Delist.ru

Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (07.09.2007)

Автор: Сергеев Алексей Аронович

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о конституционно-правовом статусе местного самоуправления в Российской Федерации. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты практики отечественного муниципального строительства. Предложенные научные подходы углубляют и уточняют роль муниципального права в регулировании общественных отношений, его реальное место в системе российского права. Наряду с общими положениями, в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для совершенствования отдельных институтов муниципального права России.

Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов. Положения и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации могут найти применение в учебном процессе.

Отдельные результаты исследования докладывались автором на парламентских слушаниях и научно-практических совещаниях, проводимых в 2002 – 2007 годах профильными Комитетами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Автор входил в качестве эксперта в состав рабочей группы Президиума Госсовета РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, был одним из разработчиков Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

В рамках методической работы по заказу Минэкономразвития России и Минрегиона России диссертантом было разработано три модельных закона субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, рекомендованных региональным законодателям, два модельных положения муниципального образования, рекомендованных органам местного самоуправления, а также научно-практический комментарий к ряду статей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предложенные автором научные подходы и формулировки использовались органами государственной власти при подготовке отдельных подзаконных актов и рекомендаций, в частности, рекомендаций Минюста России, касающихся государственной регистрации уставов муниципальных образований. По заказу Правительства Москвы автором были подготовлены научно-методические и аналитические документы, предусмотренные Городской целевой программой государственной поддержки развития местного самоуправления.

Предложения автора по совершенствованию правовой базы местного самоуправления высказывались им на сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, собраниях Ассоциации малых и средних городов России. Автором читались учебные курсы в рамках программы интенсивного обучения глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих. Полученные автором научные результаты использовались им при разработке проектов уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основные положения диссертации опубликованы в научных работах автора. Результаты исследования докладывались диссертантом на ежегодных научных конференциях, проводимых на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова в 2001 – 2007 годах, а также на иных научных совещаниях. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показывается степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводится информация об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования.

Глава 1 «Местное самоуправление как социальный институт и объект правового регулирования» посвящена анализу местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации, и выявлению наиболее значимых аспектов его организации и осуществления, подлежащих регулированию конституционным правом.

В § 1.1 «О правовой природе современного российского местного самоуправления» обосновывается, что избранная в России на современном этапе доктрина устройства местных органов власти не может быть объявлена заблуждением. Она основана на двух важнейших императивах – обеспечения децентрализации публичной власти и расширения ее демократических начал. Воплощение в жизнь этих принципов остается актуальной задачей. Вместе с тем местное самоуправление в современной России не является каким-то исключением из мировой практики, оно имеет, безусловно, государственную природу, что подтверждается как его генезисом, так и фактической ролью этого института в социальной действительности. В ходе реформ государство именно признало некоторые фактически имевшиеся отношения и явления, существование которых в советский период отрицалось, а то и запрещалось официальной юриспруденцией (частная собственность, частное предпринимательство и т.п.). Однако совершенно иным было становление местного самоуправления. Никаких муниципальных отношений, складывающихся независимо от воли государства и лишь признаваемых им, ни до начала реформы, ни в ее ходе не наблюдалось. Трансформация местных органов государственной власти в органы местного самоуправления осуществлялась постепенно, путем изменения законодательства. В диссертации показано, что этот процесс был во многом непоследователен, отражал в себе многочисленные издержки проводимых преобразований и до сих пор не вполне завершен.

Другой предпосылкой конституционной реформы местной власти было стремление заимствовать положительно зарекомендовавший себя зарубежный опыт, ввести российские муниципальные институты в лоно европейской цивилизации. Статья 12 Конституции РФ 1993 г. отражала не признание государством «естественно возникшего» местного самоуправления, а требование статьи 2 Европейской хартии местного самоуправления о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Российская Конституция признала демократически организованное местное самоуправление необходимым институтом народовластия, обязательным элементом государственного механизма.

Взгляд на российское местное самоуправление как на самоорганизацию населения, имеющую общественную природу, привлекателен и даже романтичен. Кроме того, на его основе авторы нередко формулируют конкретные юридические идеи, направленные на защиту прав местного самоуправления, его самостоятельности, демократических принципов организации муниципальной власти. Однако наивно полагать, что признание местного самоуправления на уровне Конституции государства уже является достаточной гарантией муниципальной демократии, что местное самоуправление обладает в силу этого некими естественными правами, которые органы государственной власти при всем их желании не способны изъять, отменить, ограничить. В диссертации показано, что Конституция РФ, по сути, содержит не сами гарантии местного самоуправления, а лишь обращенное к органам государственной власти требование создать такие гарантии и обеспечить их соблюдение. Воздействие конституционных норм на социальную действительность будет реальным только тогда, когда законы будут устанавливать эффективные механизмы их реализации, когда государственные должностные лица, от воли которых зависит политика в отношении местного самоуправления, будут искать способы воплощения в жизнь демократического потенциала указанных норм, а не пути их обхода, легального преодоления конституционных предписаний.

Анализируя взгляды на местное самоуправление представителей различных правовых школ, диссертант обосновывает вывод о том, что поиск у местных сообществ неких естественных прав, не проистекающих из воли государства, – это реакция общественной мысли на шатания государственной политики, на попытки отменить или выхолостить муниципальную демократию. С.А. Авакьян верно отмечает, что идея местного самоуправления родилась как сочетание романтизма и отчаянной попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии. Доводы об общественной природе сегодняшнего российского местного самоуправления выполняют определенную идеологическую функцию, обосновывая необходимость защиты его прав, однако при этом они неизбежно ведут к разрыву между теорией и действительностью.

Провозглашение в конституционной доктрине местного самоуправления самостоятельным и действующим под свою ответственность не означает отрицания его государственной природы и публично-властного характера. Государство, выражающее волю народа Российской Федерации, является источником муниципальной власти, а население муниципального образования делегирует эту власть органам и должностным лицам местного самоуправления, приобретающим право выступать от лица муниципального образования. Попытки государства предоставить муниципально-властные полномочия конкретным органам и должностным лицам «в обход населения» (прямое назначение должностных лиц местного самоуправления государственными должностными лицами) или ограничить свободу выбора населения или его представителей (предложение кандидатур на муниципальные должности государственными должностными лицами или по согласованию с ними и т.п.) – разрушают схему местного самоуправления.

Основная задача отечественной муниципально-правовой науки видится диссертанту в том, чтобы предложить правовые решения, обеспечивающие демократическую организацию муниципальной власти. В диссертации определены цели и конкретные направления принятия таких правовых решений.

В § 1.2 «Местное самоуправление как вид социального самоуправления» анализируется распространенный в литературе тезис о «совпадении субъекта и объекта управления» как главном отличии местного самоуправления от государственной власти и доказывается его несостоятельность. Во-первых, решение вопросов местного значения осуществляется преимущественно органами местного самоуправления, а не населением в формах прямой демократии. Во-вторых, различиями между интересами населения, избранных им выборных лиц местного самоуправления и профессионального аппарата муниципальных управленцев пренебрегать никак нельзя. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления – это разные субъекты общественных отношений. Практика показывает, что их интересы могут оказываться порой диаметрально противоположными. Безответственность, коррупция, беззаконие и пренебрежение правами граждан – всё это пока еще достаточно часто встречается на муниципальном уровне власти. Внешне красивая идея о совпадении субъекта и объекта в системе местного самоуправления на деле уводит теорию от проблемы обеспечения реальной подконтрольности муниципально-властных институтов населению. Ведь допущение указанного совпадения создает опасную иллюзию, что конфликта интересов населения и муниципального управленческого аппарата не может быть в принципе.

Самоуправление предполагает не совпадение субъекта и объекта управления, а возможность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент. Суть самоуправления состоит в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важной задачей – выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность с должным качеством выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий). Принцип выборности предопределяет глубину главной обратной связи в системе муниципальной власти и задает качество самоуправления. Чем большую роль играет в муниципальном образовании институт свободных демократических выборов, тем глубже обратная связь в системе, тем весомее возможность населения оказывать воздействие на муниципальное управление. Однако возрастание роли указанного института непременно усложняет систему и влечет снижение запаса ее устойчивости.

Специфика самоуправления на муниципальном уровне заключается в возможности использования таких инструментов демократии, как собрания и конференции граждан, публичные слушания, опросы, петиции, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление. Эти демократические механизмы служат вспомогательными обратными связями в системе, позволяющими улучшить характеристики управления без риска потери устойчивости (нереализация населением соответствующих прав не препятствует нормальному функционированию органов местного самоуправления). Принципиальным моментом является то, что они не могут заменить главной обратной связи в системе самоуправления – выборного начала.

Как показано в диссертации, аристократическая доктрина самоуправления уступала место своей демократической альтернативе постепенно, по ходу общественного развития. Сегодня децентрализация публичной власти диктуется качественно иными причинами, чем 100 – 200 лет назад. Кардинальное развитие транспорта, средств связи, информационно-коммуникационных технологий устраняет преграды, прежде делавшие принципиально невозможным управление всеми процессами в крупном государстве из центра. В современных государствах местное самоуправление является не инфраструктурной потребностью механизма социального управления, а одним из обязательных условий демократической организации публичной власти. Лишь демократическое местное самоуправление способно быть эффективным, т.е. адекватно выражать потребности населения и оптимальным образом обеспечивать их удовлетворение. Анализируя проблемы институциональной организации местного самоуправления с позиций теории управления и теории устойчивости, диссертант формулирует предложения по совершенствованию действующего российского законодательства.

В § 1.3 «Социальная функция местного самоуправления как детерминанта его правового статуса» показано, что конституционный принцип социального государства находит конкретное выражение в законодательно закрепляемых механизмах государственного нормирования и дотирования социальных услуг, оказываемых населению муниципалитетами. В шкале конституционных ценностей указанный принцип превалирует над принципом самоуправления, о чем убедительно свидетельствуют и законодательство, и практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Решение вопросов местного значения сегодня является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства. При определении необходимого уровня социальных гарантий для всего населения и отдельных категорий граждан государство берет в расчет социальные услуги, предоставляемые не только федеральными и региональными государственными органами, но и органами местного самоуправления. Социальная политика муниципалитетов скоординирована с социальной политикой государственной власти.

Решение вопросов местного значения сегодня не может быть искусственно вычленено из общей социальной политики государства. И это является общей для многих стран тенденцией. Печальной особенностью Российской Федерации является несамодостаточность большинства ее территорий, что качественно усугубляет противоречие между идеями социального выравнивания и самоуправления. Наше государство и его граждане живут за счет «проедания» стратегического потенциала, в частности, за счет экспорта энергоносителей и иных невозобновимых природных ресурсов. Сегодня без полученных таким путем финансовых средств общество не может себя прокормить, обустроить территорию проживания, решить коммунальные проблемы, обеспечить каждому своему члену необходимый социальный прожиточный минимум. Во многих странах центральная государственная власть стремится сократить долю собственных доходов муниципалитетов, чтобы держать под своим контролем предоставление субсидий. Так, в современной Германии подобное ограничение финансовой автономии называют «политикой золотой узды». В России «узда» оказывается гораздо более крепкой: значительная часть муниципальных образований, даже обладая широкой финансовой автономией, не смогла бы обеспечить свое устойчивое существование.

В диссертации обосновывается вывод о том, что решать социальные проблемы российского местного самоуправления необходимо на конституционной основе, правильно разграничивая публичное и частное, предметы ведения муниципальной власти и гражданского общества, методы муниципально-властного и гражданско-правового регулирования, обеспечивая баланс принципов социального государства и самостоятельности органов местного самоуправления, опираясь на такие ценности, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, народовластие, права и свободы человека и гражданина.

В § 1.4 «Проблемы участия граждан в осуществлении местного самоуправления» отмечается, что активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Анализируются причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления.

Первая причина является социальной: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Нередко человек вне территории муниципального образования, где он зарегистрирован по месту жительства, осуществляет трудовую или иную экономическую деятельность, дающую доход его семье и потому имеющую для него первостепенную значимость, потребляет те или иные социальные блага, проводит досуг и т.д. В современном мире привязка интересов гражданина к месту его жительства отличается качественно иными характеристиками, чем в общинах прошлого.

Вторая причина социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению. Будут или не будут осуществлены те или иные расходы из местного бюджета – налоговое бремя, лежащее на жителях муниципального образования, от этого не изменится. Как показано в диссертации, механизмы муниципальной демократии зачастую не выступают средством нахождения баланса интересов различных слоев населения соответствующей территории.

Третья причина политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности. Развитие российского местного самоуправления, накопление опыта его организации и осуществления, по мнению диссертанта, должно было сопровождаться постепенным расширением властных прерогатив органов местного самоуправления, дополнением федерального законодательства положениями, предусматривающими новые полномочия муниципальной власти, необходимые для эффективного решения вопросов местного значения. Однако этого не происходило. Как верно отмечает И.И. Овчинников, перечень муниципальных задач зачастую не имеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должны осуществлять органы местного самоуправления. В диссертации приводятся примеры из практики, демонстрирующие явную недостаточность имеющихся у органов местного самоуправления прав. Безвластие органов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам их организации, формирования и деятельности.

Четвертая причина конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность. Важную роль при обеспечении включенности граждан в процесс осуществления публичной власти играет качество законодательства, регулирующего формы непосредственного народовластия. В диссертации даются предложения по совершенствованию нормативной основы муниципальной демократии. Делается вывод о том, что если граждане почувствуют реальную заинтересованность в местном самоуправлении, если соответствующий социальный институт обретет необходимую стабильность, в том числе финансовую и компетенционную, то может достаточно быстро вырасти активность населения, развиться позитивный опыт его участия в осуществлении муниципальной власти.

В § 1.5 «Территориальное общественное самоуправление как правовое явление» анализируется институт, занимающий особое место в системе российского местного самоуправления. По мнению диссертанта, этот институт не свидетельствует о наличия в муниципальном праве частных начал и не подтверждает слияния на местном уровне публичной власти и общественной самодеятельности. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) предлагается рассматривать как комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами ТОС. Эти органы являются специфической формой объединений граждан, следует приветствовать их включение в механизм осуществления местного самоуправления, реальный учет выражаемого ими мнения при принятии публично-властных решений. Однако само участие гражданина в общественном самоуправлении остается делом добровольным. Какие-либо права граждан не могут вопреки их воле делегироваться органам ТОС.

В диссертации проводится подробный анализ развития нормативной основы и практики территориального общественного самоуправления. Делается вывод, что федеральное законодательство допускает возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления через систему ТОС, однако не гарантирует в полной мере эту возможность. Законодатель должен был, во-первых, установить гражданско-правовой статус органа ТОС, т.е. организационно-правовую форму юридического лица, рамки его гражданской правоспособности, особенности участия в гражданском обороте, а во-вторых, определить место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти, т.е. набор механизмов, которые позволяют органу ТОС реально влиять на принятие правовых решений, участвовать в осуществлении муниципальной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не смог системно и непротиворечиво решить эти вопросы, поэтому его статья 27 нуждается в коррекции.

Диссертант делает вывод о том, что институт территориального общественного самоуправления должен получить возможность дальнейшего развития, причем не только за счет усилий энтузиастов-практиков на местах, но и стараниями законодателя. Представляется возможным закрепление на уровне закона нескольких типовых моделей организации общественного самоуправления, а также дополнительных полномочий органов ТОС в сфере взаимодействия с муниципальной властью. Необходимо предусмотреть особенности участия данных органов в отношениях, связанных с исполнением муниципального заказа.

Глава 2 «Муниципальное право как составная часть российского права» посвящена исследованию основных характеристик муниципального права Российской Федерации. Это исследование опирается на результаты анализа, проведенного в предшествующей главе диссертации, и позволяет диссертанту предложить свое видение предмета муниципального права, его специфического режима, места в системе права.

В § 2.1 «Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика» проводится обзор различных подходов к проблеме идентификации муниципального права в системе права и дается оценка соответствия предлагаемых теоретических схем данным практики. Диссертант не может признать муниципальное право фундаментальной, предметно однородной отраслью права. Он также не может признать его всего лишь отраслью законодательства, механически объединяющей нормы различных отраслей права, относящиеся к местному самоуправлению.

В диссертации отмечается, что идея самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, нашедшая широкое признание среди ученых, специализирующихся в этой сфере, благотворно влияла на развитие правовых основ местного самоуправления на этапе их становления. Эта идея требовала развития нормативной базы местного самоуправления и качественного расширения муниципальной демократии. Однако оправданность интегрирования норм и институтов различных отраслей права в комплексную отрасль муниципального права должна доказываться практикой нормотворчества и правоприменения. Пока же наличие таких доказательств неочевидно.

Более того, смешение предметов и методов регулирования различных отраслей права под флагом «комплексности» иногда лишь вносит путаницу в теорию и практику. Такой вывод подтверждается в диссертации многочисленными примерами. Так, некорректное использование гражданско-правового метода для регулирования бюджетных (т.е. публичных) правоотношений обосновывалось тем, что на уровне местного самоуправления нормы различных отраслей права «сливаются» во вторичное комплексное образование, что якобы оправдывает смешение методов регулирования. Как справедливо указывает В.И. Васильев, «включение в состав муниципального права других отраслей законодательства может только навредить сложившейся и оправдавшей себя на практике российской системе права и законодательства, размывая и без того не очень четкие границы муниципального права».

Складывающиеся на практике отношения зачастую имеют комплексный характер, т.е. регулируются одновременно нормами разных отраслей права. Например, суд, разрешая спор по поводу земельного участка, может применить наряду с нормами земельного права также нормы гражданского права (при оценке сделки с земельным участком), семейного права (при отнесении земельного участка к имуществу супругов), муниципального права (при проверке правомерности издания акта органа местного самоуправления о выделении земельного участка) и т.п. Однако из этого вовсе не следует, что все соответствующие нормы права должны сливаться в некое интегрированное образование. Комплексный характер возникающих правоотношений в подобных случаях не является признаком комплексности позитивного права.

В деятельности органов местного самоуправления применяются нормы гражданского, административного, земельного, финансового, семейного и иных отраслей права. Однако, как показано в диссертации, оправданность объединения этих норм с нормами муниципального права не находит обоснования. Муниципальное право имеет свой собственный предмет регулирования, свои характеристики, а не составляется из норм различных однородных отраслей права как вторичное образование. Это подтверждается специфичностью задач правового регулирования организации местного самоуправления, решаемых именно в рамках муниципального права, и содержательными особенностями этих решений.

В § 2.2 «Муниципальное право в узком и широком смысловых значениях» отмечается, что многие правоведы, поддерживающие идею самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, вместе с тем признают допустимой постановку вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права, делят нормы муниципального права на «собственные» и производные от норм других отраслей права. Диссертант делает вывод о том, что рассмотрение российского муниципального права в узком смысловом значении (т.е. без включения в него норм иных отраслей права) сегодня не только допустимо, но и целесообразно с позиций важной для практики задачи – четкого разграничения предметов регулирования различных отраслей права.

Характерной особенностью реформы местной власти было ее осуществление «сверху». Имело место не санкционирование правом самостоятельно складывающихся муниципальных отношений, а развитие этих отношений в силу изменения законодательства. Превращение отечественного государственного права в конституционное право, а также признание местного самоуправления самостоятельной формой народовластия привели к объективированию российского муниципального права. Как отмечает С.А. Авакьян, нормы конституционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали называть «муниципальным правом». Муниципальное право появилось в первую очередь как подотрасль конституционного права, а не как интегральная сумма норм многих отраслей.

В системе права наряду с отраслями и входящими в них отраслевыми правовыми институтами принято выделять также межотраслевые (т.н. комплексные, «пограничные») правовые институты. Они объединяют нормы разных отраслей права, которые «совместно» регулируют возникающие на практике отношения. Существование таких правовых институтов обусловлено тем, что значительная часть реальных общественных отношений одновременно подпадает под действие норм разных предметно однородных отраслей права. Как показано в диссертации, объединение муниципального права в узком смысловом значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, в образовании которых оно участвует, даст нам ту самую описанную в большинстве сегодняшних учебников комплексную отрасль муниципального права (т.е. муниципальное право в широком смысловом значении). Вопрос о том, насколько оправданно рассмотрение муниципального права в качестве комплексной отрасли российского права, по мнению диссертанта, можно свести к другому вопросу: является ли обоснованным и полезным для практики объединение муниципального права в узком смысловом значении с соответствующими межотраслевыми институтами?

загрузка...