В диссертации подробно анализируются проблемы реализации актов международного права как источников российского муниципального права в юридическом значении этого понятия, предлагаются пути решения указанных проблем.

В § 4.2 «Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права» делается вывод о том, что многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института – введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Прямое действие норм Конституции проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ, контролирующего в рамках установленной процедуры соблюдение законодателями этих норм.

В научной литературе можно встретить диаметрально противоположные мнения по поводу допустимости признания актов Конституционного Суда РФ источниками современного российского права, эта дискуссия имеет глубокие исторические и теоретические корни. Однако практика явочным порядком утверждает такое признание. Правовые позиции Конституционного Суда воспроизводятся в текстах федеральных законов, по ним равняются законы субъектов Федерации, на их основе принимаются решения другими судами, иными правоприменительными органами. Прокуратура при осуществлении надзора за законностью ссылается на указанные позиции и требует от правотворческих органов их соблюдения. Юридическая практика неразрывно связывает конституционную норму и ее судебную интерпретацию.

В диссертации на конкретных примерах анализируется специфика практического применения правовых позиций Конституционного Суда. Делается вывод о том, что, с одной стороны, эти правовые позиции подобны нормам права; с другой стороны, они не отвечают в полной мере требованиям формальной определенности, предъявляемым к правовым нормам, поскольку Конституционный Суд в рамках конкретного дела не может с необходимой подробностью очертить их действие во времени и по кругу лиц. Гипотезы этих квазинорм зачастую размыты, поскольку Суд не вправе описывать условия применения формулируемого им правила для других возможных казусов, если это не имеет отношения к рассматриваемому делу. Лишь в рамках нового дела порядок применения правила, а также его содержание могут уточняться и конкретизироваться. Как отмечает М.Н. Марченко, в отличие от парламентского правотворчества, судебное правотворчество «не самостоятельно» в том смысле, что «привязано» к основной функции судебной власти – осуществлению правосудия.

Диссертант отмечает существенный вклад актов Конституционного Суда РФ в формирование правовой основы современного отечественного местного самоуправления, определение основных параметров муниципальной власти. Правовые позиции Конституционного Суда предлагается классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положения Конституции РФ, т.е. собственно толкование конституционной нормы; выявление конституционного смысла нормы закона или подзаконного акта, т.е. фактически толкование законодательства; установление нового самостоятельного правила, т.е. судебное правотворчество. По степени определенности формулируемого нового правила условно можно выделить обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания. Такая градация условна, поскольку степень конкретности правовой позиции Конституционного Суда в каждом случае зависит от множества факторов. Как отмечает Н.С. Бондарь, решения Конституционного Суда воплощают в себе единство нормативных и доктринальных начал. Устанавливаемые Судом квазинормы, как и традиционные нормы права, можно разделить по форме выражения предписания. Присущая суду функция нормоконтроля предопределяет преобладание в его правовых позициях запретов, встречаются также позитивные обязывания и подтверждения прав.

В § 4.3 «Роль федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления» делается вывод о том, что Конституция РФ задает желаемый вектор развития местного самоуправления, а наполнение этого института реальным содержанием осуществляется текущим законодательством. И это характерно не только для Российской Федерации. Самостоятельность местного самоуправления и его широкие права, закрепленные на конституционном уровне, всегда и везде уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации. Поскольку понятие «общие принципы организации местного самоуправления» не раскрыто в Конституции РФ, федеральный законодатель вправе по своему усмотрению, исходя из реальных потребностей практики, определять его объем. Законодательное регулирование местного самоуправления не может исчерпываться лишь установлением отраслевых принципов права. Центральный закон о местной власти, каким бы ни было его наименование, несет основную нагрузку в правовой регламентации устройства, полномочий и механизма деятельности этой власти.

Проведенный в диссертации подробный анализ развития федерального законодательства о местном самоуправлении показывает, что именно реальная социальная функция местного самоуправления диктовала изменение подходов к его регулированию. В условиях неоднозначных экономических реформ местное самоуправление оказалось в первую очередь элементом единой социальной политики государства, инструментом распределения государственных финансов для решения коммунальных проблем. Фактически главным побудительным мотивом разработки Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ было разграничение компетенции различных уровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений. Однако авторы проекта, используя имеющиеся наработки муниципально-правовой науки, попытались осуществить глубокую реформу всей системы российского местного самоуправления.

По мнению диссертанта, в устранении разрыва между доктриной муниципальной власти и практикой были допущены перехлесты, что привело к снижению демократического потенциала местного самоуправления. В этом можно усмотреть проявление двух тенденций. Во-первых, за два последних десятилетия не удалось обеспечить разгосударствление местного самоуправления, провозглашенного в доктрине. Это объясняется объективными причинами и не может восприниматься как крах муниципальной идеи. Во-вторых, мы наблюдаем тенденцию отступление от конституционного принципа децентрализации публичной власти на демократической основе, что выражается в бюрократизации местной власти и снижении возможности населения влиять на нее. Диссертант считает, что озабоченность юристов должна вызывать вторая тенденция, а вовсе не тот факт, что практика не подтверждает негосударственный характер российского местного самоуправления.

Как показано в диссертации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выполняет функцию системообразующего источника муниципального права: задает его структуру, вводит основные институты, которые должны получать развитие в иных законодательных актах на уровне Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах. Данный Закон разграничивает предметы регулирования иных источников муниципального права и устанавливает соответствующий понятийный аппарат. Он имеет кодифицирующий характер, что подтверждается как универсальностью Закона, полным охватом муниципально-правовых отношений, ведущей ролью в закреплении статуса муниципальной власти, так и исключительностью предмета регулирования, а также присущей кодексам юридической силой его норм. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.

В § 4.4 «Регулирование муниципальных отношений законами субъектов Федерации» показано, что существенное ограничение Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ круга вопросов организации местного самоуправления, которые могут регулироваться законами субъектов Федерации, остается системной проблемой. Этим в определенной мере достигаются цели унификации местного самоуправления и защиты его самостоятельности. Однако в федеративном государстве, которым является Россия, именно законы субъектов Федерации призваны учесть региональные условия и особенности в организации местного самоуправления и одновременно гарантировать стабильную нормативную базу деятельности местных властей. В практике последних лет законы субъектов Федерации составляли важный элемент системы источников муниципального права. Утрата этого элемента, лишение регионального законодателя необходимых правотворческих полномочий оборачивается негативной стороной для местного самоуправления.

В диссертации подробно анализируются проблемы, сопряженные с регулированием различных аспектов организации и осуществления местного самоуправления законами субъектов Федерации. В отдельных регионах имели место факты грубых нарушений прав местного самоуправления, что делало актуальной проблему ответственности за соблюдение федерального законодательства, но при этом не свидетельствовало о необходимости ограничения законотворческих полномочий субъектов Федерации. По мнению диссертанта, вывод о том, что региональное регулирование местного самоуправления возможно только в указанных федеральным законом случаях, не согласуется с конституционным статусом субъектов Федерации. Реализация указанного права не должна ставиться в зависимость от наличия в федеральном законе отсылочных норм. Методологически верное правило можно вывести из Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности Закона «О муниципальной службе Ивановской области». Суд признал правомерным регулирование региональным законом вопросов, неурегулированных на федеральном уровне, при отсутствии в федеральном законе указания на возможность такого регулирования, поскольку региональный закон не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан.

Если федеральный законодатель будет нацелен на учет регионального опыта и увидит в законодателях субъектов Федерации своих коллег, союзников, советчиков, а не подчиненных исполнителей, то реформа местного самоуправления, несомненно, пойдет с меньшими издержками. Складывающаяся практика реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ подтверждает необходимость дополнить его отдельные положения отсылками к законам субъектов Федерации, которые способны развить и детализировать федеральное регулирование, расширить гарантии муниципальной демократии, учесть накопленный в регионах позитивный опыт, повысить качество правовых основ российского местного самоуправления. Диссертант формулирует соответствующие конкретные предложения.

В § 4.5. «Правовые акты муниципальных образований как источники муниципального права» анализируется природа соответствующих правовых актов. Выводы о том, что правовые акты органов местного самоуправления якобы несут в себе двойственную характеристику, обладают чертами и правовых актов, и общественных, корпоративных актов, не находят подтверждений на практике. Корпоративный акт действует лишь по кругу лиц, добровольно вошедших в состав соответствующей корпорации. Однако юрисдикция органов местного самоуправления ограничена территорией муниципального образования, но отнюдь не кругом лиц, входящих в «местное сообщество». При этом положение органов местного самоуправления в системе публичной власти определяет специфические особенности издаваемых ими актов. Источниками муниципального права являются те муниципальные нормативные правовые акты, которые регулируют организацию муниципальной власти, включая участие населения в осуществлении этой власти. В диссертации анализируются вопросы классификации муниципальных правовых актов, их иерархии, разграничения предметов регулирования.

Делается вывод о том, что запрет на принятие местной администрацией правовых актов нормативного характера мог бы обеспечить качественное повышение роли представительных органов в осуществлении местного самоуправления и подконтрольность им местных исполнительных органов. При этом на практике такой запрет не создаст препятствий для оперативной деятельности местной администрации, поскольку оперативность необходима при издании индивидуально-определенных правовых актов, а не общеобязательных правил. Безусловно, такое строгое разграничение правотворческих функций органов местного самоуправления усложнит работу исполнительно-распорядительного органа. Тем не менее указанный запрет, от установления которого воздержался федеральный законодатель, может вводиться уставом муниципального образования.

Оценка устава муниципального образования как акта учредительного характера подчеркивала важность и особую роль этого юридического документа. Однако, как показано в диссертации, уставы вовсе не учреждали муниципальные образования как субъекты права. Правосубъектность муниципального образования основывается не на решении местного сообщества, а на воле государства, закрепленной в Конституции и законах. На практике не оправдались надежды на то, что устав муниципального образования сможет выполнять кодифицирующую функцию, т.е. будет объединять всю совокупность норм, регулирующих организацию местного самоуправления. Также не подтвердилось, что уставы будут устанавливать оригинальные механизмы участия населения в осуществлении местного самоуправления, учитывающие специфику территории, местные традиции и т.п. Фактически российское местное самоуправление оказалось в гораздо большей степени унифицированным, чем предполагала конституционная доктрина.

В коррекции правового института устава муниципального образования диссертант усматривает две противоположные тенденции. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция – сущностная, а не формальная.

Реалистичный взгляд на уставы муниципальных образований не умаляет их значения как правового явления. Задача совершенствования соответствующего правового института, повышения качества уставов, принимаемых в российских муниципалитетах, остается актуальной. Уставы муниципальных образований должны системно, конкретно и полно решать вопросы, отнесенные законом к их предмету регулирования. Воспроизведение в уставе положений законов оправданно лишь в том случае, если норма закона конкретизируется применительно к данному муниципальному образованию или развивается и дополняется, образуя с оригинальной нормой устава единую логическую цепь. Диссертант предлагает общие методологические подходы к построению уставов муниципальных образований, а также анализирует проблемы их государственной регистрации, контроля за законностью муниципального правотворчества.

В Заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения.

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

I. Монографии, комментарий

1. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления.

– Воронеж: Академия естественнонаучного и гуманитарного образования. 1999. –174 с. – 10,5 п.л.

2. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: научно-практический комментарий / Отв. ред. А.А. Сергеев. – М.: Вузовская книга, 2002. – 568 с. – 35,5 п.л. (авторский текст Сергеева А.А. – 17 п.л.).

3. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. – М.: Юриспруденция, 2005. – 256 с. – 16 п.л.

4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации:

проблемы правового регулирования. – М.: Изд-во Проспект, 2006. – 432 с. – 27 п.л.

II. Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов докторских диссертаций в области права

5. Сергеев А.А., Скрынников Б.М. Законы субъектов РФ в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. – 1999. № 9. – С. 69 – 77. – 0,6 п.л.

6. Сергеев А.А. Не все проблемы будут решены // Журнал российского права. – 2000. № 9. – C. 35 – 39. – 0,3 п.л.

7. Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Известия вузов. Правоведение. – 2000. № 6. – С. 69 – 78. – 0,5 п.л.

8. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. – 2002. № 7. – С. 27 – 35. – 0,6 п.л.

9. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. – 2002. № 12. – С. 25 – 30. – 0,5 п.л.

10. Сергеев А.А. Судебный механизм приостановления действия решений органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский судья. – 2003. № 7. – С. 9 – 10. – 0,3 п.л.

11. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Известия вузов. Правоведение. – 2003. № 3. – С. 55 – 65. – 0,8 п.л.

12. Сергеев А.А. Об особенностях применения дефинитивных правовых норм // Закон. – 2003. № 11. – С. 118 – 120. – 0,3 п.л.

13. Сергеев А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления // Законность. – 2003. № 10. – С. 55 – 57. – 0,3 п.л.

14. Сергеев А. К новому пониманию конституционной модели российского местного самоуправления // Закон и право. – 2004. № 5. – С. 14 – 17. – 0,6 п.л.

15. Сергеев А. Развитие конституционных и законодательных основ российского местного самоуправления // Федерализм. – 2004. № 1(33). – С. 161 – 180. – 1,1 п.л.

16. Сергеев А.А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления (отчет о «круглом столе») // Государство и право. – 2004. № 3. – С. 36 – 40. – 0,6 п.л.

17. Сергеев А.А. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. – 2004. № 2. – С. 27 – 30. – 0,6 п.л.