Delist.ru

Полиция и милиция Урала и Западной Сибири в начале XX в. (историко-правовое исследование) (15.06.2007)

Автор: Петров Александр Васильевич

Власти как в центре, так и в регионе считали массовые беспорядки одним из самых опасных правонарушений. Причем эта опасность существовала как в отношении непосредственно властных структур, промышленников, так и в отношении самого населения, так как в ряде случаев волнениями нарушались личные и имущественные права лиц, не принимавших участия в массовых беспорядках. В связи с этим именно на борьбе с данным видом правонарушений было сконцентрировано основное внимание.

Принимаемые властями меры, по мнению диссертанта, можно разделить на два направления: предупреждение беспорядков и их подавление. В первом случае, основной упор делался политической полицией на эффективную работу с секретными сотрудниками, а в общей полиции - на наблюдение полиции за населением с целью своевременного выявления настроений населения, прогнозирования народных выступлений и подавления в самом начале, до их разрастания. На местах издавались различные инструкции, проекты и т.д. для эффективного предупреждения волнений. Однако, проблемы материального, организационного и иного характера не позволяли в большинстве случаев прогнозировать беспорядки и предупреждать их. Для подавления народных волнений разрешалось использование «всех необходимых мер», причем губернаторы в данном случае фактически санкционировали превышение полицией ее полномочий.

Снижение авторитета самодержавия в глазах населения на фоне широкого применения карательных мер, не подкрепленных изменением экономических, политических и иных условий жизни, вели к еще большему возмущению и дискредитации полиции. В результате для подавления революционных волнений требовалось все больше сил, а у населения, в свою очередь, вырабатывались психологические установки и отношение к беспорядкам как к средству разрешения противоречий.

Глава 2 – «Правовые и организационные основы деятельности народной милиции Временного правительства и неправительственных органов охраны общественного порядка на Урале и в Западной Сибири (февраль – октябрь 1917 г.)» – включает в себя анализ правовых основ организации и деятельности народной милиции Временного правительства, роли общественных организаций в создании народной милиции Временного правительства, а также организационно-правовых основ деятельности неправительственных органов охраны общественного порядка.

Организация милиции в первые недели после революции в России носила стихийный характер, всецело зависящий от творчества широких демократических масс. Ее социальный состав, способы формирования и деятельности в полной мере оправдывали ее название – народной милиции. Характерными особенностями ее являлись полная децентрализация, выборность милиционеров и начальников, осуществление только функции по охране общественного порядка, недопущение в свои ряды бывших полицейских служащих, подчинение органам местного самоуправления. По мере того, как революционный подъем спадал, и большинство из добровольцев стали покидать милицию, задачу по организации постоянной оплачиваемой милиции взяли на себя местные органы самоуправления. Однако принципы формирования ее остались прежними, разнообразие ее форм не уменьшилось. На значительной территории органы милиции оставались в первоначальных формах до октября 1917 года.

На Урале и в Западной Сибири процесс создания органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью не всегда направлялся и определялся органами центральной власти, так как не существовало единообразия и единовластия в системе местных органов власти и управления, различными были их политическая направленность. Поэтому принципы устройства и деятельности органов охраны правопорядка устанавливались зачастую стихийно, в зависимости от местных условий.

По мнению автора, упразднение царских полицейских органов в ходе Февральской революции 1917 г. было закономерным процессом, так как, с одной стороны, в прежнем виде она представляла потенциальную угрозу возможности осуществления революционных преобразований, с другой стороны, сложно было реорганизовать царскую полицию и переориентировать ее на охрану «завоеваний революции». В связи с этим общим намерением участвующих в революции политических организаций было упразднение царской полиции.

Диссертант делает вывод, что созданная Временным правительством после Февральской революции народная милиция, в том числе, на Урале и в Западной Сибири, в силу негативного отношения населения к царским органам охраны правопорядка вынуждена была функционировать в условиях фактического отсутствия нормативно-правовой базы, необходимого кадрового и материального обеспечения. Принятый за основу принцип децентрализации милиции привел к образованию множества различных органов на местах и создал необходимые условия для образования альтернативных органов охраны правопорядка и силовых подразделений. В то же время, автор отмечает некоторую преемственность милиции Временного правительства по отношению к царской полиции. В ряде случаев от царской полиции были унаследованы профессиональные кадры, при расследовании преступлений основой продолжало оставаться царское законодательство.

*Важное значение в процессе создания милиции в России после Февральской революции 1917 года имели общественные организации (комитеты общественной безопасности, общественных организаций и т.п.), формирование которых на местах осуществлялось, как правило, быстрее создания и реорганизации центральных органов власти. В отсутствие надлежащего правового регулирования и оперативных организационных решений общественные организации способствовали установлению и сохранению общественного порядка в регионах, приданию легитимности новым органам власти.

Целями деятельности комитетов общественной безопасности формально являлись: недопущение переворота и обеспечение порядка на местах, контроль деятельности правительственных и общественных организаций, должностных и частных лиц, - также комитеты занимались учреждением милиции, охраной государственных и общественных учреждений, снабжением населения продовольствием, предотвращением эпидемий, руководили работой почты и телеграфа, контролировали местную печать и прочее.

В 1917 году в период между двумя революциями в государстве происходило стихийное образование органов управления на местах. Различные организации, такие как Советы рабочих и солдатских депутатов и Комитеты общественных организаций, губернские (уездные) думы, комиссары Временного правительства, правительственные инспекторы по делам милиции, пытались установить своё влияние и контролировать деятельность иных организаций и населения. Чёткого разграничения полномочий между указанными институтами государственной власти не существовало. Эти институты управления автор условно разделяет на правительственные и неправительственные органы власти. Советы рабочих и солдатских депутатов проводили политику, альтернативную политике Временного правительства. Однако даже между организациями и должностными лицами правительства при осуществлении их деятельности возникали противоречия. Временное правительство не смогло произвести ясное разграничение полномочий, поэтому нередко одни и те же функции выполняли разные институты власти.

Органы охраны общественной безопасности в качестве вооруженных и мобильных формирований, по мнению диссертанта, являлись реальной силой, средством в руках политических партий, способным оказывать влияние на ход революции. Общей чертой всех неправительственных органов правопорядка являлось то, что они соединяли в себе как функцию охраны общественного порядка, так и военные функции. К таким органам охраны правопорядка можно отнести существовавшие на Урале и в Западной Сибири Красную гвардию, боевые отряды народного вооружения, рабочую милицию (образованную после февраля 1917 года), отряды народной охраны, рабочие и крестьянские дружины, боевые дружины, боевые отряды и другие.

На Урале и в Западной Сибири происходило очень тесное переплетение неправительственных «силовых» органов. С весны 1917 года началось создание большевиками рабочей милиции, после июльского кризиса она стала называться Красной гвардией и приобрела в большей степени характер революционной организации. В некоторых областях функции рабочей милиции выполняли боевые дружины большевиков.

Переход полномочий по организации новых милицейских органов в ведение органов местного самоуправления способствовал неоднородности в решении вопросов создания, финансирования и комплектования этих органов, а также задач их деятельности. Слабое финансирование и отсутствие квалифицированных кадров не позволили сосредоточить функции управления милицией в руках Временного правительства. Все перечисленные факторы предопределили слабость и, в конечном счёте, падение Временного правительства.

Глава 3 – «Создание советской милиции на Урале и в Западной Сибири в 1917 – 1918 гг.» – посвящена особенностям строительства советской милиции на Урале и в Западной Сибири в 1917 – 1918 гг., а также основным направлениям ее деятельности.

Удаленность региона от центра способствовала, с одной стороны, большей самостоятельности органов местной власти и политических групп, а с другой стороны, рассредоточенности и снижению боеспособности. В рассматриваемый период в регионе сложилась уникальная ситуация существования двух организованных социальных групп населения: промышленного пролетариата и казачества, которые впоследствии стали основой двух противоборствующих сил, участвовавших в гражданской войне.

Отсутствие единых государственных регламентаций по формированию советской милиции определило пути ее строительства на местах. Как показало изучение архивных документов, на Урале и в Западной Сибири советская милиция возникла в форме вооруженных формирований трудящихся. Ликвидируя органы милиции Временного правительства, местные Советы Урала и Западной Сибири создавали различные органы, выполнявшие функции охраны общественного порядка. Организацией этих органов в Западной Сибири и на Урале занимались губернские, уездные, волостные Советы, Западно-Сибирский комитет Советов, Центральный исполнительный комитет Советов Сибири (Центросибирь), в некоторых губерниях Урала и Западной Сибири – губернские и военные революционные комитеты.

Характеризуя особенности создания органов охраны правопорядка на Урале и в Западной Сибири, диссертант подчеркивает, что Советская власть в регионе устанавливалась в разное время. В частности, в Оренбургской губернии атаман А.И. Дутов не признал Советскую власть после победы Октябрьской революции в 1917 году, и только в середине января 1918 года в Оренбурге была установлена Советская власть и возобновлена деятельность военнореволюционого комитета.

Одной из особенностей, повлиявших на строительство советской милиции на Урале и в Западной Сибири в 1917 – 1918 гг. являлся тот факт, что прежние структуры народной милиции Временного правительства еще некоторое время действовали, их личный состав заменялся по мере подбора кадров в пролетарскую милицию. Когда прежняя милиция оставалась лояльной к новой власти, в органы милиции направлялись полномочные представители Советов и Военно-революционных комитетов, которые осуществляли реорганизацию аппарата старой милиции. В связи с этим автор указывает на организационную преемственность между милицией Временного правительства и советской милицией 1917 года, так как последняя зачастую формировалась бывшими сотрудниками милиции Временного правительства.

На Урале и в Западной Сибири формирование штата советской милиции по единому для всей страны образцу началось только в середине 1919 года. Несмотря на то, что в целом ее становление и развитие происходило в соответствии общероссийскими тенденциями, в рассматриваемом регионе оно имело некоторые особенности. Советская милиция наряду с другими органами охраны общественного порядка создавалась Советами, которые определяли ее название, структуру, штатную численность, основные функции, активное участие в ее организации принимало местное население. Однако если в большинстве губерний России с марта-апреля по октябрь 1918 г. шел процесс становления штатной милиции, построенной на единых организационно-правовых началах, то на Урале и в Западной Сибири этот процесс был прерван начавшейся гражданской войной и возобновлен лишь в 1919 году. На Среднем Урале советская милиция была создана лишь к осени 1919 года.

Строительство милиции в регионе, по мнению автора, характеризовалось разнообразием форм организации, методов комплектования, способов охраны порядка и борьбы с преступностью, широкой инициативой местных Советов Урала и Западной Сибири в выборе путей развития деятельности милиции.

В работе отмечается, что из-за отсутствия квалифицированных кадров деятельность милиции в основном сводилась к наружной службе. Она осуществлялась посредством несения службы на участках, постах и маршрутах. С изменением оперативной обстановки на основе данных об уровне преступности, интенсивности движения населения и транспортных средств возникла необходимость в расширении количества охранных постов. В связи с необходимостью увеличения милицейского состава на службу в милицию привлекалось местное население, дружины, отряды Красной Гвардии. Но так как само местное население, дружины правопорядка, а, в ряде случаев, и милиционеры специально не обучались, качество постовой и патрульной службы было достаточно низким.

На основе изучения архивных материалов и научных публикаций диссертант пришёл к выводу, что в рассматриваемый период на Урале и в Западной Сибири основные функции не вполне сформировавшейся милиции определялись сложной, неустойчивой политической обстановкой, в связи с чем они не отличались четкостью и определенностью.

В условиях фактического отсутствия необходимого нормативного регулирования, осуществления функций милиции лицами, не имевшими соответствующей профессиональной подготовки, руководствовавшихся «революционным сознанием», деятельность советской милиции не отличалась четкостью и эффективностью. Исследование подтвердило слабость децентрализованной системы правоохранительных органов, необходимость комплектования их на профессиональной штатной основе.

Глава 4 – «Охрана общественного порядка и борьба с преступностью на Урале и в Западной Сибири в период гражданской войны» – посвящена актуальным вопросам формирования органов охраны общественного порядка «антибольшевистскими» правительствами на Урале и в Западной Сибири, анализу роли казачества в охране общественного порядка в условиях гражданской войны, а также борьбы с преступностью на территории деятельности «антибольшевистских» правительств региона.

Автор указывает, что к наиболее крупным «антибольшевистским» правительствам Урала и Западной Сибири относились: 1) Комитет членов Учредительного Собрания, Уфимская, Оренбургская губерния (июнь – сентябрь 1918 года); 2) Временное Сибирское Правительство (П.В. Вологодского), Томск (июнь-ноябрь 1918 года); 3) Временное Всероссийское правительство (Уфимская Директория), Уфа (сентябрь –ноябрь 1918 года); 3) Всероссийское правительство А.В. Колчака (ноябрь 1918 – 1920 гг.).

В главе диссертант характеризует устройство органов управления на территориях деятельности «антибольшевистских» правительств, обосновывает, что в государственных образованиях антибольшевистского типа были предприняты попытки к восстановлению старых порядков и воссозданию Российской государственности в прежнем виде, существовавшей до Февральской революции.

Рассматривая вопросы функционирования органов правопорядка Урала и Западной Сибири в период от февраля к октябрю 1917 года и в период гражданской войны, автор делает вывод о том, что милиция «белых» правительств в отличие от народной милиции Временного правительства была централизована, находилась на государственном обеспечении и практически не зависела от местных органов самоуправления. В этом отношении она, в большей степени имела сходство с царской полицией, чем с народной милицией Временного правительства.

Основу нормативно-правовой базы организации и деятельности милиции Западной Сибири и Урала в период гражданской войны составляли постановления, положения, инструкции и циркуляры Временного Сибирского правительства. Основным нормативным правовым актом, регулировавшим деятельность милиции Урала и Сибири, являлось Временное положение «О сибирской милиции». Необходимо обратить внимание на то, что во многих актах отсутствовал правовой механизм их реализации на практике, что негативно отражалось на обеспечении охраны общественного порядка.

Анализируя нормативно-правовую базу деятельности правоохранительных органов «белых» правительств, автор соглашается с точкой зрения А.Я. Малыгина и А.Н. Никитина: разработчики Положения о Сибирской милиции использовали не только Временное положение от 17 апреля 1917 года, но и Устав уголовного судопроизводства, опыт царской полиции, милиции Временного правительства и Временного Сибирского правительства.

Милиция «белых» правительств, в отличие от милиции Временного правительства, находилась в подчинении центральных органов власти. В связи с этим милиция «антибольшевистских» правительств финансировалась из государственного бюджета, и только 1/3 расходов возлагалась на органы местного самоуправления.

На Урале создавалась заводская милиция, что было связано с промышленным характером региона. Поэтому в штатах уездной милиции организовывались особые милицейские участки с усиленным числом милиционеров (один на 1500 жителей). Такая организация на крупных заводах позволяла не только обеспечивать наблюдение и контроль, но и пресекать любые антиправительственные выступления.

В период гражданской войны большую роль в охране правопорядка на территории «белых» правительств играли казачьи формирования, которые образовывали свои органы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. В революциях 1917 года и последующей гражданской войне решался важный для казачества вопрос – вопрос о землевладении. Большей части казаков были чужды интересы как дворянства, так и власти, отменившей частную собственность.

Автор указывает, что уровень преступности во время гражданской войны на территории «антибольшевистских» правительств Урала и Западной Сибири намного превысил количественные и качественные показатели по сравнению с предшествующими годами. Это усложняло работу сотрудников органов охраны общественного порядка, что негативно сказывалось на раскрываемости преступлений. В результате в местностях Урала и Западной Сибири, в которых в силу различных причин гражданская милиция не была создана, в частности, на территориях казачьих войск, создавалась военно-войсковая милиция. Она представляла собой подразделения, основанные на воинской дисциплине.

Анализируя деятельность по борьбе с преступностью в альтернативных государственных образованиях, диссертант рассматривает вопрос о деятельности большевистских организаций. Речь идет не только о мелких красноармейских подразделениях и партизанских отрядах, которые существовали самостоятельно, но и так называемых «бандах», как эти группы именовались в официальных документах альтернативных государственных образований.

Анализ деятельности органов охраны правопорядка Урала и Западной Сибири в период гражданской войны позволил автору сделать вывод, что ухудшение криминогенной ситуации в регионе приобретало устойчивый и повседневный характер: возрастали масштабы криминализации экономики и коррупции в органах государственной власти, увеличивалось влияние преступности на все стороны жизни, повышался уровень уличной преступности, появились новые виды преступлений, такие как торговля наркотиками. Криминальную напряженность в период гражданской войны на Урале и в Западной Сибири усиливал процесс миграции.

В условиях дестабилизации общества деятельность милиции «белых» правительств была направлена, в первую очередь, на укрепление их власти, восстановление экономики региона. В связи с этим значительное место в деятельности милиции занимала борьба с преступлениями, подрывавшими экономическое положение указанных правительств, их авторитет в глазах населения, а также их боеспособность. Соответственно, на милицию, как и на полицию в царской России, возлагались многочисленные функции, что создавало благоприятные условия для злоупотреблений со стороны милиционеров. Милиция, а также, в определенной степени, «белые» правительства, не обеспечивая должной охраны общественного порядка, дискредитировали себя глазах населения. Репрессии же в отношении противников указанных правительств сами по себе не могли обеспечить ни укрепление власти, ни стабильность в обществе.

Глава 5 – «Организация и деятельность советской милиции Урала и Западной Сибири в 1919 – 1921 гг.» – посвящена становлению рабоче-крестьянской милиции в регионе, изучению основных направлений развития советской милиции на Урале и в Западной Сибири, функций советской милиции.

В главе отмечается, что работа по возрождению органов охраны правопорядка началась в условиях разрушения транспортных путей и большинства промышленных предприятий, отсутствия продовольствия и топлива. Кроме того, в регионе происходили значительные миграционные процессы, проживало большое число беженцев центральных губерний, что также влияло на криминогенную обстановку. На территории региона действовали многочисленные группы, так называемые «банды», состоявшие из уголовных элементов, дезертиров и белогвардейцев-участников карательных отрядов.

Диссертант отмечает, что фактически до 1921 г. милиция Урала и Западной Сибири находилась в стадии становления. Процесс строительства аппарата милиции Урала и Западной Сибири в 1919 ( 1921 гг. автор разделяет на несколько этапов. Их временные границы в разных губерниях региона не совпадают, так как формирование органов милиции и изменения в их структуре в разных губерниях происходили не одновременно. Первый этап связан с первоначальным созданием органов милиции местными ревкомами во второй половине 1919 г. Характерным для этого периода являлось то, что милиция не имела единых организационных форм, четкого определения компетенции и централизованного руководства в масштабах всей Республики. Местные органы власти каждой области сами определяли структуру милиции, ее состав, полномочия, формы и методы деятельности.

загрузка...