Delist.ru

Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России 1917-1920-хгг. (15.08.2007)

Автор: Чистиков Александр Николаевич

С 1920 г. началась унификация оплаты труда для советских, партийных и военных руководителей. Этот процесс продолжался и в первые годы нэпа, когда помимо деления по разрядам появилась разбивка по советской и промышленной (более высокой) группам. При этом ответственные партийные и советские работники были отнесены не к советской, а к промышленной группе. Хотя реальное значение заработной платы в годы Гражданской войны и первые годы нэпа было невелико, обособление ответственных работников от других слоев и групп населения и дифференциация внутри категории самих руководящих работников представляли собой симптоматичное явление.

Принятие в 1922 г. XII Всероссийской партийной конференцией решения об оплате труда партийных и иных ответственных работников знаменовало собой окончание этапа, в течение которого шел поиск оптимального с точки зрения партийного и государственного аппарата способа оплаты труда ответработников.

К середине десятилетия принципы оплаты были в основном установлены и далее корректировались в зависимости от разных условий. Оплата труда партийных и прочих ответработников уступала в это время и немногим позже заработной плате специалистов, но превышала оклады и зарплату остальных групп советских граждан.

С первых лет советской власти стала складываться практика пополнения партийного бюджета за счет государственных средств. В годы нэпа, в условиях становления рыночных отношений, она еще более усилилась, а с 1923 г. приняла характер системы. Преодоление финансового кризиса в середине 1920-х гг. сняло остроту проблемы, но сам принцип материальной (не только в денежном, но и натуральном выражении) поддержки партийных органов государственными структурами оказался живуч.

В третьем параграфе «Распределение продовольствия и предметов первой необходимости» акцентируется внимание на периоде Гражданской войны и первых годах нэпа, когда при существовавшем дефиците продуктов питания и предметов первой необходимости наличие льгот имело колоссальное значение для улучшения бытовых условий населения.

В параграфе на конкретном, прежде всего петроградском, материале показано, что складывание системы привилегированного обеспечения дефицитными продовольственными и промышленными товарами началось еще в годы Гражданской войны. Отмечается, что и в этой сфере льготы были дифференцированы сообразно должностной стратификации советской и партийной бюрократии, а право на определение и размер таких льгот с течением времени было полностью централизовано.

Привилегированным для партийно-советских ответственных работников было и общественное питание. В годы Гражданской войны существовали специальные столовые для руководящих лиц. Значение пунктов общественного питания возросло в 1920-е гг., когда в связи со стабилизацией экономического положения были отменены карточный и иные виды государственного снабжения. Закрытые буфеты и столовые обеспечивали постоянный контингент качественными и дешевыми обедами

Распределение продовольственных и промышленных товаров в любом виде не только означало материальную поддержку руководящих работников, но и служило для них дополнительным символом принадлежности к власти.

Четвертый параграф «Быт и отдых ответственных работников» посвящен анализу жилищного вопроса, проблемам отдыха и лечения руководящего слоя партийных и советских работников ряда северо-западных губерний.

Как и в других случаях, водораздел в получении льгот проходил не только между ответственными и рядовыми служащими, но и внутри группы ответственных работников. Так, резко различались возможности отдыха в санаториях, расположенных в пределах губернии или Северо-Запада, в южных здравницах или в заграничных домах отдыха.

Что касается жилищной проблемы, то для Петрограда (и петроградского губернского руководства периода Гражданской войны), например, был характерен «гнездовой» принцип расселения. В годы Гражданской войны партийное и советское руководство города размещалось в Смольном и бывшей гостинице «Астория», а в годы нэпа переехало в образованный тремя домами жилой комплекс в Петроградском районе города. Основная нагрузка по содержанию комплекса ложилась на государство, в то время как другие жилые здания были переведены на хозрасчет. Государственные дотации для ответственных работников устанавливались и в других губернских центрах Северо-Запада.

В пятом параграфе «Девиантное поведение и судебные привилегии» рассматриваются случаи нарушения ответственными работниками в годы Гражданской войны и нэпа партийной этики, административных распоряжений и Уголовного кодекса, а также реакция коллег и вышестоящих органов на эти нарушения и преступления.

Для периода Гражданской войны достаточно характерным было использование служебного положения для получения незаконных льгот в условиях всеобщего дефицита. Первые годы нэпа в качестве наиболее больной обозначили проблему пьянства, всплеск которого, по разным причинам, пришелся на 1922 г. Отчеты и сводки партийных и государственных органов из губерний Северо-Запада повсеместно констатировали сильное развитие пьянства. В начале 1923 г. таких сообщений стало меньше, однако ситуация продолжала оставаться напряженной и до конца десятилетия. Провинившиеся обычно отделывались мягким наказанием или не несли вообще никакого наказания, имея в этом отношении определенную привилегию перед рядовыми коммунистами. Кроме пьянства нередкими среди ответработников были случаи взяточничества, растрат, использования государственных средств в личных целях.

«Соблазны нэпа» породили еще одну проблему, которая распадалась на три взаимосвязанные: «онэпивание, хозобрастание и излишества». Борьба с ними продолжалась все десятилетие, однако стремления к «залезанию в государственный карман» полностью изжить не удалось. В этой борьбе использовались как административные, так и партийные и судебные рычаги, но методика их применения носила противоречивый, порой противоположный характер.

Изучение материалов заседаний партийных коллегий некоторых северо-западных губерний выявляет две особенности при вынесении партийных взысканий за различные проступки. Во-первых, отношение к ответственному работнику было более щадящим, нежели к рядовому. Во-вторых, среди ответственных работников тоже наблюдалась дифференциация.

Чрезвычайно болезненной оказалась проблема установления судебных привилегий для ответственных работников. Первые попытки вывести их в льготную категорию предпринимались еще в годы Гражданской войны. Затем на протяжении 1920-х гг. в высших партийных и советских инстанциях неоднократно принимались документы, порой взаимоисключающего характера: либо устанавливающие подобные привилегии, либо запрещающие их. Однако важнее было то, что с появлением номенклатурных списков кандидатуры губпрокуроров и иных судебных работников также подлежали утверждению партийных органов или согласованию с ними, что давало власти дополнительный рычаг для давления на судебные органы. Как явствует из документов, вмешательство в судебные дела не было редкостью и в конце 1920-х гг.

Анализ различных сторон жизни ответственных работников Северо-Запада периода Гражданской войны и нэпа приводит к следующим основным выводам. Обособление ответственных работников от основной массы населения началось в первые же месяцы после Октября 1917 г. В годы Гражданской войны в основных чертах и компонентах сложилась система льгот для партийно-государственной бюрократии. В годы нэпа она модифицировалась и дополнялась новыми элементами. Привилегии носили дифференцированный характер и тесным образом увязывались главным образом с должностным уровнем ответственного работника. Иногда в качестве критерия могли выступить партийный стаж или, например, при составлении тарифной сетки оплаты труда, географическое положение. Существенным при получении привилегий бытового плана являлся личностный фактор, который нередко оказывался сильнее формальных правил и решений.

В заключении подводятся основные итоги исследования, формулируются главные выводы.

К концу 1920-х гг. в Северо-Западном регионе была выстроена иерархическая структура властных и управленческих органов, каждый уровень которой обладал определенной компетенцией. Характерными особенностями этой структуры были сосуществование государственной и партийной ветвей власти, формально параллельных, а фактически взаимопроникающих с очевидным и беспрекословным приоритетом партийных органов, а также выдвижение на первый план исполнительных, а не представительных органов, что свидетельствовало о наличии определенного отчуждения аппарата от масс. С этой точки зрения правомочно говорить о сформировании партийно-государственной власти, имея, однако, в виду то, что по своей функциональной направленности партийная и советская структуры пока еще различались.

Появление этой структуры вызывалось рядом причин, среди которых важнейшими были принятие знакомой с дореволюционных времен модели управления в качестве образца, стремление коммунистической партии к власти, наличие однопартийной системы, соединение законодательной и исполнительной власти в одном органе, отсутствие реальных демократических противовесов.

На протяжении Гражданской войны и периода нэпа наиболее типичным видом информационной связи оставалась письменная информация в самых различных ее формах (декреты, циркуляры, отчеты, доклады, сводки и т.п.). Стремление всеобщего контроля над действием аппарата путем использования «бумажных рычагов» привело, во-первых, к формализации (рутинности) процесса, а во-вторых, к тому, что информация превращалась в самоцель, а не средство руководства обществом и решения встающих перед обществом проблем.

Характерной чертой изучаемого периода было существование режима секретности в партийно-государственной сфере, который с течением времени постепенно распространялся на все новые и новые сферы государственной и общественной жизни страны. Особенность данной управленческой системы состояла в том, что в Советской России из-за активного вмешательства партии в государственную жизнь возникла секретность партийно-государственного типа.

Для секретности были также характерны ее стратификация и сосредоточение главным образом в среде партийных и советских ответственных работников, которые, в свою очередь, также делились на слои по степени приобщения к тайне. Все это свидетельствовало о том, что засекречивание уже определялось не государственной необходимостью, а интересами партийно-государственной бюрократии. Тайна выступает как проявление замкнутости, отчужденности «посвященных» от «непосвященных» и является характеристикой бюрократической системы управления.

Управленческий аппарат периода Гражданской войны и 1920-х гг. отличался известной пестротой, объясняемой наличием разных источников для рекрутирования руководящих работников. Наряду со старой партийной гвардией в руководящих структурах оказались новые управленцы из числа рабочих и крестьян, а также старые чиновники и «буржуазные специалисты». Менялось соотношение между ними, персональный состав, но представительство их оставалось как на центральном, так и на региональном уровнях. Одновременно шло строительство системы обучения новых кадров, при которой решающее значение придавалось воспитанию идейно выдержанных руководителей.

Основными направлениями кадровой политики центра в отношении региональных (равно как и местных) управленцев были учет и распределение, в течение первой половины 1920-х гг. оформленные в универсальную систему, в основе которой лежала унифицированная иерархическая сетка руководящих должностей. Практическая работа осуществлялась на основе нескольких номенклатурных списков, дававших региональным властям некоторую весьма ограниченную самостоятельность. Своеобразие системы состояло не в наличии номенклатур, а в их всеохватности и в том, что право на эту всеохватность принадлежало не государственным, ведомственным или общественным структурам, а политической организации. Номенклатурные списки подменили выборность назначенством, превратив ее в формализм и усилив отчуждение аппарата власти и управления от общества.

Важнейшим направлением кадровой политики советской власти (а точнее коммунистической партии) была коммунизация и пролетаризация аппарата, в том числе и на региональном уровне. Однако даже во второй половине 1920-х гг. эта задача была далека от завершения. Преобладающим типом ответственного работника на Северо-Западе России в это время был служащий средних лет, имеющий либо низшее, либо среднее образование. По своей партийной принадлежности ответственный работник был либо членом большевистской партии с 1918-1920 гг., либо беспартийным.

Противопоставление «власти и массы» ощущалось также и в бытовом плане. На Северо-Западе России уже в годы Гражданской войны в основном сложилась система привилегий для партийно-государственной бюрократии. В годы нэпа она модифицировалась и дополнялась. Система также носила иерархический характер, в ее основе лежал должностной принцип, хотя в этой области, вероятно, более чем в другой формальный принцип нарушался в силу личных отношений.

Итак, анализ процесса складывания системы управления Советским государством на региональном уровне (на примере Северо-Западного региона) показывает, что для этой системы к концу 1920-х гг. были характерны иерархическая структура с определенными границами компетенции на каждом уровне, рутинный характер деятельности, наличие официальной процедуры подготовки должностных лиц, отделение аппарата власти и управления от общества. С другой стороны, эти явления характерны именно для бюрократической системы управления, поэтому можно определенно утверждать, что и на региональном уровне (как и в центре) к концу 1920-х гг. в Советской России/СССР была в целом создана бюрократическая система управления.

В своем развитии отдельные элементы этой системы прошли определенные этапы, которые не всегда совпадали с общепринятым делением этого периода советской истории на годы Гражданской войны и нэпа. В данном случае грань между указанными этапами в основном размыта. Многие явления зародились в годы Гражданской войны и получили постепенное развитие в последующее десятилетие. С другой стороны, можно говорить о первой половине 1920-х гг., как неком особом этапе, когда происходит законодательное или нормативное оформление многих зародившихся на практике элементов бюрократической модели управления.

Будучи частью всероссийской, региональная система управления имела свои особенности, правда, только в период Гражданской войны и первую половину 1920-х гг. Впоследствии они нивелировались, что является лишним подтверждением софрмирования бюрократической модели. К основным особенностям региона можно отнести существенное влияние Петрограда/Ленинграда на другие губернии Северо-Запада как через партийные и советские органы, так и через кадры. Для Северо-Запада периода Гражданской войны и первой половины 1920-х гг. была характерна сильная неравномерность политического и экономического развития его отдельных районов. Поначалу на развитие властно-управленческой структуры влияли также географический и национальный факторы. Наконец, заметным явлением середины 1920-х гг. стала деятельность «новой оппозиции», которая носила территориальный (северо-западный) характер.

Дополнительным подтверждением того, что в стране была создана бюрократическая система управления, является проблема бюрократизма, остро стоявшая на протяжении первого десятилетия советской власти, но так и не решенная к концу этого периода. Не отрицая влияния на распространение бюрократизма таких факторов как бюрократические методы работы старого чиновничества, низкий культурный уровень новых управленцев, огосударствление всех сторон жизни страны, выскажем предположение, что главной причиной является сбой системы противовесов. В реальности, бюрократизм существует и в демократическом государстве. Но при оптимальном сочетании государственного и частного секторов в экономике, государственных органов и органов местного самоуправления, развитой системы общественных организаций и средств массовой информации система находится в равновесии, и бюрократизм не приобретает массового характера. Сбой системы противовесов приводит к усилению бюрократических проявлений, что и произошло в Советской России периода Гражданской войны и 1920-х гг.

Основные научные результаты отражены в следующих публикациях:

Монография:

1) Чистиков А.Н. Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России 1920-х годов. – СПб.: Европейский Дом, 2007. – 292 с. – 18,4 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах:

2) Чистиков А.Н. Миссия Л.Б.Каменева в Западную Европу // Вопросы истории. – М. 1998. – № 8. – С.125-131. – (В соавторстве с А.И. Рупасовым). – 0,7 п.л.

3) Чистиков А.Н. Ответственный работник Новгородской губернии второй половины 1920-х гг. // Вестник Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого. Сер.: Гуманитарные науки. – Великий Новгород. 2006. – № 38. – С.44-47. – 0,3 п.л.

4) Чистиков А.Н. Революция 1917 года и бюрократизм // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер.2 (История). – СПб., 2007.– Вып.2. – С.187-191. – 0,5 п.л.

Другие публикации:

5) Чистиков А.Н. Дело № 517: Горький, Луначарский, Агафон Фаберже и другие // Некоторые вопросы отечественной истории. События и судьбы. – СПб., 1994. – С.78-86. – 0,5 п.л.

загрузка...