Delist.ru

Государственная политика в области борьбы с бедностью в России (историко-правовое исследование) (05.09.2007)

Автор: Федорова Оксана Геннадьевна

Вступление государств в постиндустриальный этап развития предопределило качественно новый уровень социальной защиты их граждан, формирование её новых организационно-правовых форм. Представляется, что это стало следствием принципиальной корректировки государством своей государственно-правовой доктрины социальной политики. Исходным здесь выступило признание многообразия форм построения жизни в обществе. Долг государства виделся как в предоставлении свободного выбора в использовании своих социальных прав, так и в обязанности не допускать социальной розни, подрывающей саму суть социального государства. Были подтверждены провозглашенные нормы правового равенства (равноправия) граждан в вопросах государственной жизни. Соблюдение принципа равноправия граждан создало юридические предпосылки для практического решения всех вопросов социальной защиты граждан.

В диссертации также детально проанализированы становление и эволюция института социальной помощи бедным. К первой четверти XX века в мире сложились три группы стран по господствующим формам социальной помощи бедным. Германия, Австрия и Швейцария имели родственную систему законодательства о бедных, развитую структуру их обязательного государственного призрения. Англия и Америка выделялись так называемым открытым призрением (помощью благотворительных организаций семьям бедных на дому). Во Франции, Италии и Бельгии сложилась и получила признание факультативная помощь. Россия была отнесена к промежуточной подгруппе, стоящей между второй и третьей основными группами. К 1917 году Россия так и не перешла на осуществление обязательного государственного призрения нуждающихся, поэтому помощь бедным оказывали частно-государственные структуры (общества, комитеты).

Анализ системы государственного патернализма СССР (1917 – 1991 гг.) показал, что данная система исключила все формы благотворительности и полностью отбросила накопленный столетиями опыт борьбы с массовыми проявлениями бедности и нищеты. Основным субъектом поддержки социального риска стало государство, которое к началу 1980-х годов было уже не в состоянии полностью реализовывать свои социальные обязательства перед обществом. Исследование этого процесса показало, с какими издержками при этом столкнулось общество. Во-первых, получили развитие различные формы социального иждивенчества. Во-вторых, заметно возросли масштабы бедности, социального маргинализма и социальной эксклюзии. В-третьих, социальные пособия и система социальных услуг стали характеризоваться крайне низким уровнем обеспечения. В диссертации делался вывод о том, что модель советского социального обеспечения, в которой были изначально заложены довольно действенные организационно-правовые инструменты и справедливые с точки зрения советского права принципы, в условиях командно-административной системы не получила своего полного развития.

Приступая к исследованию феномена государственной политики в области борьбы с бедностью, диссертант констатирует, что он стал объектом исследования юридической науки по ряду объективных причин. С позиции теоретических подходов к изучению государственной политики, позволяющих рассмотреть её с различных точек зрения, господствующим определился институциональный подход. Государственная политика борьбы с бедностью рассматривается как результат деятельности различных государственных институтов (органов государственной власти), использующих определенные административно-управленческие процедуры. Вместе с тем государственная политика рассматривается и как результат предпочтений и выбора политической и административной элитами и как результат деятельности по достижению оптимальных общественных целей на основе определённых технологий управления. В государственной политике борьбы с бедностью можно проследить также последовательную и поэтапную деятельность государственной бюрократии по медленному изменению существующего положения дел, и даже элементы, рассматривающие её как результат ответа системы на запросы и нужды окружающей среды.

В диссертации эволюция представлений о сущности и функциональном предназначении государственной политики борьбы с бедностью исследуется в комплексе проблем, вызванных радикальными переменами в российской государственности. Здесь же показываются основные тенденции развития теоретико-правовой и исторической мысли в рассматриваемом направлении и определяются основные приоритеты государства в социальной сфере. Делается вывод, что изучение государственной политики в области борьбы с бедностью основано на уже накопленных знаниях в области государства и права, государственного управления, осмыслении характера взаимодействия государства и общества. Это позволило, во-первых, выдвинуть и обосновать положение о закономерном характере мероприятий государства по выработке стратегии преодоления бедности. Во-вторых, уяснить предназначение и цели проведения научно обоснованного социально-правового мониторинга государственной политики борьбы с бедностью в обстановке проводимых реформ в России. Помимо этого, опыт нормотворческой и управленческой деятельности региональных органов власти в борьбе с бедностью оценивался как базовый для моделирования субсидарных адресных программ социальной помощи нуждающимся и эффективных государственных проектов социальной защиты населения от бедности и обнищания.

Вплоть до настоящего времени в юридической науке ведутся оживлённые дискуссии о теоретических основах формирования государственной политики борьбы с бедностью и политико-правовых аспектах регулирования процесса социальной помощи и защиты в переходный период. Теория бедности, основные положения которой служили отправной точкой в анализе государственной практики проведения социальной политики, фактически не была обогащена новыми теоретическими обобщениями. Всё это указывало на необходимость комплексного исследования феномена государственной политики в области борьбы с бедностью.

Вторая глава – «Теоретические основы формирования государственной политики борьбы с бедностью в России» – состоит из двух параграфов: «Генезис формирования государственной политики борьбы с бедностью в новых исторических условиях» (§ 1); «Борьба с бедностью как перманентная функция государства» (§ 2).

В работе делается попытка дать классификацию существующих концептуальных подходов к пониманию содержания бедности. Утверждается, что без определения и измерения этого многоаспектного явления невозможно разрабатывать конкретные меры по её преодолению. Приводятся суждения, касающиеся неоднозначного трактования теории бедности в отечественной и зарубежной юридической литературе. Делается вывод о решающем значении историко-правового контекста при толковании этого понятия, так как до сих пор под бедностью понимался главным образом уровень доходов ниже определённого порогового стандарта, то есть экономическая доминанта. Именно этот стандарт и являлся длительное время предметом изучения экономистов и социологов, начиная с XIX века, что в конце XX века неизбежно привело к теоретической ограниченности данного подхода. Вместе с тем в главе анализируются не только слабые, но и сильные стороны различных подходов к определению бедности. Преодоление теоретической ограниченности монизма экономического, социологического, психологического, социального и юридического подходов в трактовке бедности возможно лишь при условии их синтеза и развития присущих им позитивных моментов путём формирования «социально-правового» подхода определения содержания бедности.

Относя бедность к социальным явлениям, многие адепты этого подхода выделяли в ней относительный характер, ибо она зависела от общего стандарта, уровня жизни в данном конкретном обществе, от специфики распределения общественных богатств, статусной системы и системы социальных ожиданий. Бедность как экономическое явление рассматривается в отечественной и западной экономической науке как крайняя недостаточность имеющихся у человека семьи ресурсов для нормальной жизни и жизнедеятельности. В кризисном обществе по-особенному проявляется социально-психологическая детерминанта бедности как явления. Бедность оказалась связанной не только с дефицитом ресурсов, но и с социальным стыдом, обострением ощущений собственной бедности, которые, в свою очередь, порождали субъективное восприятие картины бедности, несовпадение её оценок. Бедность рассматривается в диссертации и как образ жизни. При этом подчёркивается, что социальный паразитизм и социальное иждивенчество это не только виды адаптации, но и формы развития бедности. Анализируя бедность, автор находит корреляционные моменты с депривацией, обосновывая её социально-опасные, криминологические свойства.

Существующая теория бедности не может быть понята без её социально-правового аспекта. Взяв в качестве отправной точки категорию «социальная эксклюзия», диссертант объясняет природу возможной и реальной деструктивной юридической деятельности государства. Принятие и реализация в жизнь неправовых законов выталкивает из правового поля механизм обеспечения социально-экономических прав членов общества. На основе обширных литературных источников делается заключение, что бедность в России в начале 1990-х – 2000-х годов стала порождением «несоциальности» законов и других нормативных правовых актов разного уровня. Накопленный опыт противодействия бедности показал, в свою очередь, что правовое регулирование в социальной сфере заметно снижает пороговое значение бедности в обществе.

Указывая на комплексный характер исследуемого предмета, диссертант формулирует авторское определение бедности, которое рассматривается как «явление общественной и частной жизни, свойственное всем политическим системам, вызываемое многочисленными факторами социального, экономического, психологического, духовного и правового порядка, отличающееся постоянством своих форм, сдержанной социальной активностью субъектов неблагополучия и общественной опасностью».

Помимо таких важных факторов бедности, как экономические, социальные, демографические, политические, регионально-географические, анализу подвергается социально-правовой фактор: ослабление роли государства и права в регулировании экономики вообще и проведении социальной политики в частности; «уход» государства и его институтов из социальной сферы жизни общества; отсутствие целостной государственно-правовой доктрины реализации внутренней функции социальной защиты населения в переходный период; наличие противоречивого и неэффективного социального законодательства.

Значительное место в главе уделено рассмотрению собственно генезиса формирования государственной политики борьбы с бедностью в России в переходный период 1992 – 2002 годов. Она, по мнению автора, не отвечала вызовам времени по ряду причин, которые в совокупности характеризовали её как неэффективную и нерезультативную, не пользующуюся доверием населения, не имеющую комплексного характера и слабо реагирующую на изменения, происходящие в обществе и государстве.

В то же время диссертант отмечает сложившиеся противоречия во всей государственной практике, касающейся социальных аспектов внутренней политики. Несмотря на то, что нормативная правовая база содержит существенный объём положений, определяющих цели, задачи, принципы, основные направления и субъекты государственной политики борьбы с бедностью, в силу недостаточно разработанной теоретической основы взаимодействия органов государственной власти всех уровней с органами местного самоуправления и общественными объединениями населения, снижается результативность адресной социальной поддержки нуждающихся и других социально значимых акций государства.

Государство выступает главным гарантом борьбы с бедностью. Для российской политической традиции это весьма характерно. В рамках этой государственно-правовой концепции диссертантом обосновываются приоритетные задачи государственной политики в области преодоления бедности. Применительно борьбы с бедностью основные цели государственной политики были связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций по созданию условий и механизмов ликвидации острых форм нужды и социальной исключённости лиц, оказавшихся в сложных жизненных ситуациях. Важное место в реализации конкретной государственной политики отводилось органам государственной власти.

Исследуя особенности их деятельности, диссертант указывает на решающее значение для них целей и задач социальной политики, проводимой государством. В выбранных приоритетах социальной политики и социальной деятельности государства они видели пути решения и проблем бедности в обществе. Во-первых, именно в социальной политике государства легко угадываются её истинные цели. Во-вторых, в ней просматривается протекционизм государства по её материально-техническому и финансовому обеспечению. В-третьих, в социальной политике выражены намерения государства по поводу единой социальной инфраструктуры. Наконец, важнейшим фактором выступало единое законодательство, формирующее целостное социальное пространство для всех слоёв общества.

Важнейшая внутренняя функция государства – обеспечение социальной защиты населения в Российской Федерации в переходный период – выполнена не была. Произошло не только резкое снижение реальных доходов населения, но и их чрезмерная дифференциация. Резко изменился уровень жизни граждан России. Масштабы бедности оказались очень велики. Уже в 1992 году доля бедных в населении России составляла 33,3 %, в 1993 году – 31,5 %, в 1994 году – 22,4 %, в 1995 году – 24,7 %, в 1996 году – 22,1 %, в 1997 году – 20,8 %, в 1998 году – 23,4 %, в 1999 году – 29,9 %, в 2000 году – 30 %. В 2002 году в России проживало 39,1 млн человек, живущих за чертой бедности.

Как и для большинства стран мира, в Российской Федерации проблема борьбы с бедностью стала в исследуемый период самой приоритетной и актуальной как для общества, так и для государства.

Исследование показало, что в Российской Федерации в 1990-е – начале 2000-х годов сформировалась и получила своё развитие такая внутренняя функция государства, как борьба с бедностью и нищетой, которая рассматривалась обществом как долговременная и устойчивая константа. Важным аргументом в пользу этого тезиса выступает опыт многих стран мира, достигших определенных успехов в подавлении бедности и контроле за ней, а также результаты анализа содержания и направленности программ борьбы с бедностью, разработанных правительствами этих государств, в том числе и Российской Федерацией.

Эффективная программа борьбы с бедностью в стране должна была содержать три блока мер:

– по общему экономическому оздоровлению;

– обеспечению общефедеральных гарантий человека в области уровня жизни;

– развитию низовой работы, связанной с оказанием адресной социальной помощи особо нуждающимся в социальной защите категориям граждан на территориях.

Реализация этих блоков мер невозможна без государственной системы борьбы с бедностью, которая не корреспондируется с раздачей средств для всех, не имеющих прожиточного минимума, а представляет собой деятельность государства по выработке мер по сокращению численности бедного населения и предупреждению его увеличения. Это и есть структурированная по группам и стратам социальная составляющая экономической политики, связанной с ростом доходов основной массы граждан государства на базе «оживления» национального производства и включением механизмов перераспределения в пользу менее обеспеченных слоёв, охранительными мерами для среднедоходных, чтобы они не пополняли численность бедных. Всё это элементы внутренней функции государства – борьбы с бедностью, а не функции «помощи бедным» и «социальной защиты».

Вырабатывая меры по борьбе с различными формами и видами бедности (экономическая, социальная, духовная и др.), государственные органы в первую очередь сосредотачивали свои усилия на:

– поиске эффективных механизмов перераспределения доходов в рамках социальной защиты населения;

– реформировании системы социальных льгот;

– восстановлении системы социального страхования, играющей важную роль в борьбе с бедностью, располагающей страховыми средствами адресной социальной направленности и более эффективной по сравнению с государством;

– реформе социальных льгот, которые представляли собой лишь распределительные пособия бедно живущим;

– работе по развитию нормативно-правовой базы в области доходов населения и реализации принятых федеральных законов (в области актуализации потребительской корзины; адресной социальной помощи малоимущим гражданам; упорядочения социальных выплат и льгот; предоставления государственных гарантий и компенсаций северянам).

Диссертационное исследование подтвердило, что государственная политика в сфере борьбы с бедностью эффективна только в том случае, если её основу составляют следующие три направления: 1) создание условий, позволяющих работающему населению зарабатывать достаточно для того, чтобы семья не пребывала в состоянии бедности; 2) создание эффективной системы поддержки социально уязвимых групп населения (престарелые, инвалиды, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой и т. п.); 3) противостояние дискриминации бедных при доступе к бесплатным или дотируемым социальным услугам.

В третьей главе – «Политико-правовое регулирование процесса социальной помощи нуждающимся и их социальной защиты в переходный период» – выделены параграфы: «Законодательное обеспечение социальной помощи» (§ 1); «Особенности реализации государством функции социальной защиты населения в условиях кризиса» (§ 2); «Реализация государственной политики в сфере безработицы и бедности работающих граждан» (§ 3).

Научное рассмотрение государственной системы социальной помощи в Российской Федерации показало, что при всём различии форм организации адресной социальной помощи в регионах существовал общий подход к решению таких вопросов, как выявление фактов реальной нуждаемости, поэтапный переход от оказания помощи отдельным категориям населения к помощи конкретным домохозяйствам с учётом проверки их нуждаемости, постепенный отказ от многообразных видов социальных льгот и выплат. Однако масштабы этой деятельности были явно недостаточны. Во многих регионах доминировал категориальный подход к распределению государственной социальной помощи. Адресные формы социальной поддержки находились в стадии становления.

Исследования показали также, что сдерживающими факторами для повсеместного введения социальной помощи малоимущим являлись:

– отсутствие чёткого разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в вопросах оказания социальной поддержки отдельных групп населения, в том числе по финансированию социальных выплат;

– недостаточность финансовых ресурсов, которые могли быть выделены в регионы на эти цели;

– сохранение действующей системы многочисленных социальных льгот различным категориям граждан, предоставляемых без учёта факторов нуждаемости.

Анализ различных программ Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ подвёл к заключению, что перестройка собственно государственной системы помощи с категориального принципа на принцип адресности (под адресом понимался норматив дохода по бедности), от многоканальности к одноканальности с максимальным сведением многообразия форм помощи к денежному пособию по нуждаемости, была необходима в России не с начала 2000-х годов, а как минимум с 1995 года.

Политико-правовое регулирование государством процесса социальной помощи нуждающимся столкнулось в переходный период со специфическим проявлением менталитета российского населения, особенно в оценке причин бедности и путей её снижения. Фактически в общественном сознании господствовала идеология социального иждивенчества, порожденная прошлой советской практикой 1917 – 1991 годов. Пассивность, низкая мотивация на адаптивность к рыночным переменам, убеждённость и требование к государственным органам обеспечить работой всех трудоспособных, стабильно и регулярно выплачивать зарплату, поддерживать определённый уровень благосостояния населения сопровождались в ряде регионов противоправными действиями по отношению к предпринимателям, бизнесменам, работникам частных фирм и т. п.

Всё это влияло на рейтинг российских регионов по уровню бедности. Особенностью Российской Федерации в 1990-е – начале 2000-х годов явились возросшие территориальные контрасты в уровне жизни, которые оценивались через соотношение душевых доходов и прожиточного минимума. Уже к середине 1990-х годов регионы России разделились на два типа: «богатые» (по российским представлениям), связанные с мировой экономикой, с быстро растущим третичным сектором, и «бедные», «закрытые» регионы с внутренней экономикой и наиболее сильным экономическим спадом. Между тем единого научного подхода к типологизации регионов по уровню бедности так и не удалось достичь. В исследуемый период господствовал простейший подход – это определение рейтинга регионов по доле населения с доходами ниже прожиточного минимума.

загрузка...