственной службой являются неопровержимыми истинами, для которых религиозная свобода и обеспечение личности от произвола столь же необходимы, как пища и воздух".

В 1906-1907 гг. в группе центра образовался ряд подгрупп. Большинство её членов входило в основную подгруппу. В 1907 г. возник правый кружок. Он включал примерно полтора-два десятка членов и отличался сплоченностью и наибольшей самостоятельностью. Его бессменным лидером являлся шурин П.А. Столыпина А.Б. Нейдгарт. Первоначально кружок своей основной задачей считал поддержку правительства. По национальным и религиозным вопросам он придерживался крайне националистических позиций, смыкаясь с правыми, а по другим проблемам в большинстве случаев поддерживал умеренные реформы вместе с другими течениями центра.

Значительной независимостью пользовался возникший в мае 1906 г. польский кружок (коло), первоначально включавший 14 членов. Польские представители довольно последовательно выступали за либеральные преобразования во всех отраслях государственной жизни.

В соответствии с таким составом группы центра её председателем в феврале 1907 г. был избран бывший московский губернский предводитель дворянства кн. П.Н. Трубецкой, "большой тактик в деле объединения и председательствования, уступчивый и довольно беспринципный".

На этом этапе группа добилась принятия Государственным советом (не без поправок) предложенного ею адреса императору с заявлением о «прямодушном стремлении к взаимодействию с Государственной думой» и требованиями умеренных реформ и ограниченной политической амнистии, а также проекта об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая в редакции I Думы (тем самым поддержав её в борьбе с правительством). Центр провёл через верхнюю палату реформу крестьянского землевладения в радикальном варианте (1910).

Группа добилась (несмотря на противодействие правых) принятия проектов о создании Московского народного университета, отмене обязанности крестьян бесплатно тушить лесные пожары, введении условного досрочного освобождения и др.

Провалом группы центра было отклонение Государственным советом в 1907 г. (когда она имела абсолютное большинство) внесённого ею проекта о реформе административных департаментов Сената.

С 1911 г. группа центра, значительно уменьшаясь в численности, становится значительно более сплочённой. В марте этого года после решения большинства группы голосовать против проекта о западном земстве (из-за несогласия с дискриминацией польских помещиков) из неё вышел правый кружок. Основная подгруппа, в которой увеличивалась доля выборных членов (прежде всего от земств), под влиянием общественного мнения стала более радикальной.

В ноябре 1913 г. председателем группы центра стал бывший председатель петербургской губернской земской управы бар. В.В. Меллер-Закомельский, последовательный сторонник реформ. Он возглавлял центр до 1917 г.

Первоначально эти изменения привели к уменьшению влияния группы. Она добилась (при поддержке правого центра и части правых) одобрения верхней палатой реформы местного суда (1912), а также проектов о юго-восточном земстве, улучшении финансирования местного самоуправления и др. Несмотря на значительные усилия, центр не смог помешать отклонению Советом проектов о создании волостного земства и введении городского самоуправления в Польше с использованием польского языка (1914), а также земского самоуправления в Донской области и Архангельской губернии.

Во время мировой войны и нарастания антиправительственных настроений группа центра возглавила оппозиционные силы в верхней палате, примкнувшие к думскому Прогрессивному блоку. В 1915-1916 г. он определял решения Государственного совета. В частности, палата одобрила проекты о создании Особых совещаний и бюджеты на 1915-1916 гг. в думской редакции, радикальную реформу административных департаментов Сената, а также приняла (24.11.1916 г.) предложенную центром резолюцию с требованиями «решительного устранения влияния на дела государственные скрытых безответственных сил» и «образования правительства, действительно сплочённого и объединённого общей программой, опирающегося на доверие и сочувствие страны и действительно способного к совместной с законодательными учреждениями деятельности».

Правая группа была создана в мае 1906 г. и первоначально имела своей задачей поддержку правительства и сопротивление I Государственной думе. В ней преобладали члены по назначению. Первое время она была не очень многочисленной, но до 1915 г. её численность медленно росла как среди назначаемых, так и выборных (от духовенства, дворянства и земств).

Основной задачей группы была защита неограниченной монархической власти. Группа, особенно её крайнее крыло, отрицательно относилась к Государственной думе и выступала за жёсткий контроль за её решениями.

Правые отстаивали авторитарные методы государственного управления, выступали за сохранение и упрочение господствующего положения православной веры, сословный строй с руководящей ролью дворянства, ограничение прав национальных меньшинств.

С правых мест заявлялось, что "Россия прежде всего для православных и русских... и что историческая задача России, русского правительства... состоит... в том, чтобы обрусить все нерусское и оправославить все неправославное". Группа последовательно выступала за употребление во всех государственных учреждениях, включая органы самоуправления, а также учебных заведениях, включая частные, лишь русского языка, за обеспечение в местностях со смешанным населением русского господства в самоуправлении. Правые решительно отстаивали сохранение существовавших национальных ограничений, выступая при этом с антисемитскими речами.

В отличие от центристов, правые старались учитывать некоторые традиционные принципы в сознании крестьянства (например, фактическое лишение женщин прав на наследство, желание сохранить сословное самоуправление, нежелание казаков допускать к управлению краем иногородних и др.).

загрузка...