Актуальность темы исследования. Конституция РФ коренным образом изменила политическую систему и политический режим в Российской Федерации в постсоветский период. В соответствии с Конституцией РФ система органов государственной власти в Российской Федерации строится согласно принципу разделения властей. Отдельные государственные функции призваны осуществлять органы местного самоуправления, которые наделяются соответствующими государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом согласно ст. 18 Конституции РФ смысл и содержание деятельности государственных органов, а также органов местного самоуправления определяют права и свободы человека и гражданина, которые признаются высшей ценностью российского государства, являются непосредственно действующими, но могут быть ограничены федеральным законом в соответствии со ст.ст. 55 и 56 Конституции РФ в целях обеспечения безопасности.

С позиции изложенного безопасность представляет собой важнейший элемент правовой системы Российской Федерации, а Конституция РФ служит исходной точкой процесса правового регулирования безопасности в Российской Федерации, который получил развитие в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, принятых по вопросам обеспечения различных видов безопасности. В указанных нормативных правовых актах в настоящее время закрепляется свыше 30 видов безопасности, но при этом используются неунифицированные понятия, которые не позволяют уяснить юридическую природу, структуру и содержание безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации, а круг факторов и условий, составляющих содержание угрозы безопасности, не имеет формально определенных границ. В результате анализа федеральных законов и иных нормативных правовых актов, принятых по вопросам обеспечения различных видов безопасности, можно констатировать отсутствие единого подхода к установлению взаимосвязи безопасности с механизмом российского государства, сочетаемое с широким разнообразием правовых методов и форм деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности.

Анализ научных точек зрения, сформировавшихся в юридической науке, позволяет сделать выводы об отсутствии до настоящего времени единого доктринального подхода к пониманию механизма правового регулирования безопасности в Российской Федерации, а также о неразработанности научно обоснованной концепции систематизации и унификации массива законов и подзаконных нормативных правовых актов, принятых в Российской Федерации по вопросам обеспечения различных видов безопасности.

При таком уровне развития юридической науки и состоянии действующего российского законодательства назрела необходимость: а) разработки концептуального подхода к пониманию безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации вообще и как категории административного права в частности; б) изучения особенностей юридического содержания взаимосвязи безопасности с механизмом российского государства в сфере административно-правового регулирования; в) выработки научно обоснованных рекомендаций по систематизации и унификации законов и иных нормативных правовых актов в области безопасности, направленных на формирование в Российской Федерации единой системы специализированных государственных органов и органов местного самоуправления, наделяемых полномочиями по обеспечению безопасности, связанными с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, а также на достижение единообразия административно-правовых методов и административно-правовых форм по обеспечению безопасности, связанных с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

Цель исследования состоит в повышении уровня административно-публичного обеспечения безопасности на основе систематизации и унификации массива административного законодательства, регулирующего деятельность органов исполнительной власти и исполнительно-распоряди-

тельных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по обеспечению безопасности, связанную с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

В соответствии с названной целью в работе решаются следующие задачи:

- разработка понятийно-категорийного аппарата, раскрывающего юридическую природу безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации;

- определение структуры безопасности в правовой системе Российской Федерации;

- установление соотношения безопасности с основными категориями правовой системы Российской Федерации;

- выявление особенностей структуры и содержания безопасности в сфере административно-правового регулирования;

- определение структуры массива законов и подзаконных нормативных правовых актов, составляющих административно-правовую основу безопасности в Российской Федерации;

- определение понятия и особенностей административно-правового режима безопасности;

- определение понятия, сущности и специфики содержания административно-публичного обеспечения безопасности;

- установление соотношения административно-публичного обеспечения безопасности с иными видами государственной деятельности, выделяемыми юридической наукой;

- определение понятия и особенностей системы административно- публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации;

- установление места и роли субъектов системы административно- публичного обеспечения безопасности среди иных субъектов обеспечения безопасности;

- изучение административно-правовых методов деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по обеспечению безопасности, связанных с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, выявление мер административно-публичного обеспечения безопасности, определяющих специфику содержания указанных методов;

- определение понятия, особенностей и унифицированных видов административно-санкционирующих, административно-юрисдикционных и административно-казуальных мер обеспечения безопасности;

- определение понятия формы административно-публичного обеспечения безопасности, изучение специфики ее содержания и выявление основных видов;

- определение понятия, особенностей и унифицированных видов административно-правовых актов по обеспечению безопасности, административно-правовых договоров по обеспечению безопасности и административно-правовых действий по обеспечению безопасности;

- выработка научных рекомендаций по систематизации и унификации административного законодательства в области безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие сферу административно-правового регулирования безопасности, связанную с непосредственным вмешательством органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

Предмет исследования составляют теоретические положения административно-правового регулирования безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации, а также соответствующие им особенности урегулированной административно-правовыми нормами внешневластной деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, связанной с непосредственным вмешательством указанных органов в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

Степень научной разработанности темы исследования. В результате анализа многочисленных научных работ, посвященных исследованию проблем правового регулирования безопасности, следует отметить, что проблемы административно-правового регулирования безопасности стали объектом системного научного исследования в советский период Российской Федерации с 40-х гг. XX в. в рамках таких категорий, как «общественный порядок», «общественная безопасность», «административная деятельность». В частности, в советский период были опубликованы монографические исследования таких ученых, как И.И. Веремеенко, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Л.Л. Попов, Ю.П. Соловей, А.П. Шергин и др., которые заложили фундаментальные научные положения административно-правового регулирования общественной безопасности и общественного порядка. С принятием Закона РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», а затем Конституции РФ безопасность в правовой системе Российской Федерации приобрела чрезвычайно сложное и многогранное юридическое содержание. Как следствие, объектами системного исследования ученых-юристов в постсоветский период стали отдельные виды безопасности: общественная безопасность, личная безопасность, национальная безопасность, безопасность дорожного движения, пожарная безопасность, экологическая безопасность, экономическая безопасность, чрезвычайная безопасность и др. В частности, по проблемам административно-правового регулирования отдельных видов безопасности в постсоветский период опубликованы монографические исследования В.В. Гущина, П.В. Дихтиевского, Б.П. Кондрашова, Б.В. Россинского, В.Б. Рушайло, В.Г. Татаряна и некоторых других авторов. В этих работах раскрываются особенности механизма административно-правового регулирования соответствующих исследуемых видов безопасности.

Имеющиеся научные исследования проблем административно-правового регулирования безопасности являются весьма полезными и необходимыми, но представляются недостаточными в условиях действия ст.ст. 2, 18, 55 и 56 Конституции РФ, которые: а) обусловливают необходимость разработки концепции административно-правового регулирования безопасности как элемента правовой системы Российской Федерации, составленной из ясных и точных понятий, соотносимых с основными категориями государствоведения и правоведения; б) предопределяют необходимость формирования в Российской Федерации единой системы специализированных государственных органов и органов местного самоуправления, наделяемых административными полномочиями по обеспечению различных видов безопасности, связанными с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц; в) обусловливают необходимость систематизации и унификации административно-правовых методов и административно-правовых форм деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению различных видов безопасности, связанных с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

Методологической основой исследования является системный подход к анализу проблем административно-правового регулирования внешневластной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению различных видов безопасности, связанной с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц.

При подготовке диссертации использовались такие методы научного познания, как формально-логический и формально-юридический, нормативно-правового моделирования, структурно-системного анализа и некоторые другие.

Теоретическую основу исследования составляют труды по теории государства и права, в том числе по теории правового регулирования безопасности, научные и учебные работы по проблемам административно-правового регулирования безопасности за период с конца 40-х гг. XX столетия до настоящего времени, а также отдельные работы по социологии и управлению. В частности, научный анализ проблем административно-правового регулирования безопасности основывается на трудах таких ученых, как Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, А.Л. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, А.В. Возженников, В.М. Горшенев, В.В. Гущин, А.С. Дугенец, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, А.А. Кармолицкий, Б.П. Кондрашов, Ю.М. Козлов, В.Я. Кикоть, Ф.Е. Колонтаевский, П.И. Кононов, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.А. Прохожев, Б.В. Россинский, П.П. Сергун, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, С.В. Степашин, В.Г. Татарян, Ю.А. Тихомиров и др.

Нормативной базой исследования являются Конституция РФ, акты Конституционного Суда РФ, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, принятые по вопросам обеспечения различных видов безопасности.

Эмпирическую базу исследования составляют собранные на различных этапах исследования с 1997 г. материалы деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов в Кировской и Нижегородской областях, Пермском крае, а также органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления муниципальных образований указанных субъектов Российской Федерации по обеспечению различных видов безопасности. В частности, это материалы лицензионно-разрешительной, регистрационной и удостоверительной деятельности, а также материалы деятельности по согласованию в различных областях безопасности: пожарной, промышленной, дорожного движения, экологической и др.; материалы 215 дел об административных правонарушениях, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением различных требований безопасности, в том числе строительных норм и правил, требований охраны труда, требований по обеспечению безопасности дорожного движения, требований пожарной безопасности, требований охраны атмосферного воздуха и др.; материалы по предупреждению, выявлению и нейтрализации общественно опасных ситуаций техногенного и природного характера, в том числе 57 заключений экспертиз по расследованию пожаров, промышленных аварий, дорожно-транспортных происшествий; результаты интервьюирования около 300 должностных лиц, наделяемых полномочиями административно-публичного обеспечения безопасности, в том числе сотрудников государственной противопожарной службы, государственной инспекции безопасности дорожного движения, государственной инспекции труда, органов государственного архитектурно-строительного надзора, органов охраны окружающей среды и природопользования и др. В ходе проведенного исследования было изучено свыше 50 постановлений федеральных арбитражных судов округов по административным делам, связанных с обеспечением различных видов безопасности. В работе использовались акты Совета безопасности Российской Федерации, принятые по вопросам обеспечения чрезвычайной безопасности.

Научная новизна исследования заключается в том, что работа является системным по характеру и концептуальным по содержанию исследованием проблем административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по обеспечению различных видов безопасности, связанной с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц. Научная новизна диссертации определяется:

- разработкой понятийно-категорийного аппарата, необходимого для того, чтобы уяснить основные тенденции правового регулирования безопасности в Российской Федерации;

- разработкой понятийно-категорийного аппарата и классификаторов, раскрывающих природу, структуру и специфику содержания безопасности в сфере административно-правового регулирования;

- научным обоснованием понятия и структуры административного законодательства в области безопасности;

- разработкой системы понятий и специальных критериев, раскрывающих юридическое содержание взаимосвязи безопасности с механизмом российского государства;

- определением понятия, основных задач, законодательных принципов и функций административно-публичного обеспечения безопасности;

- научным обоснованием и выявлением особенностей системы административно-публичного обеспечения безопасности в Российской Федерации;

- разработкой системы мер административно-публичного обеспечения безопасности, применяемых в Российской Федерации;

- разработкой системы форм административно-публичного обеспечения безопасности;