Delist.ru

Баланс политических отношений между центром и регионами в процессах государственного строительства (05.09.2007)

Автор: Туровский Ростислав Феликсович

На политические процессы существенно влияют различия территориально-политических интересов между структурными единицами политического пространства, причем качественные различия зависят от плотности социальных и политических коммуникаций: от одного территориально-политического уровня к другому происходит политико-коммуникационный скачок. Формирование особых политических интересов происходит как в отдельных регионах (точнее – в их ядрах, с которыми связаны идентичность, этнокультурные и социально-экономические характеристики), так и на отдельных уровнях.

3. Территориально-политическая система (ТПС) представляет собой особую разновидность политической системы, выраженную в политическом пространстве и в геопространстве в частности (поскольку ТПС стремится к административным границам). Сущностная характеристика ТПС – наличие географических границ, с которыми связаны ее развитие, существование, распад. ТПС имеют сложносоставной характер, они принадлежат к разным таксономическим категориям, в пределах систем развиваются субсистемы, в частности - регионы по отношению к государству.

На процессы развития ТПС влияют как известные из теории политических систем факторы внешней среды (геополитика, геоэкономика, геокультура, экономика и культура данного сообщества), так и процессы развития субсистем (отсюда интрасистемные отношения), а также географические факторы (интенсивность развития субсистем определяется компактностью и поляризацией). Важнейшая исследовательская проблема политической регионалистики – устойчивость и динамика ТПС и ее границ.

4. Центр и регионы характеризуются диалектическим единством. Они тесно, но не неразрывно связаны в рамках ТПС. Феномен центра возникает вследствие наличия у политического пространства вертикального измерения. Центр характеризуется двойственностью, представляя собой столичный регион и общенациональный уровень – по отношению ко всем регионам. Политические интересы центра возникают в результате системного эффекта от позитивного синтеза множества региональных и локальных интересов и при этом отделяются от подобных частных интересов, представляя собой новое явление (категория национального интереса). Отношения между центром и регионами прямо зависят от развития их политической субъектности.

5. Концепция баланса политических отношений «центр – регионы» позволяет определять характер и причины устойчивости и дезинтеграции национальных ТПС, т.е. государств с их территорией. Трехмерный характер политического пространства определяет две составляющих баланса. Во-первых, это – соотношение централизации и децентрализации (отношения между стратами). Во-вторых, это - межрегиональный баланс (и в связи с ним территориальная справедливость), характеризующий отношения между фрагментами (отдельными регионами), включая их представительство на общенациональном уровне.

Баланс политических отношений между центром и регионами всегда имеет смещенный характер в связи с доминированием центра. Он основан на балансе воспринимаемых интересов, главным из которых является интерес к автономии для реализации целей, связанных с вышестоящим уровнем и подразделяемых на консервативную и революционную стратегии (самосохранение субсистемы через достижение автономии на своем уровне или прорыв через повышение статуса). Формула динамического равновесия в ТПС в условиях смещенного баланса определяется тем, что центр связан с регионами, в нем есть региональное представительство, и «регионализация» центра делает ситуацию равновесной.

6. Исследование процессов развития территориально неоднородных государств показывает, что итоговый баланс политических отношений между центром и регионами представляет собой совокупность балансов, связанных с тремя типами власти (администрирование, власть идей и власть материальных ресурсов). Смещение баланса в рамках одного типа власти в одну сторону может быть компенсировано противоположным по направленности смещением в другом типе власти (правило компенсации). Дисбаланс в одном типе власти не является критическим для всей системы. На практике дисбаланс возникает в самой «тонкой» сфере – идеологической, что делает ключевой для развития национальной ТПС проблему объединяющей идеологии.

Баланс политико-административной власти существенно различается даже в случае схожих условий, что связано как с проблемой институционального выбора (централизация или децентрализация), так и с функционально-ролевой дифференциацией властных органов. Общераспространенными способами обеспечения региональных интересов являются выборы представительных собраний на всех уровнях и развитие местного самоуправления. Наиболее существенные различия связаны с соотношением самоуправления и централизованного контроля при формировании региональной исполнительной власти и с организацией регионального представительства на общенациональном уровне. Наибольшие трудности возникают в процессе обеспечения региональных интересов в формировании и деятельности общенациональной исполнительной власти. Окончательная характеристика баланса политико-административной власти обязательно должна учитывать деятельностный аспект, т.е. развитие сферы региональной политики в целом и ее межрегиональную сбалансированность.

7. При определении баланса политических отношений «центр – регионы» следует рассматривать три и более уровня власти – в связи с множественностью субнациональных уровней (вместо одного регионального уровня). Баланс между субнациональными уровнями в зависимости от выбранной в данном государстве модели характеризуется вертикальной симметрией или асимметрией (в случае вертикальной асимметрии централизованный контроль над региональным уровнем компенсируется развитием местного самоуправления).

Принцип асимметрии также действует в связи с множественностью регионов, когда баланс отношений определяется правилом конгруэнтности, которое характеризует соответствие уровня автономии уровню развития политических интересов. При этом в зависимости от институционального выбора возможны автономизация или подавление наиболее развитых субсистем центром, либо использование принципа медианы – усредненная модель для всех регионов.

8. Причины выбора в данном государстве определенной модели отношений между центром и регионами и формирующейся на практике степени сбалансированности этих отношений определяются сложным сочетанием факторов.

Неполитические факторы среды создают потенциал децентрализации и выбора модели. Этот потенциал определяется набором интрасоциетальных «системных» факторов (культура, экономика, природа и география, в связи с ними - развитие субсистем) и их территориальной проекцией (важность не просто неоднородности, но региональных различий). Однако нет жесткой связи определенного набора условий с определенной моделью (федерализм остается скорее исключением, чем правилом для территориально неоднородных государств).

Огромную важность имеет учет экстрасоциетальных факторов – геополитических, геоэкономических, геокультурных. На развитие и распад национальных ТПС, эмансипацию субсистем влияют решения мировых держав, геоэкономическая конкурентоспособность государства и/или его частей, трансграничная сетевая коммуникация этнокультурных и идеологически мотивированных групп.

Актуализация потенциала (выбор модели) определяется действием внутренних политических факторов: политической (гражданской) культурой, политической системой и режимом, институциональной траекторией, идеологией, легитимностью власти разного типа, а также внешним фактором - диффузией инноваций (которая создает проблему заимствования и адаптации институтов).

Степень сбалансированности и состояние дисбаланса в ТПС определяются эмпирическим путем на основе факта сохранения системы, поддержания в ней социального порядка и легитимности власти. Критическим фактором является сочетание этнической и конфессиональной неоднородности в неблагоприятных международных условиях. Экономические и географические факторы могут как усиливать, так и ослаблять риски, в зависимости в первом случае - от развития территориального разделения труда, во втором – от компактности региональных политических сообществ и внутренней географической поляризации (малое число крупных сообществ).

9. Развитие отношений между центром и регионами в современной России характеризуется целенаправленной политикой центра, направленной на централизацию власти и ликвидацию межрегиональной асимметрии, и одновременно – снижением уровня требований со стороны регионов. Происходят развитие институтов и практик централизованного контроля, создание ограничений для регионального самоуправления и участия, концентрация идеологической власти, усиление финансовой кооперации между центром и регионами. Смещение баланса в сторону центра делает актуальным вопрос о его критических пределах, которые в российских условиях определяют сопротивление влиятельных региональных элит и рост протестных настроений.

Отмечается важная и позитивная для жизнеспособности данной системы роль экономической власти: основанная на финансово-экономической зависимости от центра заинтересованность этнических периферий в нахождении в составе России и в целом довольно большой объем экономической власти у региональных элит. Важную и обычно «смягчающую» отношения между центром и регионами роль в российском балансе играют неформальные, в особенности – патронажно-клиентельные отношения (в виде формирования вертикально интегрированных клиентел) и мягкая, компромиссная правоприменительная практика (в условиях все более жесткого законодательства).

10. Выбор российской модели политических отношений между центром и регионами определяется следующими наиболее важными условиями: этнокультурная асимметрия (феномен этнокультурных периферий, который был стимулом для создания РСФСР, ее модели АТД и федерализма); экономическое неравенство (его усилил новейший фактор - следствие либеральных экономических реформ); хорошо выраженная иерархия типа «центр – периферия»; локализация пространства и идентичности, которая оказывается более значимой, чем регионализация и означает недостаточно развитые внутрирегиональные коммуникации; крайняя неравномерность и анклавность коммуникаций в уникально большом физическом пространстве. Эти условия создают высокий потенциал децентрализации, но не подразумевают наличие «очевидной» модели баланса и однозначный институциональный выбор.

Актуализация данного потенциала происходит в следующих условиях. Во-первых, специфика и новейшая трансформация политической (гражданской) культуры означают слабость воспринимаемых региональных интересов, относительную гражданскую пассивность, элитизм в политике, что означает большую важность внутриэлитных согласований. Централизация власти не привела к снижению ее поддержки. Во-вторых, факторы политической системы и режима предполагают сохранение формально-правовой основы федерализма и слабое местное самоуправление при законодательном ограничении региональной и локальной автономии в 2000-е гг. В-третьих, многовековая институциональная траектория связана с идеями и практиками создания централизованного государства и бюрократической иерархии, а внедрение федерализма произошло в инновационной форме в революционный период 20 века и не так сильно изменило эту траекторию. В этой связи региональное и местное самоуправление по-прежнему многократно слабее централизованного управления (его потенциал резко расходится с реальной ролью и востребованностью), а ожидания общества связаны в максимальной степени с центральной властью. Хотя при этом для институциональной траектории характерен маятникообразный характер, постоянная изменчивость баланса, динамика реформ и контрреформ. В-четвертых, диффузия инноваций на данном этапе определяется завершением цикла заимствований с Запада, адаптацией заимствований к традиционным российским условиям, их частичным отторжением и поиском своего пути.

Степень сбалансированности российской ТПС является относительно высокой. Это показал важный эмпирический тест – отмена губернаторских выборов во всех регионах, включая национальные республики. В то же время сбалансированность имеет кратко- и среднесрочный характер, и ее степень может резко снизиться в долгосрочной перспективе. Критическими для данной ТПС факторами являются: удовлетворение интересов богатых национальных республик, объем экономической власти региональных элит, формирование объединяющей национальной идеи, легитимность главы государства. В долгосрочной перспективе из внутренних факторов главные угрозы для стабильности ТПС связаны с расколом по линии «православие – ислам» и региональными экономическими диспропорциями. Из внешних факторов ключевыми являются геоэкономическая конкурентоспособность России, ее отношения с Западом и исламским миром.

11. Прогнозирование политических отношений между центром и регионами в России показывает, что в перспективе велика вероятность выдвижения со стороны регионов новых требований по изменению существующей системы в сложившихся границах при сниженном интересе к ее распаду и сецессии. Главнейшую роль в выстраивании отношений между центром и регионами играет политика общенациональных властных элит, где от «регионализации» и наличия региональной стратегии зависят не только удовлетворение региональных интересов, но и эффективность всей политической системы.

Политические отношения «центр – регионы» отличаются довольно высокой степенью адаптивности к меняющимся границам, как в России, так и в других странах. Границы РСФСР сохранились в постсоветский период и не вызывают сомнений на обозримую перспективу. Но проблема эффективности столь сложной ТПС означает регулярно возникающую потребность в реформах региональной политики, основанных на настройке баланса в соответствии с изменчивыми интересами центра и регионов, элит на всех уровнях, а также с меняющейся ролью масс в политике.

В России существует постоянная, исторически заданная потребность в постоянной настройке отношений «центр – регионы». Определяются два идеально-типических варианта институционального выбора – централизованное унитарное государство с идеократическими тенденциями или федерация. Проблема выбора курса в региональной политике сохраняет свою актуальность после 16 лет экспериментов и «микроколебаний» маятника. Гибкая, но более четко определенная модель отношений и связанная с ней региональная стратегия были бы наилучшим вариантом на среднесрочную перспективу. Однако на данном этапе велика вероятность инерционного и конъюнктурного изменения баланса в режиме ситуативного реагирования на частные проблемы, что может продолжаться достаточно долго – пока нет предпосылок для распада страны. Что касается доминирующего вектора изменений, то пределы эффективного смещения баланса в пользу центра достигнуты, в ближайшее время должен начаться обратный процесс.

В целом для России децентрализация может быть эффективнее централизованного «ручного» управления. Минимальными требованиями в контексте децентрализации являются: повышение роли и самостоятельности местного самоуправления (что важно в условиях ослабления регионального самоуправления); пересмотр и тщательный расчет финансовой базы регионального и местного уровней и большинства субъектов каждого уровня. В контексте централизации важны: общественно значимая эффективность централизованного контроля и выдвижение общенациональных целей (вариант национальной идеи). В перспективе, в случае выхода России на устойчивое развитие и выдвижения легитимной национальной идеи возможно новое, более уверенное движение в сторону децентрализации без угрозы для территориальной целостности. При этом оправдана ограниченная асимметрия российского федерализма - в связи с особыми интересами социокультурного развития этнических периферий.

Практическая значимость исследования.

Предложенные автором подходы к исследованию отношений между центром и регионами, выводы, полученные в исследовании, являются методологической основой, которая позволяет проводить прикладной анализ и прогнозирование процессов развития существующих государств и в частности России. Возможным становится более точный анализ последствий решений, принимаемых в сфере региональной политики. Моделирование баланса на основании существующего мирового и российского опыта позволяет прогнозировать последствия и оценивать целесообразность реформ с точки зрения устойчивости и эффективности ТПС. Анализ политических решений в терминах баланса отношений между центром и регионами дает возможность оценивать изменения с точки зрения большей или меньшей сбалансированности системы в целом, возникновения политических рисков, угроз существованию государства и сецессии.

Результаты исследования могут использоваться в практической деятельности органов власти и исследовательских организаций при разработке и принятии решений в сфере региональной и в целом – внутренней политики, разработке законопроектов и других нормативных актов (реформы федеративных отношений, местного самоуправления, Совета Федерации, избирательной системы, национальная политика).

Положения диссертации могут применяться в учебном процессе при преподавании политической регионалистики, политической географии, основ государственного и муниципального управления, иных смежных дисциплин.

Апробация исследования.

?????¦?ђ

???????N ???????«

???????????+ ???????A

( Диссертация обсуждена на кафедре мировой и российской политики отделения политологии философского факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова.

Предварительная разработка темы и отдельных положений диссертации была проведена при подготовке научной монографии «Центр и регионы: проблемы политических отношений» (два издания – в 2006 и 2007 гг.), учебного пособия «Политическая регионалистика» (2006 г., допущено Министерством образования и науки РФ в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Политология»), учебно-методического материала «Политическая регионалистика» (2004 г., одобрен Независимым комитетом по сертификации учебных материалов в качестве базового при подготовке специалистов по направлению «Политология»), учебного пособия «Политическая география» (1999 г.).

Основные идеи, выводы, предложения в последние годы были рассмотрены в докладах и выступлениях диссертанта на научных и научно-практических конгрессах, конференциях и семинарах в Москве, регионах России и за рубежом, таких как: парламентские слушания «Перспективы развития федеральных округов» (Государственная Дума, май 2002 г.), III Всероссийский Конгресс политологов (апрель 2003 г., доклад «Региональная стратегия и основы территориально-государственного строительства в России»), семинар Московского центра Карнеги (март 2003 г., доклад «Конфликты на уровне субъектов федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования»), семинар Московского центра Карнеги (июль 2003 г., доклад «Кризис российской региональной элиты?»), конференция «Перспективы совершенствования федеративных и национальных отношений в современной России» (РАГС при Президенте РФ, ноябрь 2004 г.), научно-практическая конференция «Университетская политология России в национальном и европейском контекстах» (декабрь 2004 г., доклад «В поисках субъектов российского федерализма»), Международный конгресс центрально- и восточно-европейских исследований (Берлин, июль 2005 г., доклад «Влияние российского большого бизнеса на региональную власть. Модели и политические последствия»), IV Всероссийский Конгресс политологов (октябрь 2006 г., руководитель секции «Политическая регионалистика», доклад «Механизм представительства региональных интересов на федеральном уровне: проблемы и пути их решения»).

Апробация отдельных положений диссертационного исследования проводилась в практической деятельности диссертанта, включая политическое консультирование, программу «Региональная экспертиза» Фонда развития информационной политики (руководитель программы), проект Европейского Союза «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации», проект «Системный анализ основных тенденций и перспектив развития региональной политики в современной России» (руководитель проекта, поддержанного РГНФ), проект «Теория системного анализа и прогностического моделирования электорального процесса в современной России (политико-географическое измерение)» (руководитель проекта, поддержанного РФФИ), во время полевых исследований в субъектах Российской Федерации и регионах стран СНГ, в публичных выступлениях по актуальным вопросам региональной политики, в преподавательской деятельности (курсы «Политическая регионалистика» и «Основы регионального и электорального анализа» на факультете прикладной политологии ГУ– ВШЭ, курс «Политическая география» на отделении политологии философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, курс «Политическая география» на географическом факультете МГУ им. М.В.Ломоносова, руководство студентами и аспирантами).

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении раскрыта актуальность избранной темы, определена степень ее разработанности, сформулированы цель, задачи, гипотеза, обоснованы предмет и объект исследования, раскрыты теоретико-методологические основы, научная новизна полученных результатов, их апробация на практике.

загрузка...