Delist.ru

Государственный совет Российской империи: состав, полномочия, структура, механизм функционирования (1906-1917гг.) (15.08.2007)

Автор: Дёмин Вадим Александрович

Подчёркивается, что "классовая природа самодержавия и соотношение сил внутри третьеиюньского блока обусловили ярко выраженный дворянский характер реформированного Гос. совета". Подавляющее большинство (свыше 4/5) членов верхней палаты происходили из потомственных дворян. Около 3/4 (2/3 назначенных и 9/10 выборных) владели в разном размере недвижимостью, в основном землей. В то же время отмечается, что значительное большинство назначенных и многие выборные члены жили не столько на доходы от имений, сколько на жалование.

В монографии указывается, что реформа крестьянского землевладения была одобрена в соответствии с мнением правительства, реформа местного суда также была принята, хотя и с существенными изменениями. Совет согласился на введение земского самоуправления в юго-восточном крае, но не согласился относительно западных губерний и Донской области. Создание волостного земства и реформы в народном образовании были отклонены.

По мнению Бородина, в Государственном совете первоначально существовало октябристское большинство, но с 1907 г. в результате отказа Николая II от реформ и усиления консервативных настроений в поместном дворянстве началось поправение верхней палаты. "Образовавшееся правое большинство парализует реформаторскую деятельность и Думы, и правительства, превращая Гос. совет в "гибельную запруду".

В книге Бородина не изучена законодательная практика верхней палаты в целом (в частности, рассмотрение ею проектов о резком увеличении ассигнований на начальное образование, внесении частных улучшений в финансирование местного самоуправления, судебную часть, гражданское право, положение женщин и др.) и использование ею контрольных полномочий. Отсутствует систематическое изложение идеологии фракций Совета и их течений, внутренней организации и порядка работы палаты, а также её формирования и юридического положения членов. В целом ряде случаев невнимание к этим сюжетам приводит к фактическим ошибкам.

Попыткой подробного и полного изложения организации и деятельности реформированного Государственного совета, его структуры, компетенции, основных функций, форм взаимодействия с монархической властью, Государственной думой и Советом министров является работа Е.А. Юртаевой. Цель этого исследования трудно признать в полной мере достигнутой.

Монография написана главным образом на основе законов и иных нормативных актов, а также трудов правоведов начала ХХ в. и, в незначительной степени, стенографических отчетов верхней палаты. Помимо содержания правовых актов, книга содержит рассуждения, основанные не столько на практике Государственного совета, сколько на общих соображениях и абстрактной правовой логике. Отмечается, что «народное представительство образца 1906-1917 гг. в России не имело должной социальной опоры, оно не только не выражало интересы народа, но и прямо им противоречило».

История верхней палаты в 1906-1907 гг. рассмотрена в работах В.Г. Кошкидько. Он на основании различных опубликованных и архивных источников подробно изучил разработку реформы Государственного совета, его личный состав, внутреннюю организацию и порядок работы, фракционный состав, а также деятельность верхней палаты в 1906-1907 гг.

Помимо монографий, на рубеже ХХ-ХХI вв. появилось также несколько статей о реформированном Государственном совете, написанных на основе узкого круга источников (главным образом законодательных, некоторых мемуарных, а также выдержек из стенографических отчётов палат).

В работе В.М. Шевырина кратко рассматривается история дореформенного Совета, идеи, высказанные при обсуждении его реформы, полномочия, фракционный состав, внутренняя организация и деятельность палаты, личные качества её руководителей. В статье указывается, что «ни при Столыпине, ни позже Госсовет не стал «заглушкой» для эволюционного развития России». «Госсовет скорее специализировался на «шлифовке» законопроектов…». Отклонение Советом «нежелательных» и «слишком левых» законопроектов оценивается скорее положительно, т.к. быстрые преобразования в условиях России начала ХХ в. были чреваты катастрофой.

В статье П.А. Федосова при изложении полномочий палат отмечаются фактические преимущества Думы в законодательном процессе (едва ли не впервые в литературе). Автор критикует представление о верхней палате как об однозначно консервативном учреждении и указывает её основную задачу – «демпфировать прямые столкновения общества в лице Государственной думы и государства в лице царя».

По мнению Федосова, «Государственный совет после реформы 1906 г. представлял собой полноценную по европейским меркам начала ХХ в. вторую палату парламента, признанную международным парламентским сообществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшую этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная дума». Несмотря на ряд удачных наблюдений, работа представляется поверхностной и крайне односторонней.

Можно сделать вывод, что в середине 1990-х – 2000-е гг. изучение реформированного Государственного совета значительно улучшилось. В опубликованных работах исследованы многие стороны истории реформированного Государственного совета. Однако другие важные сюжеты разработаны недостаточно. Поэтому верхняя палата нуждается в дальнейшем изучении.

Предложить периодизацию зарубежной (в т.ч. русской эмигрантской) литературы о реформированном Государственном совете затруднительно из-за крайне малого числа соответствующих работ. В литературе «Русского зарубежья» исследований, специально посвященных реформированному Государственному совету, не имеется. Верхняя палата в той или иной степени затрагивалась в общих исследованиях, посвящённых политической истории начала ХХ в.

В зарубежной литературе реформированный Государственный совет специально почти не изучался. Монография французского правоведа П. Шасля по своему содержанию примыкает к трудам российских государствоведов начала ХХ в.

Верхняя палата упоминается в большом числе общих работ по политической истории начала ХХ в., опубликованных в его второй половине. Из них наиболее подробной является монография английского историка Д. Хоскинга. По его мнению, в Государственном совете уже к 1909 г. вокруг группы правых сложилось консервативное большинство, ставшее труднопроходимым барьером для законодательных изменений, особенно затрагивающих интересы дворянства или прерогативы самодержавия. Этот барьер могли проходить лишь проекты, одобренные императором. Это обстоятельство послужило одной из причин невозможности либеральных реформ (кроме крестьянской) в рамках третьеиюньской системы.

Специально посвящена реформированному Государственному совету лишь одна работа – довольно поверхностная статья американского историка А.Ч. Коррос, написанная на узком круге опубликованных источников и литературы. Исследователь в общем виде рассмотрела взаимоотношения верхней палаты с правительством П.А. Столыпина, а также ход обсуждения в Совете проектов о штатах Морского генштаба (очень кратко) и (немного подробнее) западного земства. В работе также утверждается, что Государственный совет оказался орудием дворянства в его противодействии реформаторским планам Столыпина.

Можно заключить, что в имеющейся литературе в общем исследованы законы о реформированном Государственном совете (в т.ч история их разработки), а также результаты обсуждения им наиболее важных законопроектов. Начато изучение взаимоотношения Государственной думы и Совета, личного состава верхней палаты, порядка её работы, а также её политических групп. Последние рассматриваются лишь в отдельные этапы своей истории.

В то же время не исследована законодательная и бюджетная работа реформированного Государственного совета в целом, фракции верхней палаты на всём протяжении их истории. Имеются пробелы в изучении политической позиции верхней палаты, её взаимоотношений с нижней, внутренней организации и порядка работы, влияния традиций Совета на его деятельность, личного состава верхней палаты, правового положения его членов.

В литературе преобладают идеи (наиболее решительно высказанные Степанским и Бородиным) о решающей роли реформированного Государственного совета в законодательной деятельности, наличии в нём однородно правого большинства и срыве верхней палатой реформаторских планов Думы и правительства, что привело к параличу законодательного механизма. Согласно другим мнениям (Шевырина и Юртаевой), верхняя палата лишь снижала скорость преобразований и была крайне зависима от правительства, являясь прежде всего «буфером» между Думой и самодержавной властью», во многом снимая «остроту отношений» между ними. Эта точка зрения в предшествующих работах не получила подробного обоснования.

Источниковую базу диссертации составили разнообразные опубликованные и архивные источники. Их важной группой являются законодательные и иные нормативные материалы о Государственном совете. Из их публикаций необходимо выделить сборник «Государственный совет. Сборник узаконений и постановлений с разъяснениями», в котором собраны все законы и иные нормативные акты, касающиеся верхней палаты, а также указаны их толкования. Использовано также несколько других публикаций.

Значительный интерес представляют собой материалы разработки и обсуждения реформы Государственного совета в 1905-1906 гг. Они содержат интересные сведения о взглядах правящих кругов на задачи и состав верхней палаты.

Стенограммы его заседаний и указатели к ним дают обширную и обстоятельную информацию о деятельности верхней палаты, её отношениях с другими органами власти, личном составе, численности, идеологии и выступлениях его политических групп и отдельных членов. Этот же источник раскрывает порядок принятия решений Государственным советом. Эти материалы были проработаны автором практически полностью.

Для уточнения решений Совета по отдельным вопросам, почему-либо не нашедшим всестороннего отражения в стенограммах его заседаний, использованы материалы Государственной Думы, а также газетные сообщения о работе Совета. Они позволяют дополнить официальные стенограммы сведениями о различных закулисных явлениях в верхней палате, а также деятельности её руководства, комиссий и групп. Наиболее подробными в этом плане являются репортажи газеты «Новое время».

Стенограммы съездов Объединённого дворянства, в которых принимали активное участие многие члены Государственного совета, также позволяют уточнить идеологические позиции и политическую платформу фракций верхней палаты, главным образом правой группы.

Отчеты председателя Государственного совета императору о сессиях палаты подводят итог стенограммам заседаний, излагая основные результаты работы Совета и изменений в его составе.

Важное место в источниковой базе работы занимают материалы группы центра Государственного совета: списки группы и ее руководства, протоколы заседаний группы (сохранившиеся не полностью) и ее комиссий и др. Эти источники раскрывают состав, идеологию, политические позиции (в т.ч. внутренние разногласия), организацию (в т.ч. личный состав руководства) и деятельность центра верхней палаты.

Фонд общего собрания Государственного совета, содержит служебную переписку его председателя, в которой имеются сведения о порядке реализации полномочий главы палаты, работе его и Совета в целом, порядке принятия в нём решений, а также фракционном составе и др. Фонд включают также другие интересные материалы Совета.

Дела государственной канцелярии позволяют выяснить отдельные стороны вопросы состава, организации и деятельности палаты. Записки отдельных сановников Николаю II о Государственном совете и посвященные ей дела Совета министров показывают отношение правительственных кругов к деятельности палаты.

Обширную и разнообразную информацию дают воспоминания членов Совета и связанных с ним лиц, а также их показания Чрезвычайной следственной комиссии. Эти источники, в частности, позволяют восстановить обстановку выработки решений в Государственном совете, уточнить механизм его работы, идеологию различных групп, выяснить личные качества и практическую роль руководителей палаты и её политических групп, и, главное, понять политическую атмосферу в Совете и точнее определить, чем его члены руководствовались в своей деятельности.

Имеющиеся опубликованные и архивные источники содержат достаточно полную и всестороннюю информацию о реформированном Государственном совете и позволяют решить поставленные в диссертации задачи.

Глава 2 – «История и состав Государственного совета» – посвящена дореформенному Государственному совету, а также порядку формирования верхней палаты, правовому статусу и общему анализу анкетных данных её членов. В частности, указывается, что Государственный совет был создан в 1810 г. по инициативе известного реформатора М.М. Сперанского по образцу Государственного совета наполеоновской Франции.

Основная обязанность дореформенного Государственного совета сводилась к рассмотрению министерских законопроектов и бюджета до их представления императору. При рассмотрении этих дел Совет в основном разрешал разногласия министерств, а также не допускал издания законов из личных, узковедомственных и т.п. соображений. Несмотря на исключительно совещательные полномочия Совета, основная часть законопроектов утверждалась в редакции его большинства.

Превращение Государственного совета в верхнюю законодательную палату было связано с созданием Государственной думы. При разработке законов о преобразовании правительство стремилось создать консервативный противовес народному представительству, способный предотвратить прямые столкновения императора и Думы, а также придать верхней палате моральный авторитет в глазах общественного мнения и Думы.

Согласно указу 20.2.1906 г. о преобразовании учреждений Государственного совета и Учреждению Государственного совета 24.4.1906 г. верхняя палата включала 196 членов: 98 назначаемых императором и 98 выборных. Первые выбирались из числа, как правило, высших чиновников.

Члены реформированного Государственного совета по назначению увольнялись от должности только по их просьбам. Однако количество членов по назначению превышало число мест для них в палате. Поэтому 1 января каждого года 98 назначались на 1 год к присутствию. Не попавшие в этот список оставались на государственной службе и продолжали получать немалое жалование, но никаких прав и обязанностей в Государственном совете не имели.

Ежегодно переводилось в не присутствующие в среднем 3-4 члена, в основном весьма пожилые сановники, утратившие работоспособность. Однако и единичные (до 1917 г.) случаи увольнения из-за неугодных выступлений "имели самое деморализующее влияние на членов по назначению…". В январе 1917 г. была проведена чистка назначаемой части Совета (поддержавшего думскую оппозицию правительству) и освобождено от присутствия 18 членов.

56 членов Государственного совета (29 % его состава) избирались от губерний Европейской части России (с развитым частным землевладением), по общему правилу 1 член от губернии. В губерниях с земским самоуправлением (таковых в 1906 г. было 34, с 1913 - 43) член верхней палаты избирался губернским земским собранием. В губерниях без самоуправления выборы производились съездом крупных и средних землевладельцев. Срок полномочий членов от земств и землевладельцев по общему правилу равнялся 3 годам.

42 члена Государственного совета (21 % его состава) избиралось от различных элитных групп населения на общегосударственной основе на 9 лет, причем каждые 3 года 1/3 представителей каждого разряда заменялась. 18 членов (9 %) избирались съездом выборщиков от губернских дворянских собраний. 12 членов Государственного совета (6 %) избирались выборщиками от различных организаций предпринимателей (в основном биржевых комитетов).

6 членов (3 %) представляли Академию наук и университеты. Они избирались съездом выборщиков от полного собрания АН и университетских советов. Ещё 6 членов верхней палаты представляли православное духовенство. Из них 3 (от чёрного духовенства) выбирались епархиальными архиереями, другие 3 (от белого духовенства) – Святейшим синодом из большого числа (как минимум многих десятков) кандидатов, выдвинутых духовенством на благочинных съездах.

Члены реформированного Государственного совета в большинстве были пожилыми людьми (средний возраст на момент первого назначения или избрания – 56 лет) и отличались высоким уровнем образования (высшее имели 78 %).

загрузка...