Delist.ru

Баланс политических отношений между центром и регионами в процессах государственного строительства (05.09.2007)

Автор: Туровский Ростислав Феликсович

Кроме того, целесообразно выделять критический фактор, который является основным и способен привести к дезинтеграции всей системы. Наиболее опасным является сочетание этнических и конфессиональных различий при условии компактного расселения сообществ и негативного отношения к существованию государства со стороны влиятельных сверхдержав.

Предложенный подход, уточненный на примерах обширной выборки с помощью моделирования и факторного анализа, создает основу для интегральной аналитической и прогнозной методики, которая позволяет устанавливать причинно-следственные связи между моделью баланса и факторами, избегая крайностей эксцепционализма (уникальность опыта каждой страны), редукционизма (сведение мирового опыта к опыту определенных стран и групп) и прогрессизма (определение образцов в качестве передового опыта). Моделирование баланса политических отношений между центром и регионами показывает сложный характер связи между неполитическими по происхождению (культурными, экономическими, природными) факторами территориальной неоднородности и моделью отношений «центр – регионы». Схожесть условий может сочетаться с несхожестью моделей, а объяснение несоответствия требует более глубокого и, что особенно важно, - политического исследования.

Глава пятая «Моделирование баланса политических отношений «центр – регионы» в современной России» посвящена объяснению современной российской модели в соответствии разработками предыдущих четырех глав.

Прежде всего, в главе определяются факторы российской модели. В части интрасоциетальных факторов отмечается, что Россия представляет собой асимметричную этнотерриториальную конструкцию, в которой этнокультурная однородность страны в целом сочетается с наличием периферий, находящихся на большой этнокультурной дистанции от государствообразующей основы. Географические особенности расселения этносов создают слабые предпосылки для сецессии, поскольку этнические периферии или имеют анклавный характер, или являются очень небольшими. Это в свою очередь предопределяет важность и сложность внутреннего баланса, учитывающего интересы особых периферий, прежде всего – мусульманских.

При этом сделан вывод, что в настоящее время, в условиях снижения национализма на перифериях, критическим внутренним фактором стала аномальная социально-экономическая разнородность российской территории, ставшая результатом либеральных реформ 1990-х гг. Она делает доминирующим и без того типичный для страны раскол «центр – периферия», превращает стратификацию уровней в более значимое пространственное измерение политического процесса, чем региональная фрагментация. Поэтому возникает потребность в сглаживании социально-экономических различий между регионами, определении особого баланса отношений с полюсами аномального богатства и бедности.

Уникальные физико-географические размеры России влекут за собой коммуникационные разрывы. «Большое» и «неплотное» пространство способствует развитию локальной идентичности, в то время как региональная и макрорегиональная идентичность развиваются в меньшей степени и во вторую очередь. Сильный общенациональный уровень идентичности в сочетании с сильным локальным предполагают относительную слабость регионального и макрорегионального уровня, что ставит проблему ограниченной региональной политической субъектности (за вычетом республик, имевших в советское время особый статус).

При исследовании внутренних политических факторов автор делает вывод, что в 1990-е гг. в России сложилась политическая культура, благоприятная для децентрализации. Но в 2000-е гг. отмечается тенденция к развитию более пассивной культуры, растет роль элит при принятии политических решений. В связи с отсутствием сложившихся на протяжении длительного исторического периода ориентиров в сфере региональной политики волюнтаризм элит становится важным фактором, который приводит к проведению не вполне продуманных реформ, впоследствии отменяемых или подвергающихся корректировке. Известно, что идеологические доминанты в России больше связаны с централизацией. Культурная традиция на протяжении всего периода со времени создания Московского государства предполагает сильную центральную власть. В то же время консерватизм институтов централизации для современной России не свойственен в связи с революционными процессами 20 века. Федерализм является в России инновацией 20 века, он был институционализирован в 1918 г. и, трансформировавшись, продолжает существовать по настоящее время, не имея пока ясно артикулированной альтернативы. В результате внутренние политические факторы не задают долгосрочную тенденцию, способствуют проведению частых экспериментов в сфере региональной политики.

При определении баланса политико-административной власти автор исследовал российское законодательство и все его изменения, политические практики, состав и позиции элит. В работе проведена периодизация, выделены этапы развития отношений между центром и регионами в постсоветский период. Определено, что баланс политико-административной власти в отношениях «центр – регионы» в постсоветской России является изменчивым, его формула в условиях расплывчатых положений конституции 1993 г. не определена даже на среднесрочную перспективу. Отмечается переход к смешанной модели «жесткого» централизованного баланса. При общем векторе централизации региональная политика, однако, остается относительно сбалансированной, хотя и характеризуется элементами регионального фаворитизма.

Изучение баланса идеологической власти проводилось в диссертации с помощью анализа выборов, процессов партийного строительства, партийных программ и идеологий, в частности – национализма и регионализма. Для выявления степени межрегиональных различий был использован индекс регионализации. Автор обосновывает, что баланс идеологической власти в России смещен в сторону центра. Российская ситуация может быть охарактеризована, как абсорбированный регионализм. В связи с последними законодательными новациями также можно говорить об элементах подавленного регионализма. Особая ситуация на Кавказе, в Татарстане и Башкирии, Туве свидетельствует о наличии потенциала для периферийного этноконфессионального регионализма.

Консолидационная тенденция усиливается в последние годы в связи с попытками создать доминирующую партию. Как результат, проявления регионализма интегрированы в политику ведущих общенациональных партий, на которую стремятся воздействовать входящие в их состав региональные группы интересов. В то же время невыраженный регионализм, результат прежних успехов центра в консолидации русской нации, а затем – советского народа, сочетается со слабостью объединяющей государственной идеи: сохраняется конкуренция нескольких объединяющих идей.

Как показало исследование разграничения полномочий и финансовых средств, баланс экономической власти в России пока отличается существенной децентрализацией. Именно это позволяет отрегулировать баланс в целом, не допустив возникновения дисбаланса, связанного с явной тенденцией к централизации политико-административной власти. Но в условиях межрегиональных финансово-экономических диспропорций значительная группа территорий характеризуется высокой степенью финансовой зависимости от центра, в особенности – этнические периферии (что является важным консолидирующим фактором). Фактически децентрализация экономической власти уравновешена в пользу общенационального уровня (на местном уровне – в пользу регионов) централизацией финансовой власти для значительного числа территорий.

Сложившуюся в нашей стране на данном этапе ее исторического развития модель баланса политических отношений «центр – регионы» предложено идентифицировать, как российскую модель ограниченного федерализма. В диссертации уточняются те факторы ее развития, которые влияют на динамику, позволяют сделать прогноз. Отмечено, что одной из особенностей российской модели является ее историческая неустойчивость, заданная динамикой развития отношений «центр – регионы» в предшествующие периоды и вызванная тем, что для России характерны два пространственных парадокса – этнокультурной однородности (сочетание однородности «в целом» с большим количеством этнических периферий) и централизации (интерес к централизованному контролю и его организационная невозможность, делающая неизбежным развитие самоуправления).

На данном этапе можно говорить о прекращении диффузии такой инновации, как американский федерализм, также как и об уходе в историю асимметричного этнического федерализма советской эпохи. Нынешняя модель ситуативна. Она является результатом серии инициированных элитами реформ, направленных на укрепление централизованного контроля над территорией, выглядит довольно гибкой с точки зрения трансформаций кратко- и, возможно, среднесрочного характера, подтверждая уникальность российских отношений «центр – регионы».

В исследовании сделан вывод, что возможности трансформации этой модели связаны с изменениями доминирующей политической культуры (это представляется важнейшим политическим фактором для данной системы), что может повлиять на реформирование политических институтов, эволюцию режима и системы. Автор считает, что промежуточный характер российской политической культуры (как и многих других российских особенностей), которая в обозримой перспективе будет балансировать на грани активной и пассивной, обусловливает и на перспективу неустойчивость отношений «центр – регионы» и их частую корректировку элитами при учете изменчивых общественных настроений. Это соответствует российской институциональной траектории в отношениях «центр – регионы», имеющей маятникообразный характер, типичной динамике политических процессов и реформ в стране.

Из внутренних неполитических факторов главное влияние на эту неустойчивость будут оказывать:

Экономические факторы – сохранение региональных диспропорций, циклический характер развития российской экономики в связи с ее низкой диверсификацией и геоэкономической уязвимостью. В этих условиях ожидается периодический переход латентного регионализма в политическое качество в связи с ростом политической активности недовольного населения (микротрансформации гражданской культуры), что будет ставить центральную власть перед проблемой институционального выбора, приводить и к децентрализации, и к попыткам подавить регионализм авторитарными методами.

Этнокультурные факторы – постепенное снижение доли русского и православного населения. Этот фактор способствует росту неустойчивости в отношениях центра с этническими перифериями, где будут усиливаться автономистские настроения и требования к изменению баланса в общенациональной власти.

Долгосрочная резистентность российской ТПС в большой мере зависит от внешних факторов. Геополитические и геокультурные факторы на данном этапе не способствуют дезинтеграции России, хотя могут измениться в случае резкого ухудшения отношений с Западом или появления недружественных и влиятельных стран мусульманского мира. Основные риски связаны с действием геоэкономических факторов. Пока они благоприятствуют интеграции страны, поскольку большинству регионов выгодно оставаться в ее границах и в частности соглашаться на роль финансово зависимых от центра субъектов. В то же время внешние факторы в случае новых планетарных сдвигов могут стать критическим фактором дезинтеграции.

В заключении автор делает основные выводы и представляет элементы прогнозной модели развития отношений между центром и регионами в территориально неоднородных государствах и прежде всего – в России.

Исследование показало, что политическая карта мира имеет очень важную особенность. Большинство современных государств (а в диссертации рассмотрено их абсолютное большинство) характеризуются высокой территориальной неоднородностью, и, несмотря на это, установлен эмпирический факт их более или менее продолжительного существования. Ключевой и притом, как свидетельствует мировой опыт, решаемой, пусть даже паллиативными методами, проблемой большинства современных государств является проблема баланса политических отношений между центром и регионами.

Роль региональных факторов в политике выросла, начиная со второй половины 20 века. Современная тенденция мирового развития характеризуется движением в сторону децентрализации, смещением баланса в сторону регионов и использованием более «мягких» моделей многоуровневого управления. Эта тенденция объясняется политическим развитием региональных и локальных сообществ, их эмансипацией, совпадающей с общедемократическим трендом. Процессы демократизации и децентрализации развиваются одновременно и параллельно. Они свидетельствуют о наступлении нового этапа по сравнению с «националистическим» периодом создания преимущественно унитарных и централизованных национальных государств: новый этап отличает признание меньшинств и их права на автономию - одновременно с собственным политическим «пробуждением» окраин, несостоявшихся центров государствообразования прежних исторических эпох.

Мир переживает переходный период. Особенность текущего момента выражается в борьбе двух тенденций – консервативной, сохранения централизованного государства и инновационной, коренной децентрализации, как альтернативного способа обеспечить устойчивое развитие. Более того, с конца 20 века появляется третья, «постсовременная» тенденция: развитие отношений «центр – регионы» проходит в условиях пространственно-временной компрессии, которая ведет к размыванию как национальных, так и региональных идентичностей. В долгосрочной перспективе просматривается следующий этап мирового территориально-политического развития, когда снизится значение как государственных, так и региональных границ и сообществ. В будущем важно будет исследовать непривычные для эпохи Модерна сетевые территориально-политические структуры, которые невозможно отобразить на карте в силу их рассеянности, включения в их состав множества персоналий и микрогрупп, соединенных невидимыми нитями по всему земному шару.

По результатам исследования оказывается, что распространенным и даже типичным явлением остается борьба различных подходов к созданию государства в условиях территориальной неоднородности, смешение в разных пропорциях традиции, современности и «постсовременности». Что важно для нашей работы: баланс учитывается и просматривается почти всегда, если он не формализован, то проявляется на уровне политических практик. Проблема институционального выбора остается весьма важной, также как остаются распространенными подавление и авторитаризм в отношении центра к регионам. Реально существующий баланс в территориально неоднородных государствах носит «в среднем» относительно жесткий характер, а федерализм остается мало распространенным явлением. Использование диахронного подхода показывает, что у каждого государства есть своя динамика и нередко – цикличность развития политических отношений между центром и регионами.

Исследование отношений между центром и регионами в России имеет огромное значение для политического развития, судьбы нашей страны, в которой региональные факторы относятся к числу ключевых. Притом Россия, в силу ее огромных размеров и постоянных политических изменений, остается малоисследованной страной, в то время как эмпирический материал является не просто богатым, но практически неисчерпаемым.

Сценарное прогнозирование будущего развития российской модели может быть основано на выдвигаемом нами тезисе о постоянной исторической динамике отношений «центр – регионы» в России, имеющей маятникообразный характер. Современная централизация, как следует из результатов проведенной работы, имеет среднесрочный характер. Внутренняя перестройка отношений «центр – регионы» в России представляется неизбежной если не в среднесрочной, то в долгосрочной перспективе, т.е. в процессе смены поколений. Требования к изменению баланса будут скорее исходить от элит, в формате традиционной для России «реформы сверху», но основанной на понимании элитами новых общественных настроений. Существует больше предпосылок в пользу децентрализации, но этот процесс может оказаться медленным и волнообразным.

Рейтинг вероятности прогнозируемых сценариев выглядит следующим образом:

1. Самым маловероятным является распад страны, которому препятствуют внутренние факторы. В России при всем ее разнообразии нет ни одного крупного и очевидного территориально-политического раскола, четко выраженного на карте. Самый главный раскол «центр – периферия» на карте не выражен, он имеет вертикальный характер. Особенностью региональной структуры являются анклавность, чересполосность, смешанный характер сообществ. Критическим фактором полного распада может стать только очень жесткое воздействие внешних сил.

2. Маловероятным является создание полностью централизованного государства. В существующей ситуации это может быть только недолговечная идеократия. Попытки территориальной гомогенизации и концентрации идеологической власти могут быть рассчитаны только на краткосрочную перспективу.

3-4. Одним из возможных вариантов смены модели является сценарий создания «реального федерализма» в его российской модификации. К этой модели проще прийти, учитывая опыт созданных в 1990-е гг. институтов. Однако для ее реализации существует немного общественных предпосылок, она возможна только как сознательный выбор постсоветских властных элит в пользу демократизации и децентрализации.

3-4. Другим возможным сценарием является локализованная демократия, возможно – с элементами территориально-политической асимметрии на региональном уровне. Эта модель наиболее адекватна современному состоянию России, но требует радикальной реформы, инициированной опять-таки властными элитами, т.к. речь идет о принципиально иной, не федеративной, но основанной на демократических процедурах модели баланса.

5. Наиболее вероятным является инерционный сценарий, устойчивость которого задана гибкостью ограниченного федерализма. Данная гибкость является обратной стороной его аморфности, несовпадения с мировыми аналогами.

Прикладные результаты проведенного исследования позволили выявить основные проблемные узлы российской политики, имеющие критическое значение для создания сбалансированной ситуации в отношениях между центром и регионами:

1. Внутрироссийское территориальное разделение труда. Речь идет не просто о выравнивании потенциалов (и, конечно, не о простом дотировании отстающих регионов), а о восстановлении межрегиональных экономических связей, развитии транзитных функций.

2. Риски радикальных решений, направленных на централизацию и чреватых созданием дисбаланса если не сразу, то в среднесрочной перспективе, по итогам накопления нерешаемых проблем местного уровня. Прежде всего, это – продление вертикали исполнительной власти на уровень местного самоуправления вместо его развития.

3. Снижение межрегиональных социально-экономических различий. В то же время требуются осторожность и постепенность в проведении политики выравнивания, поскольку нынешнее региональное неравенство является интегрирующим фактором, т.к. повышает зависимость бедных регионов от центра.

4. Определение формального и фактического статуса национально-территориальных образований на основе их группирования в соответствии с реальными, воспринимаемыми интересами и с возможным допущением асимметрии.

5. Формирование российской государственной идеи.

В приложении в табличном виде представлены вся необходимая фактическая информация и сделанные на основе разрабатываемой автором методики оценки и характеристики по исследуемой выборке государств.

III. Основные публикации автора по теме диссертации

Автор диссертации имеет более 80 научных публикаций, из них по теме диссертации: 2 монографии, 2 учебных пособия, 56 статей в научных журналах и сборниках (т.ч. 17 в журналах, рекомендованных ВАК), 7 публикаций на иностранных языках, общим объемом 206,7 п.л.

загрузка...