Delist.ru

Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России 1917-1920-хгг. (15.08.2007)

Автор: Чистиков Александр Николаевич

Процесс развития партийных органов как центральных, так региональных и местных, характеризовался, с одной стороны, расширением и разветвлением аппарата, что было вызвано усложнением задач, стоявших перед российским обществом в годы Гражданской войны и все более активным вмешательством партии в сферу государственной власти и управления. С другой стороны, уже в этот период прослеживается и другая – устойчивая – тенденция: к унификации структуры парткомов разного уровня. Вместе с тем партийная ветвь также находилась в процессе строительства, поэтому о реально действующей централизации партаппарата в эти годы приходится говорить осторожно.

Как и в других регионах страны, на Северо-Западе также отмечается процесс перехода после Октября 1917 г. многих большевиков на работу в советский аппарат и обратный «отток в партию» с весны-лета 1918 г. Автор предполагает, что изменение тактики не в последнюю очередь было связано с задачей строительства партийной ветви власти. Кроме того, переход к советам экономических, культурно-бытовых вопросов от прежних органов управления как бы «растворял» политическую функцию советов среди других. И с этой стороны большевикам было удобно забрать реальную политическую власть, оставив ее номинально в ведении советов.

Параллельное существование двух претендующих на власть структур неизбежно вызывало конфликтные ситуации, в том числе и на Северо-Западе. В какой-то степени обострение снималось персонифицирующим совмещением должностей в партийных и советских органах, что облегчало контроль коммунистического аппарата над советским.

В годы Гражданской войны проблему взаимоотношений между советскими и партийными органами решить не удалось, однако, как показывает материал, уже в это время распространенным было мнение о приоритете партии большевиков над советами.

Во втором параграфе «Формирование структуры партийно-государственного управления советским обществом в мирных условиях» анализируются изменения, происходившие в структуре партийных и государственных органов северо-западных губерний в связи с проведением новой экономической политики.

В 1922 г. ВЦИК принял несколько постановлений, по которым права местных советов и их исполкомов в хозяйственной и культурной областях расширились. Однако основные положения остались незыблемыми, в частности: многоступенчатая система выборов, вертикальная конструкция власти, приоритет исполнительных органов над законодательными. Проведенная в середине 1920-х гг. кампания по «оживлению советов» ситуацию кардинальным образом не изменила, увеличив лишь представительство коммунистов и комсомольцев в органах власти и управления. Анализ петроградского/ленинградского материала показывает к тому же, что ротация кадров коснулась главным образом советов, а не исполкомов, где состав менялся очень медленно. Весной 1926 г. (уже после удаления с ключевых постов сторонников «новой оппозиции») в президиуме Ленинградского губисполкома оставалось более половины членов, входивших в него еще осенью 1922 г.

Первая половина 1920-х гг. характеризуется проведением нескольких кампаний по оптимизации советского аппарата, составной частью которой было сокращение штатов. Решения о сокращении принимались еще в конце 1920 г. и вызывались необходимостью упрощения аппарата для ликвидации бюрократизма. Новая экономическая политика придала этой работе дополнительный импульс. Кампании по сокращению штатов и реорганизации структуры часто вызывали сопротивление аппарата. Сокращения оказывались временным явлением, а оптимизация структуры работу заметно не улучшала.

Во второй половине 1920-х гг. на реорганизацию структуры как советского, так и партийного аппарата Северо-Западного региона большое влияние оказали административно-территориальная реформа, приведшая к образованию в 1927 г. Ленинградской области, а также новые задачи, выдвигаемые политическим руководством страны. Именно последним можно объяснить, например, появление в 1928 г. в обкоме и всех окружкомах (кроме Мурманского) отделов по работе в деревне.

Характерной чертой 1920-х гг. стало продолжение начавшегося в предыдущий период процесса унификации структуры партийных и советских органов, которая осуществлялась сверху в виде директивных документов.

Кризис власти, а затем переход к нэпу вновь поставили на повестку дня вопрос о взаимоотношениях между партийным и советским аппаратом, который еще в первой половине десятилетия был окончательно решен в пользу партии, фактически получившей право на всеобъемлющее руководство всеми сферами политической, экономической и духовной жизни.

В этой связи автор выдвигает предположение, что неудача с модернизацией политической системы в годы нэпа связана не только со сменой политического руководства, низким культурным уровнем партийных рядов и геополитической обстановкой, но главным образом с единовластием коммунистической партии, ее победой над политическими противниками и над советами.

В третьем параграфе «Северо-Западное бюро ЦК РКП(б) – ВКП(б)» анализируется структура, персональный состав одного из важнейших областных партийных объединений – Северо-Западного бюро (СЗБ) – в 1921-1927 гг. и выявляются причины кадровых изменений.

Анализ материалов IX съезда РКП(б) (1920 г.) и «Положения об областных бюро ЦК РКП(б)» (1921 г.) показывает, как в течение года изменились цели создания областных бюро: исчезла тесная зависимость между ними и областными хозбюро. Областные бюро ЦК превратились в полномочные представительства ЦК с ограниченной самостоятельностью и не только в тех районах, где существовали экономсоветы, но и в районах, удаленных от центра. На примере изучения повесток дня заседаний СЗБ за первые годы его работы автор доказывает, что главными направлениями деятельности бюро были кадровое и агитационно-пропагандистское. Экономические вопросы занимали в его деятельности небольшое место.

Персональный состав СЗБ за время его существования не раз менялся по различным причинам. Транспортная разруха начала 1920-х гг. практически не позволяла участвовать в заседаниях секретарям губкомов кроме Петроградского, превратив их членство в номинальное. К середине 1920-х гг. в составе СЗБ подбирается группа сторонников «новой оппозиции», выведенная из бюро в 1926 г. Уже на излете нэпа, когда рынок все больше заменялся государственным регулированием экономики, в СЗБ усиливается экономическое направление, представленное руководителями ряда крупных областных промышленных организаций. Так как члены бюро подлежали утверждению в ЦК, то на назначения влияли не только политические и экономические факторы, но и личные отношения. При всем разнообразии кадрового состава СЗБ одна закономерность прослеживается на всем протяжении его деятельности – численное преобладание и решающее влияние петроградских/ленинградских ответственных работников.

Итак, на региональном уровне в течение 1917-1920-х гг. была выстроена логичная иерархическая структура как советских, так и партийных органов. В ее основе лежала знакомая (с дореволюционных времен) модель управления, трансформировавшаяся под влиянием политических, экономических, военных и иных причин.

Вторая глава «Партийно-государственная система власти и управления: информационные связи» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Виды информационных связей и их развитие в 1917 – 1920-х гг.».

Начальные годы советской власти отмечены становлением основных видов информационных связей между вышестоящими и нижестоящими партийными и советскими органами. К этим видам относятся письменная информация (в форме циркуляров, приказов, информационных писем, отчетов, записок и иных видов делопроизводственной документации, личной переписки и т.д.), а также устная информация (в форме докладов, бесед, выступлений и т.д.), получаемая при посещении подчиненных организаций представителями вышестоящих органов и наоборот.

Анализ фактического материала показывает, что в северо-западных губерниях, как, впрочем, и по всей России, успешное развитие информационных связей в эти годы осложнялось, как минимум, двумя обстоятельствами: отсутствием четкого представления о том, какого рода информация необходима, и помехами в своевременном получении информации, вызванными недостатком или низкой квалификацией кадров, техническими, транспортными и другими причинами.

В 1920-е гг., как показывает автор на примере изучения партийных органов, идет более активная, чем раньше, работа по выработке форм получения информации. Более частыми и привычными стали совещания с местными руководителями и поездки ответственных работников на места. В Северо-Западном бюро, как и в остальных областных бюро, появился штат ответственных инструкторов. Тем самым вводился территориальный принцип сбора информации и установления связи.

Важнейшим видом получения информации как в вышестоящих, так и в нижестоящих органах оставалась рассылка делопроизводственных материалов и печатных изданий (газет, журналов, бюллетеней и пр.). Наряду с привычной схемой, когда каждая нижестоящая организация посылала в вышестоящую копии определенных документов, с конца 1923 г. для ЦК и областных бюро были определены некоторые райкомы, укомы и ячейки, которых обязали посылать копии всех информационных и статистических материалов, направляемых ими в губкомы, укомы и райкомы. На Северо-Западе для ЦК такими «контрольными органами» стали три райкома Петрограда и по одному укому из Новгородской, Петроградской, Псковской, Череповецкой губ. и Карелии. СЗБ получало полную информацию из 13 уездных, 5 районных и 22 волостных комитетов партии. Обрушившийся на центральные и региональные партийные органы «вал» информационных материалов привел к обратному результату: эффективность поступающей информации резко снизилась.

Во второй половине 1920-х гг. центральные партийные органы предприняли ряд мер, направленных на сокращение письменной отчетности, однако реального перелома добиться не удалось.

Во втором параграфе «Становление и эволюция режима секретности в годы Гражданской войны и нэпа» рассматриваются этапы возникновения и формирования режима секретности в партийном и советском делопроизводстве.

Начальной точкой отсчета можно считать, по-видимому, 1919 г. На протяжении нескольких последующих лет, как показывает, в частности, анализ протоколов заседаний местных партийных и советских органов и иных делопроизводственных документов, сфера секретности расширялась, но оформление ее в систему произошло в 1922-1923 гг., когда были приняты основные документы на высшем партийном и государственном уровне. В последующие годы шло развитие и уточнение (порой существенное) положений работы с секретными документами.

В параграфе показывается, что обладание секретами, тайной делило население на «посвященных» и «непосвященных». При этом водораздел проходил не только между коммунистами и беспартийными, но и среди членов партии, среди ответственных работников. Автор находит устойчивую связь между уровнем секретности и должностью: обладатель более высокой должности получал и более секретную информацию. Все же исключения из этого правила были: оппозиционеры высокого ранга иногда лишались доступа к некоторым «документам партийной жизни».

Дискуссионной остается проблема доступа к секретной информации. Изученные автором документы центральных органов и местный материал показывают, что в этот период, с одной стороны, расширялся список «доверенных лиц», с другой – секретная информация становилась более многоуровневой («не подлежит оглашению», «секретно», «совершенно секретно», «особая папка»). Поэтому нельзя говорить о прямолинейном процессе ужесточения или смягчения режима секретности. Он носил более сложный, зачастую противоречивый характер, ибо диктовался порой конъюнктурными политическими соображениями.

В исследуемый период произошло становление и развитие основных форм информационной связи. Стремление вышестоящих органов власти и управления поставить нижестоящие органы под тщательный контроль привело к засилью бумажной работы, превратившейся уже в самоцель. Характерной особенностью данного периода было установление стратифицированного режима секретности в делопроизводстве.

Третья глава «Источники формирования кадров новой бюрократии на Северо-Западе Советской России» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Конгломерат управленцев 1917 – 1920-х гг.» выделяются и анализируются три группы ответственных работников, различающихся по опыту управленческой работы.

Первую группу составили старые служащие, по разным причинам согласившиеся сотрудничать с новой властью. Естественно, численно они преобладали, в том числе и в северо-западных губерниях, в первые годы советской власти. Однако и к концу 1920-х гг., несмотря порой на дискриминационную политику власти в отношении старых служащих, они занимали ведущее место в некоторых отраслях. Так, анализ сведений о 1012 ответственных работниках Северо-Западного региона на начало 1927 г. показывает, что в кредитной, планово-регулировочной, финансовой, промышленно-производственной и иных сферах, где требовались конкретные знания, доля лиц в возрасте от 50 лет и старше, служащих, беспартийных, имевших среднее или высшее образование, была велика.

Во вторую группу включены ответственные работники, ранее не имевшие никакого управленческого опыта. К ним относились прежде всего рабочие и крестьяне, оказавшиеся на ответственных постах благодаря революции.

Исходя из постулата о рабоче-крестьянском характере строящегося государства и гегемонии пролетариата, правящая партия пыталась регулировать численность старого чиновничества и новых руководителей и соотношение между этими группами. Соответствующее социальное происхождение облегчало «вхождение» во власть. Как один из вариантов такого «вхождения» можно рассматривать выдвиженчество – добровольно-принудительное делегирование во властные и управленческие структуры рабочих и крестьян. Этот опыт на Северо-Западе, как и по всей стране, оказался неудачным.

Третью группу составили профессиональные революционеры («старая партийная гвардия»), обладавшие специфическим опытом руководства в области политики. Пришедшие к власти в результате революции в 1917 г., они в большинстве своем оставались на руководящих постах значительное время. Из 142 членов Петербургского комитета РСДРП(б) 1917 г. примерно 40% занимали и в годы Гражданской войны, и в 1920-е гг. различные ответственные должности на всесоюзном или губернском уровнях, оказывая реальное влияние на политическую жизнь в стране. Особенностью Северо-Западного региона являлось сосредоточение подавляющего числа бывших подпольщиков в Петрограде/Ленинграде по сравнению с другими губернскими городами Северо-Запада.

С формированием управленческого штата тесно связан вопрос о бюрократизме в Советской России. В параграфе показывается, что борьба с бюрократизмом в северо-западных губерниях шла на всем протяжении Гражданской войны и периода нэпа. Поначалу превалировали меры агитационного характера, но с весны 1918 г. «в бой» вступило и законодательство.

Государство боролось с бюрократизмом законодательными и административными мерами. Главными направлениями этой работы были сокращение или чистка аппарата, наказание конкретных лиц, упрощение и сокращение отчетности. Особое значение придавалось деятельности органов Рабоче-крестьянской инспекции и ее местных подразделений, в частности, бюро жалоб. Однако особого результата эти меры не дали, так как устраняли лишь внешние проявления бюрократизма.

Второй параграф «Подготовка новых руководящих работников» посвящен анализу деятельности советско-партийных школ в Северо-Западном регионе, включая Коммунистический университет им. Зиновьева в Петрограде/Ленинграде.

В годы Гражданской войны подготовка новых управленцев носила в основном спонтанный характер. В первой половине 1920-х гг. в стране была выстроена четкая система обучения новых кадров. Ее основу составили советско-партийные школы первой, второй и третьей (коммунистические университеты) ступеней. С самого начала отбор слушателей в эти школы основывался на классовом подходе. В них направляли главным образом рабочих и крестьян. Но выдерживался этот принцип не всегда: в Мурманске и Карелии, например, в середине 1920-х гг. количество служащих среди слушателей превышало допустимую квоту.

Из-за низкого уровня грамотности курсантов совпартшкол в учебных планах большое место отводилось общеобразовательным предметам, причем их доля по сравнению с общественными предметами на протяжении первой половины 1920-х гг. не уменьшалась, а возрастала. Будущие управленцы по-прежнему нуждались в получении элементарных знаний.

Слушатели совпартшкол первой и второй ступеней распределялись обычно в пределах Северо-Запада и, как правило, на должности волостного уровня.

Специфической совпартшколой третьей ступени был Коммунистический университет им. Зиновьева, ведущий свою историю с лета 1918 г. С самого начала он являлся учебным заведением всероссийского (всесоюзного) масштаба, что ставило его в один ряд с аналогичным московским университетом им. Свердлова и отличало от остальных областных комуниверситетов.

загрузка...