Delist.ru

Современный российский парламентаризм: политические проблемы развития и их отражение в общественном мнении страны (1989-2005 гг.) (14.11.2006)

Автор: Обухов Сергей Павлович

Радикальные трансформационные процессы в 1992 - 1993 годах наложились в России на резкое обострение политического кризиса, выражавшегося в «войне властей», что предопределяло растущее недоверие и делегитимацию в массовом сознании власти как таковой. При этом формирование из представительной власти «образа врага» команда президента, который все еще имел больший кредит доверия, чем парламент, натыкалось на серьезные ограничения в форме нарастающей общественной апатии.

Общественное несогласие проявлялось зачастую в уходе значительных слоев населения в мир обыденных забот, а то и в область фантазий, надежд, в бегство от реальности. Одной из его превращенных форм была восприимчивость к внушениям, будто у президента все еще не хватает полномочий для решения ключевых общественных проблем из-за устаревшей Конституции, которую необходимо срочно менять, а также препон, постоянно чинимых исполнительной власти «реакционным» парламентом.

Первое, остро конфронтационное, столкновение властей в декабре 1992 года (на Седьмом съезде), когда фактически была предпринята силовая попытка лишить дееспособности высшую законодательную власть, легитимизировало использование для разрешения политического кризиса института референдума. Тогда стало очевидно, что президент имеет лишь блокирующий изменения в Конституцию пакет голосов на Съезде и в Верховном Совете. Это и предопределило то, что конфронтация властей может идти только по восходящей линии, с апелляцией сторон к общественному мнению страны.

Президент уже не имел достаточных возможностей для изменения в соотношении политических сил внутри парламента, а потому его команда избрала стратегию ликвидации Съезда и Верховного Совета как политических институтов и главных оппонентов. Тем более что социологические замеры фиксировали существенную девальвацию ценности парламентаризма. При общем падении общественного престижа власти все же более половины граждан России исповедовали необходимость усиления президентской, в то время как за укрепление роли Верховного Совета высказывался лишь каждый пятый.

Отмена Восьмым съездом (апрель 1993 г.) упомянутого компромисса властей насчет конституционного референдума была выгодна обеим противоборствующим сторонам, т.к. постановка абстрактных для большинства населения конституционных вопросов не могла разрешить «сиюминутных» проблем политического конфликта. Доминирующая часть населения считала ненужным и даже опасным проведение референдума, тогда как за конституционный референдум высказывалось меньшинство.

В ситуации, когда на Восьмом съезде были заявлены намерения об отрешении президента от должности, а компромиссное постановление о конституционном референдуме отменено, конфликт исполнительной и пользовавшейся существенным влиянием в представительной власти оппозиции мог быть решен только через всенародное волеизъявление. Но именно здесь относительное преимущество Б.Н.Ельцина и его команды перед парламентом было очевидным. Поэтому в условиях девальвации ценности парламентаризма, падения общественного престижа Съезда и Верховного Совета парламентская сторона провоцировала исполнительную власть на резкие действия, включая выход с правового поля, чтобы использовать конституционные механизмы отрешения президента от должности.

После второй неудачной попытки силового приостановления функционирования законодательной власти в марте 1993 года Б.Н.Ельцину удалось существенно обновить свой политический капитал за счет новой общественной мобилизации, которая была проведена в связи с референдумом 25 апреля о доверии президенту и возможности досрочного прекращения его и полномочий Съезда народных депутатов.

Использование все еще сохранявшегося лидерского потенциала Б.Н.Ельцина для мобилизации массовой поддержки, а также активное применение для этой цели средств пропаганды и массовой информации, особенно электронных СМИ, которые в значительной степени были монополизированы исполнительной властью, позволили президенту при прямом обращении к общественному мнению добиться в целом благоприятного для себя исхода референдума о доверии.

Хотя и представительная власть, которая воспринималась как оппозиция, продемонстрировала, что опирается на поддержку не менее 20 миллионов граждан. Более того, требования не только президента о досрочных перевыборах депутатов, но и парламентской оппозиции – о его досрочных перевыборах, набрали большинство, хотя и недостаточное для принятия юридически обязательного решения, голосов. Тем самым общественное мнение, показав большую благосклонность к президенту, все же потребовало от властей поисков компромисса и конструктивных договоренностей.

Референдум 25 апреля – высшая точка не прекращавшейся с 1991 года “закачки” властных полномочий в институт российского президентства от якобы всесильного, но «реакционного» Съезда. Именно после референдума Ельцин, институт президентства остались единственными, по сути, очевидными для населения носителями властных начал в стране, вставшей на грань полного распада.

Однако сигнал общества о необходимости повышения степени договороспособности властей не был услышан. Неразвитость и нестабильность политических институтов общества усилили превращение социально-политических противоречий в личностные, что способствовало дальнейшему усилению конфликтов и кризисов в системе власти.

Общественно-политический кризис сентября-октября 1993 года, в начале которого общественное мнение инерционно было на стороне президента, после расстрела Верховного Совета в корне изменил народное восприятие институтов государственной власти и, прежде всего, президента Б.Н.Ельцина. Расстрел парламента предопределил резкий поворот в отечественном менталитете, который, правда, проявился не сразу после шока чуть ли не гражданской войны в центре столицы. Большинство россиян с бескомпромиссностью возложили на президента всю ответственность за кровопролитие. Общественные надежды на спасительное якобы единодержавие Ельцина рухнули. И наоборот, политические силы, которые, казалось бы, проиграли в результате осеннего кризиса, получили ореол жертвенности и право на ведущие роли во «второй российской республике» (по периодизации, впервые предложенной американским политологом Р.Шарлетом и немецким исследователем С.Штайнсдорфом) или в «Четвертой Республике» (по периодизации В.А.Рыжкова и Ю.Е.Федорова).

Силовое разрешение осеннего политического кризиса 1993 года на определенный период закрыло общественную дискуссию о выборе конституционной модели, соотношении властных полномочий между президентским и парламентским институтами. Впоследствии она возобновилась на краткий период после дефолта 1998 года, когда впервые было сформировано фактически коалиционное правительство парламентского большинства Примакова-Маслюкова. И вновь обострилась на исходе второго срока полномочий президента В.В.Путина в связи с конституционными ограничениями пребывания на посту главы государства и проблемой преемственности власти.

Насильственное прекращение в России попытки трансформации на основе реализации принципа парламентаризма, который в теории считается наиболее предпочтительным путем преобразований в переходном обществе, поставило в повестку дня вопрос о возможности достижения заявленных в конце 80 - начале 90-х годов ХХ века целей демократического транзита.

Глава четвертая «Эволюция соотношения партийно-политических сил и доверие к Государственной Думе (1994-2005)» посвящена рассмотрению проблем легитимности нового параламентского учреждения, учрежденного после сентябрьско-октябрьского политического кризиса 1993 года и насильственного прерывания деятельности законодательной власти, фактической отмены действия Конституции РФ (в редакции 1978-1993 гг.). Здесь же исследуется такой важный аспект образа нового парламентского учреждения, как партийно-политическое структурирование Государственной Думы в первой-четвертой легислатурах и динамика доверия к новому парламентскому учреждению, дается сравнительный анализ всех четырех созывов Государственной Думы по указанным критериям.

За двенадцать лет функционирования нового парламентского учреждения – Государственной Думы – произошли серьезные изменения в расстановке партийно-политических сил, которые сказались на структурировании парламента. Российское общество после осеннего кризиса 1993 года прошло путь от размытой, многополюсной системы, через несовершенную двухпартийность, к полному доминированию «партии власти», которая опирается на разросшийся до половины электората просистемно настроенный слой избирателей.

Эти подвижки в настроениях избирателей отразились на политическом структурировании Думы, которая прошла путь от парламента, где не было явного доминирования партии власти и оппозиции, через представительство, где оппозиция имела блокирующий пакет голосов, к консолидации и абсолютному доминированию новой партии власти в лице «Единой России».

Образ Государственной Думы пережил определенную эволюцию. Сначала ее воспринимали так же (не лучше и не хуже), как распущенные Верховный Совет и Съезд народных депутатов, но – своего рода маловлиятельную их копию. Причем определение маловлиятельности, как показывают опросы, проходит, практически, через весь период функционирования парламента.

Следующий созыв Думы воспринимался через призму яро оппозиционного его характера в отношении президента и правительства. И хотя «образ врага» и виновника всех бед прочно закрепился, особенно после дефолта 1998 года, за главой государства, Дума в общественном мнении получила свою долю ответственности за ухудшение социально-экономической ситуации в конце 90-х годов ХХ века. Причем по мере укрепления авторитета исполнительной власти при Е.М.Примакове и В.В.Путине именно парламентарии оказывались «крайними» и становились объектом недовольства значительных слоев граждан.

Представления о Думе как «винтике» в правительственном механизме и органе, который лишь «штампует нужные власти законы», породили в массовом сознании ощущение, что парламент – это «чужая Дума».

В итоге этот процесс привел к низведению в нем образа парламентария до роли ходатая, а не законодателя. В условиях, когда не оправдались народные надежды на верховенство нового парламентского института как необходимого условия преодоления кризиса и улучшения жизни, граждане стали требовать с «парламентской овцы» – хоть «клок шерсти»: решения конкретных проблем местных сообществ.

Эта трансформация общественного отношения к парламенту была эффективно использована президентскими и правительственными структурами. Ее, опираясь на возрастающий авторитет главы исполнительной власти В.В.Путина, активно использовали новые парламентские ипостаси партии власти в лице сначала «Единства», а затем и «Единой России». Проведя в парламент большой отряд депутатов-одномандатников, которые жестко себя не идентифицировали политически, но выступали как эффективные лоббисты локальных интересов, власть смогла в Думе третьего созыва создать прочное проправительственное и пропрезидентское большинство, а в четвертой легислатуре – добиться уже и формирования конституционного большинства в лице фракции «Единая Россия».

В целом же весь думский период различные исследования фиксируют очень низкий уровень доверия к этому парламентскому учреждению. Правда, показатели доверия к четвертому созыву Думы в два раза выше, чем прежде - в начальный период становления этого института. Однако Дума четвертого созыва, где конституционное большинство - у депутатов «Единой России», не дотягивает и до половины того уровня доверия к Верховному Совету РСФСР, что существовал во времена излета однопартийной системы.

В условиях, когда общественная поддержка существующей в Думе четвертого созыва доминантно-партийной системы ниже, чем авторитетность парламента в начале распада однопартийной системы (конец 1980-х гг.), можно говорить о потенциальной угрозе делегитимации всей существующей политической системы в массовом сознании.

В главе пятой «Некоторые проблемы народного восприятия деятельности Государственной Думы (1994-2005)» рассматриваются отношение общественного мнения к самому парламентскому учреждению и возможности его досрочного роспуска. Проанализированы здесь и массовое восприятие решений Думы по вопросу о доверии правительству, а также лидерский фактор в деятельности нижней палаты парламента – образы спикеров Государственной Думы.

Конституция 1993 года наделила президента правом досрочного прекращения полномочий Государственной Думы, увязав это с процедурами вотума доверия или недоверия правительству и согласия на его назначение. Вместе с тем, развитие политического процесса в 1994 – 2005 годах вносило в повестку общественных дискуссий проблему ее роспуска по иным, уже не конституционно-правовым, основаниям. В целом за весь период деятельности Государственной Думы можно выделить 18 кризисных ситуаций, когда возникала потенциальная возможность досрочного прекращения ее деятельности. Причем в семи из них вероятность такого развития политического процесса можно оценить как высокую, в трех случаях - среднюю, а в восьми - как минимальную.

За то же время в народном менталитете произошла определенная трансформация мнений насчет парламента. От доминирования суждений о его необходимости, через утверждения, что «такой» (без власти, авторитета и влияния) он не нужен, к преобладанию убежденности в том, что «в современной России без парламента можно обойтись». Подтверждениями сильных антипарламентских настроений служили ощутимое безразличие к судьбе Думы в периоды парламентско-правительственных кризисов, примерное равенство мнений в поддержку и против возможного роспуска народного представительства.

Не смогла проявить себя Дума и как орган, контролирующий, ограничивающий влияние исполнительной власти. Парламентская практика 1994-2005 годов показала, что введенные Конституцией Российской Федерации институты: “недоверия правительству” со стороны Государственной Думы (ч.3 ст.117) и постановки Правительством Российской Федерации “перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству” - являются во многом формальными как с политической, так и правовой точки зрения. В лучшем случае весь конституционно-правовой механизм постановки вопроса о доверии правительству на деле предполагал его обращение к президенту: а доверяет ли он своему правительству? Не более того. В том же большинстве случаев, когда голосование в Думе даже не давало права задать от имени парламента этот вопрос президенту, все сводилось к психолого-пропагандистскому эффекту. Оппозиция сохранила свою репутацию в качестве таковой. А президентская власть, по сути, лишь выпускала пар общественного недовольства правительством.

Только в 1994, 1995 и 2005 годах постановка вопроса о недоверии правительству опиралась на доминирующие общественные настроения отторжения, несогласия с деятельностью Кабинета. Но они не принимались во внимание президентом. Более того, например, отставка правительства Касьянова в 2004 году по инициативе президента произошла в условиях преобладания позитивных оценок деятельности премьер-министра. Таким образом, доверие или недоверие президента к своему Кабинету имели мало оснований в общественном мнении страны.

Массовое восприятие вотумов недоверия постепенно трансформировалось в понимание значительной частью граждан, что правительство является лишь отражением, тенью более мощной президентской власти. А президент для парламента, как показало развитие политического процесса в России, в том числе и в вопросах правительственной политики, был практически недосягаем и неподконтролен Думе.

Сильное президентство и слабый парламент в постоктябрьской Российской Федерации в определенной степени были следствием доминирования лидерского фактора в российской политической культуре. Эта особенность проявилась и в отношении парламентского института в его думской форме.

В период руководства И.П.Рыбкина Государственной Думой его лидерский образ не вышел за рамки выразителя корпоративных интересов депутатского сообщества. После феномена Р.И.Хасбулатова, который использовался для нагнетания в обществе антипарламентских настроений, такая нейтрально-технологическая роль спикера имела скорее позитивное значение, хотя и не способствовала повышению общественной авторитетности нового парламентского учреждения.

В условиях перманентного кризиса власти, как оказалось к концу 90-х годов, народное представительство имело более позитивный образ, чем президентские структуры. И это объяснялось не только доминированием в Думе представителей оппозиции, но и личными качествами главы второго ее созыва - Г.Н.Селезнева. Причем после событий 17 августа 1998 года сложилась ситуация, когда руководитель парламента в народном восприятии вошел в число потенциальных претендентов на высший пост в государстве. Однако изменение соотношения партийно-политических сил в Думе при В.В.Путине, в результате консолидации пропрезидентского большинства, привело к редукции роли как спикера, так и самого парламента, превратившихся, по сути, в «технический» инструмент реализации курса исполнительной власти. Несмотря на неоднократно декларируемые претензии бороться за пост президента, Г.Н.Селезнев, выпав из “обоймы КПРФ”, так же, как ранее И.П.Рыбкин, не сумел закрепиться даже в статусе лидера политического движения, выразителя претензий на власть определенных социальных групп.

Наиболее полно роль Думы, как инструмента по законодательному оформлению курса исполнительной власти, проявилась при спикере Б.В.Грызлове. Именно этот период – впервые в постсоветской российской истории – привел к преобладанию в общественном мнении суждений о ненужности парламента вообще. Вместе с тем, Б.В.Грызлов, в отличие от своих предшественников, смог состояться и как общенациональный политик второго, партийного, уровня. Правда, с учетом того, что он оставался в тени лидерского феномена В.В.Путина, который сам по себе маргинализовал всех иных политиков не только партии власти, но и оппозиции.

В «Заключении» подводятся итоги исследований. Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы и прогнозы.

Анализ трансформационных процессов в современной Российской Федерации, который предпринимается многочисленными исследователями, до сих пор не дал однозначного ответа на вопрос, в каком направлении осуществляется переход от советской системы, сформировавшейся в 20-80-х годах ХХ столетия, к иному состоянию общества. И каково это иное состояние. Проблема выбора путей развития отечественной общественно-политической системы остается нерешенной. А потому перемены в ней во многом осуществляются методом проб и ошибок. Это особенно ярко видно на примере развития парламентского института в постсоветской России.

Несмотря на то что очень много сказано и говорится по поводу парламентаризма в России, так и нет работ, которые исследовали бы весь процесс становления парламентских учреждений. Иначе говоря, исторический этап политического развала страны от распада советской системы до нынешней, путинской, эпохи, когда вся партийно-политическая система вновь стоит на распутье. И это, в частности, во многом связано с тем, какую форму примет процесс передачи власти в ходе выборов 2007-2008 годов.

Если в той или иной форме реализуется стратегия «третьего срока» президентства В.В.Путина, то это будет означать усиление авторитарных тенденций и дальнейшее уничижение парламентаризма. Если же властная коллизия будет решена через наделение его весомыми премьерскими полномочиями, то это объективно приведет к достаточно полной реализации принципа парламентаризма, т.е. «привилегированного» положения парламента и ответственного перед ним правительства.

Проблема общественного сознания и отражения в нем становления парламентаризма была и остается одной из ключевых для понимания политических, особенно связанных с проблемой власти, процессов. Не будем забывать, что лозунг политического плюрализма и создания парламентской системы западного типа был той основой, вокруг которой развивались процессы и перестройки, и последующих реформ. Даже расстрел Верховного Совета освящался лозунгом необходимости учреждения в России «настоящего» парламентаризма и ликвидации всевластия Советов, объявленного главным тормозом реформ.

Отражение в массовом сознании процесса становления парламентаризма – это квинтэссенция трансформации отечественной государственности. И восприятие партий, лидеров, законодательных инициатив в значительной мере происходило и происходит через ознакомление общества с информацией о деятельности парламента.

загрузка...