Сергеев Алексей Аронович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва – 2007

Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант доктор юридических наук, профессор

Авакьян Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Бондарь Николай Семенович

доктор юридических наук, профессор

Васильев Всеволод Иванович

доктор юридических наук, профессор

Овчинников Иван Иванович

Ведущая организация Институт государства и права РАН

Защита состоится 13 декабря 2007 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном

университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва,

Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных

факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического

факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан «___» ноября 2007 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Мачин И.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления – к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику. Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа со временем всё более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции.

Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий ничего общего с первоначальными замыслами авторов концепции реформы. Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно во вновь образованных муниципалитетах, т.е. на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы. Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания. При этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись устаревшими, не вписывающимися в новую модель организации местного самоуправления, неприменимыми в «переходный период» и т.п. Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику.

Происходящее не могло не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности среди специалистов. Доктринальные основы местного самоуправления как будто потеряли отчетливость очертаний. Стало возникать ощущение, что правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного усмотрения политиков. Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России. Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, «смутное время» в теории и практике местного самоуправления.

В сегодняшних условиях крайне важно понять, что именно происходит с муниципальным правом, в чем суть и причины его мутации? Где объективные социальные предпосылки происходящего, а где субъективизм и ошибки законодателя? Почему реформа межбюджетных отношений приводит к новому толкованию конституционных принципов устройства местной власти? В какой мере развитие правовых основ местного самоуправления детерминировано провозглашенной муниципально-правовой доктриной, а в какой – реальной функцией этого института в государстве и обществе? Представляется, что дать верные, научно-обоснованные ответы на эти вопросы можно только на основе комплексного и системного анализа конституционно-правового статуса современного российского местного самоуправления. Иной подход – локальное исследование лишь реформы нескольких последних лет и упор на выяснение мотивов конкретных политиков – не способен дать глубокие и содержательные выводы.

Необходимо, отделив тенденции от частных деталей, с подлинно научной объективностью проанализировать такие аспекты, как: реальные границы самостоятельности местного самоуправления, пределы усмотрения государственной власти при его регулировании, возможность и условия ограничений прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Следует разобраться, в какой мере практика требует разнообразия форм местного самоуправления, а в какой – его унификации; от этого зависит правильное разграничение предметов регулирования различных источников муниципального права. И только найдя верные подходы к решению указанных проблем, можно сделать выводы о предмете регулирования современного российского муниципального права и сущностных характеристиках соответствующего юридического режима.

Значительная часть специалистов оценила идеологию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как огосударствление местного самоуправления. На наш взгляд, возможна и иная оценка. В целом процессы последних двух десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти.

В начале 1990-х годов прогрессивность и ценность муниципальной доктрины виделись в том, что она должна побуждать общество к демократизации. К сожалению, далеко не все элементы этой доктрины, отвечавшие указанному требованию, прошли проверку временем, доказали свое соответствие объективным потребностям практики. Актуальная задача сегодняшнего времени – переосмысление ряда позиций, сформулированных теорией муниципального права, преодоление возникшего разрыва между доктриной и практикой. При этом неизбежен отказ от некоторых «романтических» идей – привлекательных и уже ставших привычными – в пользу более реалистичных подходов – не столь красивых, но адекватно отражающих действительность. Необходимо уточнить фактическое место муниципально-правовых отношений в общей системе общественных отношений, правильно понять их социальное содержание.

Указанные обстоятельства определили выбор темы, постановку цели и задач, структуру и основные направления диссертационного исследования. Диссертант убежден в том, что исследование конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, развитие науки муниципального права следует основывать на диалектическом методе отрицания отрицания, предполагающем не отказ от ранее полученных теоретических наработок, не объявление их ошибкой, а развитие и видоизменение накопленных знаний на основе данных практики. Диссертант также убежден, что корректировка муниципально-правовой доктрины, ее согласование с жизненными реалиями возможны без снижения демократического потенциала указанной доктрины. Расставание с иллюзиями и постановка прагматических задач не должны приводить к отказу от идей народовластия. Выяснение правовой природы муниципальной власти, ее реальной социальной функции, осознание необходимости четкой и подробной законодательной регламентации местного самоуправления – должны обеспечивать выбор адекватных средств правового воздействия на муниципальные отношения, но при этом не могут служить оправданием для свертывания муниципальной демократии.

Степень разработанности темы. Проблемы правовой природы местного самоуправления, принципы его нормативного регулирования анализировались выдающимися зарубежными и отечественными теоретиками прошлых лет: В.П. Безобразовым, Л.А. Велиховым, Р. Гнейстом, А.Д. Градовским, Г. Еллинеком, Н.М. Коркуновым, П. Лабандом, Н.И. Лазаревским, Б.Э. Нольде, М.И. Свешниковым, А. Токвилем, Б.Н. Чичериным, Л. Штейном и др.

В современный период вопросы конституционно-правового статуса отечественного местного самоуправления исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, В.Л. Лютцера, В.А. Максимова, Э. Маркварта, Е.В. Мирошниченко, Т.Н. Михеевой, В.С. Мокрого, Е.Е. Некрасова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, В.Н. Руденко, А.Я. Сливы, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Н.Н. Черногора, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы указанных ученых, а также посвященные проблемам теории права и конституционного права труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.А. Безуглова, Л.Д. Воеводина, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, О.Э. Лейста, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.С. Эбзеева и др. Значительное влияние на позицию диссертанта оказали работы по социальной философии, экономической теории и политологии зарубежных ученых М. Вебера, Ж. Веделя, Л. Даймонда, Р. Даля, Л. Дюги, Р. Нефа, В. Острома, О. Оффердала, К. Пейтмэна, А. Пшеворского, И. Шапиро, Й. Шумпетера.