Delist.ru

Процессы и механизмы формирования государственной политики в современном российском обществе (15.07.2007)

Автор: Якунин Владимир Иванович

- вскрыты и теоретически описаны отличительные особенности наиболее важных, в том числе венчурных и антикризисных, технологий и механизмов формирования государственной политики, показано их влияние на структуру и сущностные параметры государства; выявлена особая роль политико-правовых и юридических технологий в процессе формирования государственной политики, определены возможности и условия оптимизации их использования при согласовании политических и управленческих процессов в контексте принятия государственных решений;

- определены основные направления формирования государственной политики в транспортно-железнодорожной сфере, раскрыта роль последней в реализации общенациональных интересов российского общества; показаны основные направления решения отраслевых геоэкономических и геополитических задач; сформированы когнитивные основания для развития «политологии транспорта» как субдисциплины в рамках развития отечественной версии политико-управленческих наук.

Научное и практическое значение предпринятого исследования. Материалы и итоги диссертационной работы обладают теоретическим, прикладным и научно-педагогическим значением. Теоретическое значение диссертации состоит в существенном расширении возможностей изучения сущностных и операциональных сторон системы государственного управления; предполагает расширение понятийного аппарата при изучении принятия государственных решений; обусловливает повышение четкости концептуального анализа всего процесса целеформирования и целереализации.

С практической точки зрения основные выводы и положения работы могут способствовать оптимизации принятия государственных решений на общефедеральном и отраслевом уровнях, обеспечить повышение уровня экспертно-аналитического сопровождения правительственных решений.

Основные выводы и положения диссертации также могут быть использованы для обновления и разработки учебных и специальных курсов гуманитарного цикла в высшей школе.

Апробация работы. Основные выводы, положения и идеи диссертационного исследования отражены в публикациях автора, в работах Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, в трудах постоянно действующего научного семинара по проблемам Государственного управления в российском обществе. Ряд положений работы был освещен в форме докладов на международных Конгрессах, конференциях, симпозиумах, круглых столах, научных семинарах по проблемам государственного управления и развитию транспортно-экономической отрасли, в том числе: на VIII Международном экономическом форуме (Санкт-Петербург, 2004); международной конференции «Современное состояние военно-гражданских отношений и государственное управление сектором безопасности в России» (Москва, 2004); 4-й Международной конференции «Государственное управление в ХХ1 веке: традиции и инновации» (Москва, 2006); на Всероссийской конференции «Проблемы формирования государственных политик в России» (Москва, 2006); на Всероссийской конференции «Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации» (Москва, 2007) и др. Диссертация обсуждалась на кафедре политического анализа МГУ им. М.В.Ломоносова и была рекомендована к защите.

Диссертация состоит из введения, четырех глав (16 параграфов), заключения и списка литературы; общий объем 365 страниц.

Основное содержание диссертации.

В Главе 1 «Теоретико-методологические основания анализа процесса формирования государственной политики в современном обществе» рассматриваются исходные концептуальные основания анализа механизмов и технологий формирования государственных политик.

В § 1 «Государство как институт принятия решений: современные подходы и практики» автор раскрывает сущностные параметры данного института, обусловливающие специфическое содержание всего процесса формирования и реализации его стратегий.

Исходя из того, что базовые характеристики государства обусловливают основополагающие механизмы формирования и осуществления государственных политик, автор показывает, что постепенное изменение функций и структуры, свойств и параметров этого института постепенно меняет его исторический облик, одновременно трансформируя его возможности в части сознательного воздействия на общественные процессы, способы принятия и реализации управленческих решений. Подвергаясь воздействию трансграничных процессов, информационного общества и проходя специфическую стадию коэволюции, государство в настоящее время формирует нестандартные контакты со своими контрагентами, образует «серые», то есть еще мало устоявшиеся и недостаточно легализованные зоны взаимоотношений с бизнесом, гражданскими и международными структурами. При этом складывающиеся способы функционирования государства, используемые им схемы управления конфликтами трансформируют его базовые, субстанциональные характеристики.

Ведущей аналитической призмой адекватной оценки сущности государства является объединение его теоретической реконструкции с прикладными аспектами деятельности. Полемизируя с точками зрения, утверждающими утрату государством его былой мощи, автор выделяет факторы, способствующие сохранению им своей ведущей роли в обществе или, как минимум, позволяющие ему компенсировать многие негативные тенденции. В этой связи автор солидаризируется с позициями тех ученых, которые полагают, что «отступление государства» со своих социальных позиций «во многих случаях … является добровольным» делом, свидетельствующим не столько об ослаблении его исторических возможностей, сколько о возможности самостоятельно распоряжаться своими ресурсами. Применительно же к России доказывается, что без усиления роли государства в общественной жизни ни гражданские или предпринимательские структуры не способны решить принципиальные задачи устойчивого развития общества. Создание сильного государства - это незыблемый приоритет сегодняшнего дня, предпосылка перспективного развития экономики и социальной сферы.

Обозревая теоретическую панораму современных теорий государства и государственного управления, автор отмечает, что ряд моделей лишь частично улавливает те или иные тренды в эволюции современного государства, временами создавая весьма отвлеченные от жизни представления. В этой связи, позитивно оценивая прокламируемый сетевыми и коммуникативными подходами переход государства от патерналистской опеки к партнерству с обществом и рассмотрении его как основы принятия решений, автор тем не менее показывает, что в применительно к российской системе формирования государственной политики прикладной смысл этих подходов ведет не столько к перестройке, сколько к умалению роли государства. А в ряде случаев может привести к дезорганизации власти и усилению центробежных тенденций. Поддерживая идею диалога граждан с властями, автор отрицает минималистскую трактовку государственного управления.

Отмечается и еще одним изъян многих теорий, а именно принижение роли ценностной составляющей государственной политики. Определяя факторы неизбежности этого источника общественной коммуникации, автор доказывает, что совершенствовать механизмы формирования государственных стратегий можно только в процессе развития духовных оснований социальных контактов власти и общества. Понимание государства как духовно ориентированной общности заставляет критически отнестись к идеям его превращения в исключительно сервисную, обслуживающую общество структуру.

В этой связи в диссертации показываются преимущества нормативно-организационной модели государства, роль соответствующих инструментов удовлетворения общественных потребностей и воспрепятствования поведенческих девиаций. В прикладном плане значение организационно-иерархической, институциональной природы государства означает, что важнейшими индексами его социально-управленческой силы является применение законов, распространение норм на все сферы жизни общества, строительство институтов как основания инфраструктуры власти, которая объединяет его с обществом. В этом плане в работе доказывается, что в настоящее время российскому государству нужны сильные институты и более широкое поле ответственности. Однако, адаптация организационно-процедурного строения государства к вызовам ситуации отрицает скатывание к неопатримониальной системе.

Иерархически-организационная структура государства предполагает необходимость постоянного поддержания его искусственной структуры в состоянии, соответствующей выполнению им общественной миссии. В этой связи в работе раскрываются условия компенсации слабостей иерархической организации данного института, показываются направления повышения управленческой роли государства.

Выработанные автором методологические подходы используются в § 2 «Государственная политика как форма целенаправленной активности государства», где раскрываются особенности этого процесса, его структурная и технологическая составляющие.

Критически обозревая мнения, сложившиеся в науке относительно государственной политики, автор показывает, что это явление отражает фактическое состояние государства как управленческого организма, демонстрирует практическую направленность деятельности этого института, подлинную результативность и способность конкретных органов власти к целенаправленному воздействию на объект регулирования в соответствии с миссией государства и заранее принятыми решениями. В целом государственная политика показывает реальную управленческую и социальную «стоимость» деятельности различных органов государства, политических команд и лидеров в деле достижения обще народных интересов.

Определяя государственную политику как внутренне интегрированную стратегию управления крупномасштабными объектами, выработанную на основе кооперации с наиболее авторитетными гражданскими структурами (в том числе и бизнес-сообществом), автор раскрывает ее основополагающие параметры, типы и факторы ее формирования и совершенствования в российском обществе.

Характеризуя целостность государственной политики, автор определяет ее местоположение в структуре деятельности данного института, раскрывает ее внутренне дифференцированное содержание, типологию и иные сущностно важные параметры. Такой подход дает возможность и для теоретической идентификации механизмовикивозможность и для ной политики ее формирования, которые описываются как формы субъект-субъектного и субъект-объектного взаимодействия, существующие в виде разнообразных (политических, юридических, морально-этических, экономических, процедурно-организационных и самоорганизующихся) правил, норм, принципов, технологий и иных компонентов деятельности, обеспечивающих сочетание различных уровней целеполагания и в итоге способствующих выработке единого государственного решения. Как показано в диссертации, с точки зрения своей функциональной нагрузки, эти элементы упорядочивают систему принятия решений как внутри госаппарата, так и при реализации (продвижения) целей во внешней по отношению к государству среде. Подразумевая определенную последовательность в применении своих элементов, механизмы концентрируют процессуальные характеристики государственной политики, структурируя последнюю и в конечном счете обеспечивая результативность целеполагания.

Свои особые черты и проявления механизмы формирования государственной политики обретают на различных – политическом и административном - уровнях деятельности государства. Последние придают механизмам формирования государственной политики разнообразные формы оценивания проблем, согласования позиций, продвижения целей, оценивания результатов и др. Воплощая все эти нормы и процедуры взаимодействия, данные механизмы порождают многочисленные иерархические и полицентрические связи чиновников и контрагентов, форматируют их сложную кооперативную деятельность, поддерживают ориентацию на эффективное завершение управленческого цикла.

Помимо уровневых характеристик механизмов принятия решений в диссертации раскрываются особенности их компонентного содержания, описывается специфика их институциональных и неинституциональных составляющих. Так, среди институциональных компонентов особое внимание в диссертации уделяется анализу норм и процедур, которые придают государственной политике устойчивость и адаптивность, определенность и гибкость, репродуктивные и креативные параметры. В этой связи в работе выделяются универсальные (необходимость обратной связи при принятии решений, соблюдения законности, транспорентности и проч.) и специфически-отраслевые элементы (определяющие эффективность предметно-направленных действий в социально-экономических, финансовых, административных и иных секторах общества) механизмов формирования госстратегий. Показывается, что сочетание постоянных и специфических компонентов в механизмах принятия решений предполагает постоянную активность властей, направленную на поддержание ориентиров, задающих общесоциальную направленность действий органов управления, сохраняющих возможность гражданского контроля за принятием решений и препятствующих чрезмерному давлению корпоративных и партикулярных интересов.

Обращая внимание на амбивалентный характер этого процесса, автор доказывает, что снижение этой противоречивости прежде всего достигается за счет совершенствования политико-юридических и административных документов. В связи с тем, что национальные государства обладают неравнозначными способностями к закреплению нормативного профиля деятельности своих институтов, в диссертации дается анализ неинституциональных компонентов, форм сочетания административных и политических методов управления, интеграции групповых позиций в относительно единую целевую программатику действий.

Раскрывая типологию государственной политики и совокупную логику ее формирования, автор описывает разнообразные атрибуты этого процесса, выделяет внешние и внутренние факторы, влияющие на содержание выдвигаемых государством целей и характер их реализации. Основное внимание здесь уделяется характеристике режимов правления, архитектуре федеративных отношений государства. Применительно к российскому обществу помимо структурных преобразований формирование эффективной федеративной модели связывается с расширением использования морально-этических инструментов и, как следствие, с решением государством определенных воспитательных задач.

В § 3 «Политические и административные процессы и институты в механизме формирования государственных политик» рассматриваются специфика и характер взаимосвязи этих базовых компонентов деятельности государства. В данном контексте раскрываются как их обще управленческие статусы, так и особенности контактов, устанавливающихся в конкретной стране.

Как показывается в диссертации, взаимосвязь политических и административных структур обусловлена особенностями внутреннего строения государства, а также внешними факторами, прежде всего раскрывающими влияние на систему государственного управления более широкого образования – политической системы общества. Именно через политическую систему процесс (и механизмы) формирования государственной политики включает государство в более широкий контекст общественных взаимоотношений, что соответствующим образом трансформирует и параметры принятия решений.

Соотнося сложившиеся теоретические подходы с характеристикой политико-административных взаимосвязей в реальной практике государственного управления, автор отмечает тенденцию к единению и даже интеграции этих составных частей госрегулирования. Обращаясь к опыту передовых стран, автор показывает, что современный уровень развития государства по сути снимает дихотомию политических и административных подходов, сохранив за каждым из них статус различных, но единых по своей управленческой направленности инструментов общественных преобразований. В то же время в работе подчеркивается, что целостность этих подсистем проявляется не в структурно-функциональном, а в процессуальном аспекте, в контексте принятия и реализации государственных решений. Таким образом, несмотря на свою процессуальную целостность, политика и администрирование сохраняют свои специфические (институциональные, кадровые, технологические и прочие) очертания.

Раскрывая отличия политических инструментов разработки государственных стратегий, соискатель показывает их опосредованность внутри элитарной конкуренцией, зависимость от множественности групповых интересов, характера политических коммуникаций с обществом и потребностей правящих режимов, демонстрирует особенности использования средств символического управления (за счет применения ценностей, идей, идеологий). Особое внимание в диссертации обращается на механизмы легализации, юридически-правового закрепления политических инвективов и отношений.

Характеризуя административные процессы и механизмы государственного управления, автор показывает, что именно эта форма дееспособности государства характеризует его способность - как управленческой структуры - отвечать на различные социальные изменения. В диссертации приводятся доводы, позволяющие понять, что без повседневного приоритета административных инструментов государство снижает свои возможности и как система управления, и как форма всеобщей организации общества. В этой связи в работе дается анализ разнообразных форм административного регулирования, подчеркивается легальный характер осуществления этих управленческих полномочий. Как показано в диссертации, в административном пространстве не всегда действуют механизмы агрегирования, а процедуры координации и согласования становятся, по сути важнейшими инструментами обеспечения целостности процесса формирования государственной политики.

Раскрывая политико-административные аспекты механизмов формирования государственной политики, автор определяет особенности их взаимоотношений на институциональном и технологическом уровнях. В первом случае исследование сосредотачивается на деятельности политических команд и лидеров, результативности идей и ценностей, особенностях совмещения электоральных и управленческих процессов (особенно при передаче власти) и т.д.; во втором – на выработке целей, придании им нормативного характера, встраивании в текущую деятельность органов управления.

Принимая во внимание, что на практике нахождение баланса политико-административных институтов и механизмов представляет собой открытый процесс государственного управления, автор подчеркивает необходимость постоянного приведения аппарата государственного управления в соответствие с целями развития общества. В данной связи обращается внимание на необходимость корректного использования инструментов централизации госрегулирования, совершенствования публично-политических методов принятия решений, расширение возможностей правительства для обсуждения его планов с общественностью. Подчеркивая, что издержки взаимодействия политических и административных институтов могут вести к дисфункциям и дестабилизации общества, автор показывает наиболее перспективные способы интеграции этих уровней целеполагания, особо выделяя совершенствование нормативно-процедурных технологий и использование аналитических методик разработки целей.

Говоря в данной связи о проблемах российского общества, автор показывает, что архитектура взаимоотношений политико-административных сегментов государственного управления в настоящее время отражает не соотносимый с возможностями государства рост политического влияния госаппарата, превращение политического контроля в контроль бюрократический. Характеристика ряда негативных черт администрирования в современной России сочетается с обоснованием путей минимизации их управленческих эффектов, повышения стабильности госрегулирования, оптимизации согласования правительственных целей с мнением общественности. В этой связи обращается внимание на недопустимость возобладания односторонних - либо со стороны властей, либо их контрагентов - подходов при выдвижении государственных планов и целей.

В § 4 «Ценностно-идейные основания механизма формирования государственной политики» автор раскрывает место и роль духовных (идеальных) компонентов в процессе разработки и осуществления стратегий современного государства.

Подчеркивая, что эти источники принятия решений обладают системообразующим характером и относительно самостоятельной логикой развития, соискатель показывает, что их значение в настоящее время существенно возрастает в связи с расширением полномочий ключевых ЛПР, а также поливариативностью расчета будущих решений. В рамках сложной структуры неинституциональных факторов, раскрывающих профессиональные и индивидуальные качества людей (групп), участвующих в разработке государственных стратегий, в работе описывается роль и содержание ценностей (обусловливающих коридор возможностей при принятии государственных решений, а также способствующих сплочению государства и обещства), идеологии (конкретизирующей ценностные императивы и связывающей их с основными параметрами целеполагания), а также принципов (как инструментов организации кооперативной деятельности государства, обладающих ориентационным и предметно-прикладным значением).

С точки зрения местоположения в механизме формирования государственной политики ведущие позиции принадлежат ценностям как аксиологическим и наиболее глубоким структурам сознания, лежащим в основании представлений и действий ЛПР. Как показано в работе, данные воззрения служат формой морально-этической ориентации и мотивации людей, участвующих в процессе целеполагания; предопределяют коридор альтернатив государственного развития (особенно в плане соотношения целей и средств); выступают в качестве фундамента конституционно-правового регулирования; предопределяют возможности формирования той или иной формы коммуникации между элитарными и неэлитарными слоями и, как следствие, уровень внутренней интеграции / дезинтеграции государства и общества и т.д.

Констатируя неизбежность оперирования ЛПР ценностными представлениями, автор раскрывает их технологические, цивилизационные и иные управленчески значимые характеристики. В частности, касаясь их технологического места, автор показывает, что формируемые ими интерпретационные рамки для оценки управленческих ситуаций, позволяют ЛПР синтезировать личный и групповой, отечественный и сторонний опыт профессиональной деятельности. Как морально-этические регуляторы деятельности ценности определяют максимально привлекательные для человека ориентиры действий, а также фиксируют допустимые формы его активности, выступают источником генерирования идей для убеждения оппонентов, поиска креативных форм поведения. ЛПР, не обладающие четко артикулированными ценностями полизависимы, неспособны к преодолению препятствий, а подчас даже к компетентной реализации служебных норм в изменяющихся условиях деятельности. Ценностные каналы соединяют систему представительства гражданских интересов со структурами принятия решений. Поскольку ценностный уровень фиксирует включение этического компонента в механизм мотивации профессиональной деятельности ЛПР, то основное влияние ценностей на процесс формирования государственной политики выражено в деятельности ключевых фигур, контролирующих высшие этажи государственной власти и управления. Именно их ценностный выбор становится решающим звеном в выдвижении государственных целей. В этом смысле важнейшей задачей при формировании государственной политики является соединение государственных политико-ориентационных ценностей и индивидуальных приоритетов высших управленцев.

В работе анализируются иные параметры ценностной инициации принятия государственных решений. В этом контексте выделяются универсальные ценностные цели государства (сохранение суверенитета, обеспечение территориальной целостности, поддержание порядка, толерантного отношения граждан к представителям других рас и проч.), а также ценности, фиксирующие политически очерченные позиции (attitudes) и приоритеты ЛПР; показывается их влияние на политическую и административную деятельности органов управления. В этом контексте в диссертации обосновывается необходимость соответствия ценностных представлений управляющих потребностям времени и характеру национальных традиций и массовых умонастроений. Здесь же обосновывается модель согласования приоритетов и конкретных целей государственного управления, описываются технологии и процедуры встраивания ценностей в реальный механизм формирования государственной политики.

В § 5 «Идеология в механизмах формирования государственной политики» теоретически описывается управленческое место и роль этого идейного комплекса.

Используя выработанные ранее подходы, автор показывает, что конкретным и наиболее значимым проявлением связи ценностей и управленческих практик является формулировка идеологических требований, закладываемых в основание государственных политик. С функциональной точки зрения концепт идеологии отражает место и роль идейно и предметно направленных представлений в процессе целеполагания. В идеологии сочетаются концептуальные трактовки развития интересов государства и групп общества, модели и схемы принятия решений, требования к предметно очерченным действиям. Как совокупность прикладных идей, направляющих деятельность государственных органов идеология ориентирована на преодоление ограничений, закладываемых в идеальные модели.

Полемизируя с различными теоретическими подходами относительно природы и нынешнего места идеологии, автор показывает ее неустранимость из жизни современного общества, органическую встроенность этого способа интерпретации жизни в процесс формирования государственной политики, основные характеристики этого идейного комплекса. Рассмотрение государства в качестве особого носителя общенациональных интересов и политического субъекта, дает возможность поднять вопрос о наличии и особенностях государственной идеологии.

загрузка...