Delist.ru

Баланс политических отношений между центром и регионами в процессах государственного строительства (05.09.2007)

Автор: Туровский Ростислав Феликсович

Политико-культурный подход применяется в настоящем исследовании для выявления причин и характера политической деятельности в региональных сообществах, ведущей к изменениям баланса или появлению общественных требований по его изменению. Исследование исходит из предположения о наличии причинно-следственной связи между политической культурой и особенностями организации баланса политических отношений между центром и регионами. В рамках данной диссертации проводится идентификация политических культур в исследуемых обществах на основе как классических работ Г.Алмонда и С.Вербы, так и более современных методик Ф.Хьюнкса и Ф.Хикспурса, а также Р.Инглхарта. При этом политическая культура, в соответствии с воззрениями указанных авторов, рассматривается как гражданская культура. Хотя это не исключает использование работ отечественных авторов, посвященных особенностям российской политической культуры (Ю.Пивоваров, А.Ахиезер, Э.Баталов, И.Глебова, Д.Гудименко и др.) и политического участия (В.Петухов, Ю.Шевченко и др.). Были учтены характерные для России концептуальные споры по поводу использования самого понятия «политическая культура» (К.Гаджиев, К.Завершинский, О.Малинова, Р.Саква).

При подготовке данного исследования диссертант провел под его углом зрения критический анализ политологических теорий с целью определить наиболее релевантные подходы к ключевым политическим явлениям, специальный анализ которых выходит за рамки работы, но которые при этом активно в ней используются. Большое влияние на подход к политическим отношениям в настоящем исследовании оказали положения неоинституционализма и конструктивизма (А.Вендт), подход стратегических решений (Б.Джессоп, К.Хэй), теория малых групп (М.Олсон), концепции институциональной траектории (западные неоинституционалисты, С.Патрушев) и институциональных ловушек (В.Полтерович). Учитывались такие течения, как структурализм (включая дискуссию о соотношении структуры и агента), бихейвиоризм, теории рационального и общественного выбора, критический реализм.

Из теории международных отношений и геополитики были использованы подходы, релевантные для субнациональных отношений, такие как: баланс сил, разработки реализма и неореализма, неолиберализма и конструктивизма, концепции, связывающие геополитику, геоэкономику и геокультуру. Понятие «сила» введено в настоящей работе с учетом неоэлитистской трактовки, учитывающей частично «невидимый» характер силы и роль элитных отношений при ее применении. При определении и типологизации силы (власти) применялись подходы теории международных отношений (Э.Карр, Дж.Най), общеполитологические концепции (М.Ильин, В.Ледяев и др.).

Теория и методология сравнительной политологии позволила, во-первых, точнее определить процессы формирования групп интересов и партий, а, во-вторых, провести международное сравнение политических систем и институтов, гражданских культур. При решении вопроса о происхождении и распределении власти в политических системах были использованы концепции легитимности (М.Вебер), полиархии (Р.Даль) и элитистской демократии (Й.Шумпетер и отчасти Р.Дарендорф, с учетом взглядов Г.Моски и В.Парето, а также определений делегативной демократии Г.О’Доннелла и нелиберальной демократии Ф.Закарии), при этом отмечался недостаточный уровень теоретико-методологических разработок авторитаризма. Необходимость проведения масштабного компаративного исследования сделала особенно важным для диссертанта обращение к особым и, к сожалению, немногочисленным подходам к исследованию политических процессов за пределами западного мира (концепция «незападного» политического процесса, автором которой является Л.Пай). Для анализа сложных политических систем также применима концепция сообщественной демократии А.Лейпхарта и Х.Экстейна (с учетом позиций Г.Лембруха). При разработке подходов к изучению российской политики диссертант опирался на труды отечественных специалистов, посвященные таким важным для нашей страны темам, как элитизм (О.Гаман-Голутвина, Г.Ашин, А.Понеделков и др.) и клиентелизм (М.Афанасьев и др.).

Исследование отношений между центром и регионами также должно учитывать теорию государственного управления. В частности по этой причине применима европейская теория многоуровневого управления. Кроме того, в исследовании использованы теории федерализма и местного самоуправления.

Теоретические разработки политической географии существенно обогащают анализ политических отношений между центром и регионами. В этой связи использовались такие подходы, как функционализм и теория территориальной интеграции, концепции медиации, пространственности и территориальности, отношений «центр – периферия» и диффузии инноваций.

Определенное влияние на теорию и методологию диссертационного исследования оказали конфликтология и психология. Разработки этих наук важны для понимания сути конфликтов между центром и регионами, рассмотрения проблематики когнитивных и воспринимаемых конфликтов и выдвижения нами концепции воспринимаемых интересов (Е.Шестопал, А.Глухова, М.Лебедева, Л.Козер, Д.Прюитт, Дж.Рубин, Й.Галтунг и др.).

При подготовке исследования автор опирался на классические философские источники, в которых с использованием разных подходов объясняется феномен пространства (И.Кант, Дж.Беркли, Р.Декарт, И.Ньютон, О.Конт и др.). Русская философия с ее концептом особого пути (Н.Бердяев и др.) и духовными поисками евразийцев (П.Савицкий. Н.Алексеев и др.) позволила ответить на ряд вопросов, связанных с причинами и характером российского общественно-политического развития. Весьма полезным стало использование такого философского течения, как марксизм и неомарксизм, что позволило глубже раскрыть воздействие экономических факторов на развитие политических отношений. Были применены такие неомарксистские подходы, как мир-системный подход (И.Валлерстайн, П.Тэйлор и др.), теория неравного и неравномерного развития (С.Амин и др.), концепция внутреннего колониализма (М.Гехтер). Кроме того, собственно из экономики были взяты подходы к изучению бюджетного федерализма, теория неоинституциональной экономики, некоторые аспекты микроэкономики и теории игр.

Исследование обширной выборки территориально неоднородных государств проводится с использованием компаративного метода, принятого в современной сравнительной политологии (Г.Алмонд и др., с учетом замечаний Дж.Сартори). Предметом сравнительного анализа являются политические институты и системы, характерные для соответствующих государств и определяющие особенности баланса в отношениях между центром и регионами. Заимствованный из географии сравнительно-географический метод также позволяет проводить сравнение страновых и региональных ситуаций по определенным признакам.

В диссертационном исследовании используется исторический метод. С его помощью изучается историческая динамика политических процессов, выявляется характер развертывания революционных и эволюционных процессов, в случае России определяется типичная для нашей страны логика реформ и контрреформ.

Для того, чтобы иметь возможность обоснованно оценивать перспективы развития отношений между центром и регионами и связанными с ними моделями в работе применяются методы сценарного прогнозирования (А.Ахременко и др.). Эти методы используются для прогноза российской ситуации.

Определенное внимание было также уделено дескриптивным методам. Прежде всего, проводилось описание конкретных политических институтов, характерных для территориально неоднородных государств.

Из методов политического анализа прежде всего использовалось моделирование (см. работы О.Шаброва и др.). Предметом моделирования стали политические отношения между центром и регионами в различных государствах, баланс этих отношений в целом и для различных типов власти.

В рамках работы над диссертацией автор самостоятельно использовал некоторые социологические методы или опирался на доступные данные социологических исследований. Во-первых, методы политической социологии позволяют провести идентификацию политических культур. Во-вторых, большое значение для данной работы имеют социологические исследования идентичности, позволяющие определить соотношение общенациональной, региональной и локальной идентичности.

Автор самостоятельно и активно использовал метод экспертных опросов. Важную роль в посвященной России части исследования играют данные экспертных интервью, проведенных автором с политическими акторами и профессиональными экспертами в Москве и других регионах России в ходе организованных при его участии полевых исследований. Также автор располагал возможностями для проведения включенного наблюдения, участвуя в качестве приглашенного эксперта или консультанта в деятельности органов региональной и муниципальной власти, политических партий.

Статистические (математические) методы используется в настоящем исследовании для оценки (квантификации) степени внутреннего разнообразия территорий. Оценка проводится с использованием статистических функций (дисперсия, стандартное отклонение, вариация), на основе которых автор предлагает показатели, характеризующие внутреннее разнообразие. Проводится поиск связей между количественными (степень разнообразия) и качественными (особенности политического устройства) параметрами. В качестве статистической базы используется электоральная (результаты голосований в региональном разрезе), демографическая (численность населения, национальный и конфессиональный состав и др.), экономическая статистика (валовой региональный продукт и др.).

Основные методы, которые использованы в настоящем исследовании: системный, компаративный, структурно-функциональный, моделирование, сценарное прогнозирование, институциональный, коммуникационный, политико-культурный, дескриптивный, исторический, сравнительно-географический, метод экспертных опросов, метод включенного наблюдения, метод полевых исследований, статистические методы.

Эмпирическая база исследования включает следующие типы источников: официальные нормативно-правовые акты (конституции, законы и др.) стран из используемой выборки, России и ее субъектов федерации, законодательство СССР и РСФСР; научные статьи и монографии, другая научная литература по теме исследования, как отечественная, так и зарубежная; материалы круглых столов, научных и научно-практических конференций; официальные и информационные Интернет-сайты исследуемых стран; верифицируемые данные СМИ о политических процессах; биографии политических деятелей; программы партий, тексты выступлений политических деятелей; электоральная статистика и материалы анализа избирательных кампаний в России и других исследуемых странах, в т.ч. в региональном разрезе; социологические данные российских и зарубежных организаций; демографическая статистика, включая данные переписей населения в России в 1989 и 2002 гг. в региональном и муниципальном разрезе; социально-экономическая статистика по России и другим странам в региональном разрезе; архив экспертных интервью, проведенных автором в России, регионах и других странах; собственная база данных диссертанта по политическим процессам в регионах; материалы полевых исследований, проведенных диссертантом в регионах России и других стран; опыт личного включенного наблюдения деятельности государственных и муниципальных органов, политических партий, отдельных политических акторов, проведения избирательных кампаний в регионах.

Основные результаты исследования. Научная новизна исследования

Диссертация представляет собой комплексное исследование политических отношений между центром и регионами в современных территориально неоднородных государствах и России в частности с определением таких феноменов, как «центр» и «регион», идентификацией их интересов и использованием авторской концепции баланса. Наиболее важные, преимущественно или целиком инновационные результаты проведенного исследования могут быть сведены к следующим:

1. Проведены разработка концепции политического пространства и операционализация этого понятия для политологии в целом и политической регионалистики в частности с учетом развития политических процессов в пространственно-временном континууме. В рамках этой работы предложен и обоснован контекстуальный подход к территории (месту), сформулированы и синтезированы институциональный и сообщественный (коммуникативный) подходы к региону, определена имманентная структурная неоднородность формального региона.

2. Разработан структурный анализ политического пространства, позволяющий определить его структурные особенности, характер и степень гетерогенности (неоднородности). В этой связи уточнена пространственная поляризация: вместо «множественной бинарности» (расколы, отношения «центр – периферия») предложено учитывать переходный характер регионов, множественность периферий и центров, неодинаковую амплитуду различий и их историческую изменчивость.

Исследованы два измерения политического пространства – горизонтальное и вертикальное. Установлено, что на формирование этих двух измерений влияют сформулированные автором принципы региональной мозаичности (определяет горизонтальную фрагментацию) и региональной иерархии (определяет вертикальную стратификацию). Формирование вертикальной стратификации, которая определяет наличие территориально-политических уровней, таких как центр (государство в целом), и регионы, предложено объяснять с помощью коммуникационного подхода, который связывает качественные политические различия с плотностью коммуникаций. В качестве структурообразующих факторов предложено рассматривать этнокультурные и социально-экономические, учитывая также косвенную роль географических (природно-географических и топологических) факторов.

3. Для решения задач, поставленных в диссертационном исследовании, доработан и развит существующий в политологии и политической географии системный подход, предложена обновленная концепция территориально-политических систем (ТПС). Функционирование ТПС объясняется с помощью не только традиционных для политической науки факторов внешней среды (интра- и экстрасоциетальные факторы экономического, культурного и собственно политического характера), но и специально разработанной концепции субсистем, которая делает акцент на интрасистемные отношения («система – субсистема»), развитие региональных и локальных субсистем.

4. Для комплексного исследования отношений между центром и регионами предлагаются основы теории субнациональных отношений, которая применима к любому государству (не только федеративному), рассматривает все субнациональные уровни (не только регионы или местное самоуправление по отдельности) и учитывает межрегиональную асимметрию (ситуация не только в целом, но и для отдельных различающихся регионов). В этой связи раскрывается содержание феноменов центра и регионов, их политическая субъектность и особенности их политических интересов. При этом определено отсутствие антагонизма в отношениях между центром и регионами («правило диагонали», невозможность игры с нулевой суммой в отношениях между центром и регионами). Раскрыт феномен политического региона и определена связь его политической актуализации (обретения политической субъектности) с политической (гражданской) культурой. Различия в характере развития региональных ТПС в разных странах рассмотрены с использованием принципа глобальной синхронной неравномерности, который предполагает одновременное существование регионов разного типа (постмодернизационные, модернизационные, традиционные).

5. В диссертационном исследовании представлен подход к измерению субнациональных отношений, основанный на концепции баланса. Само измерение проводится в категориях регионализации (децентрализации) и централизации, которые могут быть симметричными или асимметричными (относительное единообразие или разнообразие отношений между центром и отдельно взятыми регионами).

Операционализация понятия «баланс» для внутригосударственных (субнациональных) отношений проведена за счет развития представлений о балансе сил, характерных для теории международных отношений. Силу с учетом неоэлитистских трактовок целесообразно рассматривать как конституирующую силу, представляющую собой политическое действие с целью реализации определенных интересов. Введение категории «интерес» в этой связи позволило исследовать баланс не только сил, но и интересов, которые, с учетом роли идей, идеологий и когнитивной составляющей становятся политически релевантными в качестве воспринимаемых интересов; между последними, в свою очередь, и возникает баланс. Баланс воспринимаемых интересов в работе далее связывается с балансом политических отношений между центром и регионами. Установлено, что этот баланс имеет динамический характер и может рассматриваться в терминах смещения (в сторону центра или регионов) - с учетом принципа относительности точки отсчета (в любом реально существующем государстве баланс по определению смещен в сторону центра).

6. На основе структурного подхода к власти (проведена классификация типов власти, которая делится на власть политико-административную, идеологическую и экономическую) определены закономерности формирования эмпирически складывающегося баланса политических отношений между центром и регионами в современных государствах. Для этого впервые проведено компаративное политологическое исследование на основании полной выборки территориально неоднородных государств (107 стран мира). Изучение этой выборки позволило избежать аберраций, связанных с использованием единичных или географически локализованных (чаще чего на Западе) примеров.

Проанализирован баланс политико-административной власти, который, в зависимости от источника власти (выборность или назначение сверху), рассматривается на региональном уровне по шкале «самоуправление - централизованный контроль и прямое администрирование по вертикали», а на общенациональном уровне – в зависимости от степени и репрезентативности регионализации общенациональной власти. При этом подчеркнута важность учета территориальной и временной асимметрии этого баланса, а также изучения практик, помимо формально-правовых аспектов.

Классификация баланса на уровне региональной власти позволила выделить следующие модели: автономная региональная власть, смешанные модели (ограниченный федерализм, мягкий и жесткий централизованный баланс) и редко встречающийся в территориально неоднородных государствах сверхжесткий баланс. На локальном уровне определены аналогичные модели: автономная, смешанная (мягкая и жесткая централизация), централизованная.

Для уровня общенациональной власти показана роль регионального бикамерализма (меняющаяся в зависимости от степени регионализации парламента, проведения прямых выборов, использования принципа регионального равенства). При этом отмечена важность специального исследования регионального представительства (введен термин «региональное участие») в однопалатных парламентах и «нерегиональных» палатах двухпалатных парламентов, учета избирательной системы и нарезки округов. Определена важность общераспространенного – имплицитного регионального представительства, в особенности – для исполнительной власти (его оценка проводится в связи с разделением властей, формальным или неформальным регулированием регионального представительства, межрегиональным балансом).

Для идеологической власти изучено соотношение идеологической «национализации», или унификации (общегосударственный или этнический национализм, гражданский патриотизм, наличие объединяющей идеологии или их совокупности), и регионализации (периферийный национализм и регионализм). Показана важность баланса идеологической власти для консолидации общества и территории. Исследование результатов выборов в региональном разрезе позволило предложить классификацию баланса идеологической власти в терминах регионализма (доминирующий, периферийный, слабый, скрытый, абсорбированный, подавленный).

Для экономической власти исследована связь ее баланса с моделью территориально-государственного устройства, принципом разграничения полномочий, распределением значимых полномочий между уровнями власти, объемом собственной финансовой власти. В классификации выделены следующие модели баланса: самые децентрализованные федерации, федерации с неустойчивой или ограниченной децентрализацией и сильно децентрализованные унитарные государства, федерации с относительно высокой централизацией и децентрализованные унитарные государства, централизованные унитарные государства. Для уточнения баланса предложено учитывать все субнациональные уровни и межрегиональные различия на каждом из них.

7. Проведено итоговое моделирование баланса политических отношений между центром и регионами на основе всех трех типов власти. Определены следующие группы моделей: конфедеративные, классические федеративные, ограниченного федерализма (в т.ч. гибридная федерально-авторитарная), квазифедеративные, локализованной демократии (в «мягком» и «жестком» вариантах), централизованного государства («мягкий» и «жесткий» вариант, централизованно-локализованная, традиционалистская, идеократическая, гибридная локализовано-авторитарная) и гиперцентрализованного государства. Установлено, что для каждой модели степень сбалансированности отношений между центром и регионами может колебаться в широких пределах. Изучена такая важная проблема, как степень сбалансированности политических отношений в ТПС и причины дисбаланса, чреватого распадом системы.

8. Баланс политических отношений между центром и регионами в России идентифицирован как российская модель ограниченного федерализма, которая имеет во многом уникальный характер. Уточнены условия и факторы российской модели, показана ее историческая изменчивость.

Для политико-административной власти отмечается переход к смешанной модели «жесткого» централизованного баланса между региональным самоуправлением и централизованным контролем. Установлено, что формально существующий региональный бикамерализм с равным представительством субъектов федерации в региональной палате ограничен практикой «найма столичных лоббистов». Для межрегионального баланса и ситуации в исполнительной власти характерно повышенное влияние наиболее крупных регионов. Определено, что ключевую роль в балансе со стороны регионов играют выборные законодательные собрания, органы местного самоуправления и фактическое представительство региональных элит в Совете Федерации (которое может быть усилено с помощью ценза оседлости), а также в Госдуме (проблема «регионализации» партийных списков) и исполнительной власти (повышение разнообразия регионального представительства). В сфере идеологической власти определена ситуация абсорбированного регионализма, а также высокая значимость национальной идеи для баланса отношений «центр – регионы». В сфере экономической власти выявлена по-прежнему значительная децентрализация, которая, однако, ограничена диспропорциями социально-экономического развития и, соответственно, зависимостью значительной части регионов и большинства муниципальных образований от вышестоящих уровней.

В исследовании показано, что принцип баланса используется в России на практике: установлено понимание центральными властями проблемы баланса, о чем свидетельствуют меры по ограничению децентрализации 1990-х и централизации 2000-х гг. Действия властей характеризуются «принципом неполных компенсаций», когда потери для регионов частично компенсируются уступками.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Политическое пространство делится на метапространство и геопространство (физическое пространство), причем политические отношения, которые складываются в метапространстве и структура которых не связана генетически с геопространством, имеют свою проекцию в геопространстве. Территория, как элемент геопространства с определенными границами, представляет собой значимый контекст практически любого политического процесса. Регион является субъектом политических отношений и проявляет себя в двух формах – как политический институт и как политическое сообщество. Политическая актуализация региона (обретение политической субъектности) происходит эволюционно - от дополитического сообщества к формированию групп интересов разного типа. Ее скорость, характер, а также обратимость зависят от политической (гражданской) культуры, прежде всего - уровня политического интереса, который определяет соотношение ролей элит и масс и в целом - характер принятия политических решений.

2. Политическое пространство для целей политической регионалистики является трехмерным. Два его измерения связаны с традиционным геопространством и физической протяженностью его объектов (территории и регионы на карте и на местности). Третье измерение – внепространственное и политическое по сути - связано с иерархическими отношениями между регионами. Релевантное для регионалистики политическое пространство – это объемная структура, объединяющая геопространство (горизонтальная фрагментация) с частью метапространства (вертикальная стратификация).

загрузка...