Delist.ru

Государственная политика в области борьбы с бедностью в России (историко-правовое исследование) (05.09.2007)

Автор: Федорова Оксана Геннадьевна

Вместе с тем в этих трудах не было представлено обобщенного, концептуального подхода к существенным переменам в теории бедности, произошедшим в результате крупных сдвижек экономического и социально-политического характера. Многие политико-правовые новеллы, возникшие как результат принципиальных перемен в национальных и международно-правовых системах, не нашли своего должного отражения в повседневной практике правительственных и общественных структур. Накопленный опыт преодоления острых форм бедности населения и его последствий также не всегда находил понимание и применение.

Помимо теоретических исследований, источниками диссертационного анализа стали законодательные акты Российской Империи и СССР, нормы действующего законодательства Российской Федерации и некоторых зарубежных стран.

Источниковая база исследования. В основу диссертационной работы положен целый комплекс документальных источников как опубликованных, так и неопубликованных, в частности: материалы из фондов Российского государственного архива экономики (РГАЭ), Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб), Ленинградского областного государственного архива в Выборге (ЛОГАВ), Отдела специальных фондов Информационного центра ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ ИЦ ГУВД СПб и области), Центрального государственного архива истории политических движений Санкт-Петербурга (ЦГАИПД СПб).

К этой группе также относятся текущие архивы местных органов власти и административных структур. Например, в Комитете по делам семьи, детства и молодёжи администрации Санкт-Петербурга и Городском центре «Семья» отложились информационные материалы Петербургкомстата, Комитета по здравоохранению, Комитета по труду и социальной защите населения, Комитета по образованию, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Миграционной службы Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Департамента по занятости и других государственных органов, содержащие сведения аналитического характера, касающиеся различных аспектов социальной помощи и защиты детей и молодёжи.

Обширные материалы текущих архивов за исследуемый период отложились в комитетах и отделах администрации Санкт-Петербурга, отделе по вопросам законности, правопорядка и безопасности Администрации Василеостровского района правительства Санкт-Петербурга и других государственных органах города и области. Ценные сведения получены автором и при работе с текущими архивными материалами Управления социальной защиты населения Администрации г. Пскова, охватывающими период 2000 – 2002 годов.

В ходе диссертационного исследования использовались материалы «Аналитических вестников» серии «Основные проблемы социального развития России», расположенные на сайтах Аналитического управления аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также тематические аналитические сборники, информационно-аналитические обзоры и экспертные заключения по различным аспектам социальной политики РФ, сосредоточенные в Парламентской библиотеке Российской Федерации. В архиве Государственной Думы ФС РФ и текущих архивах её комитетов (изучались как принятые документы, так и подготовленные материалы, созданные комитетами Думы, рабочими группами).

В целом, используемые источники, отражающие содержание государственной политики борьбы с бедностью в России, в совокупности дали возможность всесторонне исследовать историко-правовые аспекты эволюции этого процесса.

На защиту выносятся следующие положения диссертации:

1. Бедность как целостное системно-структурное явление содержит в своём сущностном понимании и социально-правовые характеристики. При таком её толковании в ней обнаруживается устойчивый признак правофакторного происхождения. В сложные, переходные периоды право выполняло главным образом «сервисные услуги». Институциональные государственные образования через «операционное» законодательство пытались разрешать лишь узловые проблемы социоэкономического плана. При этом бедность не рассматривалась ими как явление долговременного порядка. Ликвидация её острых форм, как и её самой, форматируется в двух сценариях: последовательное проведение социально-инвестиционных реформ и через социальное законодательство. Однако в расчет не принималось одно важное условие, что при отсутствии даже элементарных предпосылок для функционирования в государстве социального механизма нового рыночного типа решить проблему ликвидации массовой бедности будет невозможно. Государство в борьбе с бедностью «проигрывает» не потому, что оно не имеет социально ориентированного законодательства, а потому, что у него отсутствует социально ориентированная политика. Бедность вообще, а масштабная и застойная в частности, не может быть отменена законом, хотя такой правовой акт может быть гипотетически подготовлен. Масштабная и динамичная бедность может быть преодолена лишь в условиях, когда государство реально «объективирует» свою социальную сущность через социальную деятельность. Тогда реально востребуются и правовые механизмы борьбы с нею.

2. Результаты проведённого теоретико-правового, исторического исследования показывают, что эффективность осуществляемой в России государственной политики в области борьбы с бедностью не отвечает вызовам времени. Несмотря на то, что нормативная правовая база содержит существенный объём систематизированных положений, определяющих цели, задачи, принципы, основные направления и субъекты её реализации, недостаточно разработанная теоретическая основа взаимодействия органов государственной власти всех уровней в центре и на местах с органами местного самоуправления и общественными объединениями населения заметно снижает не только результативность адресной социальной поддержки нуждающихся, но и других социально значимых акций государства. Инерционность социально-обеспечительных традиций в России оказалась чрезвычайно велика. Система государственного патернализма в советской России (1917 – 1991 гг.), исключив все прежние частно-государственные формы и методы борьбы с массовыми проявлениями бедности и нищеты, в 1990-е – начале 2000-х годов, длительное время сама выступила тормозом на пути создания и функционирования новой государственной модели социальной работы и программы борьбы с бедностью. В свою очередь модель советского социального обеспечения, в которой были заложены довольно сильные организационно-правовые инструменты и передовые по тем временам гуманитарные идеи, в условиях командно-административной системы не получила своего должного развития и применения. Государственная политика в области борьбы с бедностью является основой для совместного участия органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений в обеспечении комплексного решения проблем сбалансированного и эффективного влияния на причинные комплексы бедности населения страны.

3. Государственная политика в области борьбы с бедностью в процессе своей реализации предусматривает осуществление закреплённого в основных законах государств (конституциях, конституционных соглашениях и др.) прав граждан на свободу и личную неприкосновенность, охрану здоровья, защиту прав и свобод человека, в том числе социально-экономических прав, с проведением адекватных мер по устранению или минимизации условий, способствующих усилению бедности. У государства, в идеале, позиционируется довольно эффективный набор средств в разрешении многих общественных проблем, в том числе и бедности. Общество, в свою очередь, обладает мощными ресурсными составляющими, чтобы субъективировать этот процесс. Однако общий потенциал преодоления опасного состояния масштабного обединения в переходный период не срабатывает. Одна из главных причин кроется в необходимости создания правовой парадигмы, в которой государство необходимо свободной и ответственной личности постольку, поскольку объём возникших трудностей биосоциального содержания приобретает угрожающий для воспроизводства человека и работника характер.

4. Государственная политика в области борьбы с бедностью носит административно-правовой, процессуальный характер. В ней отражается нормативно-организационное упорядочение совместной деятельности государства и гражданского общества по решению поставленной проблемы. Государство выступает ведущим политическим институтом системы борьбы с бедностью, которое представляет собой источник права и закона, организует свою деятельность и жизнь общества. Предметную сторону данной политики составляют политические программы, концепции, нормативно-правовые акты, которые характеризуют алгоритм и интенсивность управленческого воздействия. В процессе реализации государственной политики борьбы с бедностью проявляется и её обеспечительная сторона, когда она направляется на предотвращение бездействия субъектов государственно-властной деятельности в тех случаях, когда они обязаны действовать и приводить в движение властные полномочия.

5. Важнейшая внутренняя функция государства – обеспечение социальной защиты населения в переходный период в полной мере реализована не была. Произошла подмена данной функции так называемой «регламентарной» функцией, когда ключевые проблемы жизнеобеспечения населения государства (прожиточный минимум, здоровье, качество жизни и т.п.) стали регулироваться нормативными правовыми актами несистемообразующего характера (регламентами), часто зависимыми от финансовых, бюджетных возможностей. Разнообразные программы и модели преодоления острых форм бедности общества при такой ситуации попадали в полную зависимость от экономического и хозяйственного благополучия региона или субъекта РФ. Не все стороны социальной сферы оказались урегулированы правом одинаково. Механизмом, призванным разрешить противоречия и социальные конфликты, вызванные разрушительными элементами модернизации, могла стать государственная система социальной защиты, не получившая в исследуемый период своего окончательного оформления.

6. Проводимые Российским государством меры борьбы с бедностью явились частью более крупных мер политического, экономического и социального характера. Политические меры сопровождались укреплением государства, расширением его функций и преодолением бюрократизма в органах власти и управления всех уровней. Блок экономических мер был связан с сильным, дееспособным государством. Они нацеливались на преодоление правовых и институциональных последствий ваучерной приватизации, ставшей «локомотивом» самой массовой за всю историю России бедности, а также создание механизма сокращения разрыва в доходах населения страны, противодействие слиянию бизнеса и власти, расширению теневой экономики и коррупции. Социальные меры проявились в формировании новой социальной политики, в создании основ системы социальной защиты, социальной поддержки и социальной помощи лицам, оказавшимся за чертой бедности, в реформировании и создании принципиально новых модулей социального страхования, социального обеспечения и социального обслуживания населения, сдерживающих рост массовой бедности. Борьба с бедностью становится перманентной функцией государства.

7. Кризис 1992 – 1998 годов показал, что бедность огромного числа россиян была порождена в том числе и несовершенством государственной практики по её преодолению и, как следствие, отсутствием соответствующей правовой доктрины социально защитительного характера. Игнорирование российского исторического, а главное – советского опыта социальной работы, а также борьбы с бедностью дорого обошлось гражданам Российской Федерации в 1990-е годы. В обществе сложились устойчивые анклавы социального неблагополучия (пауперы, маргиналы, «социальное дно» и т. п.), явно не востребованные экономическим рынком, а также группы граждан, как бы «повинных» в своей старости, инвалидности, малоимущественности, многодетности, болезни. Желая примирить рынок и социально рискованное сообщество, государство через правовое регулирование пыталось выступить посредником, создав самое противоречивое в мире социальное законодательство. Только после 2000 года начинается процесс переосмысления существующего в этой сфере государственной деятельности правового порядка. Политика, основанная на праве, способна обеспечить взаимопонимание между государством и обществом и привести к достижению намеченной цели. Стержнем такой политики может быть политико-правовой механизм регулирования отношений в области борьбы с бедностью.

8. Анализ различных аспектов возникновения и распространения бедности, содержания и направленности государственной политики борьбы с нею показал, что в регионах Российской Федерации в исследуемый период происходила огромная нормотворческая деятельность, отличающаяся новизной подходов и содержания. Опыт некоторых субъектов Федерации по преодолению застойной бедности, оказанию помощи нуждающимся стал примером для структурных и организационно-системных преобразований. Новые технологии коснулись и правотворчества субъектов Федерации, повлияли на законотворческий процесс вообще. В этом ряду опыт государственных органов Санкт-Петербурга оказался наиболее востребованным в практике других регионов. Сложившаяся модель бедности в современном российском обществе – это отчасти результат неравенства на рынке труда. Фактически до начала 2000-х годов федеральное законодательство определяло только общие принципы и условия защиты малоимущих и работающих бедных. Региональное законотворчество в этой части проблем оказывается более мобильным. Но даже региональным органам государственной власти не удалось обосновать целесообразность перераспределения процентной доли с собираемого налога на местные социальные нужды. При таком подходе выявилась вся противоречивость взаимоотношений центра и мест по вопросу борьбы с бедностью. С формально-статистической точки зрения в регионах уменьшилась дифференциация доходов только между нищими и небедными. Уменьшились масштабы нищеты, но не масштабы бедности.

9. Государственная политика в области борьбы с бедностью является составной частью национальной безопасности Российской Федерации, развивает и конкретизирует положения соответствующей государственной стратегии с учётом интересов населения в сфере защиты основных прав и свобод граждан, по разным причинам оказавшихся без средств существования или конфликтующих с законом. Изменённый подход заключается в том, что определяются новые методики профилактирования среды обитания не только «социального дна», но и «околорисковых» зон, в том числе возможные последствия разного рода управленческих, административных и хозяйственно-экономических решений властей. Органы внутренних дел на местах, выстраивая «милицейскую» линию борьбы с бедностью, действовали в правовом поле, где учитывалось одно принципиальное положение, что эти подразделения могут быть эффективными лишь как органы социально-криминологического опекунства, а не как органы тотальных решений.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, истории права и государства, философии и социологии права, конституционного и административного права, криминологии, отечественной истории, а также ряда других отраслевых и прикладных юридических наук.

Соотношение позитивных и негативных аспектов разработки и реализации государственной политики в области борьбы с бедностью делает возможным подготовку проектов государственных программ социальной помощи и поддержки нуждающихся, законодательных актов, регулирующих вопросы защиты населения от тотального обнищания и бедности, а также прогнозирование перспектив их реализации.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что произошло существенное приращение научных знаний в недостаточно изученной области – государственной политики Российской Федерации в сфере борьбы с бедностью. Результаты комплексного исследования данной проблемы, изложенные в диссертации аналитические материалы, научные выводы и обобщения могут оказать позитивное влияние как на освещение проблем государственной политики в области борьбы с бедностью, так и на дальнейшее развитие историко-правовой науки в целом.

Содержащиеся в диссертации выводы и практические рекомендации могут быть применены государственными органами для дальнейшего совершенствования законодательной деятельности в области создания и функционирования как государственной системы социальной защиты граждан в условиях углубления экономических и социально-политических реформ, так и выбора путей наиболее эффективного государственного воздействия на социальную сферу жизни общества в интересах привлечения общественных институтов гражданского общества в процесс ликвидации условий массовой бедности и нищеты её членов. Результаты исследования – фактологический материал, статистические данные, выводы и рекомендации автора могут использоваться при подготовке публикаций, учебных пособий, диссертаций, посвящённых вопросам истории права и государства. В то же время учёт негативных сторон практики прошлого поможет избежать повторения многих ошибок в рассматриваемой сфере деятельности Российского государства.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации отражены в научных трудах соискателя. Кроме того, результаты исследования апробированы в выступлениях автора на региональных конференциях, организованных по инициативе Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Института экономики РАН, Института социально-экономических проблем народонаселения РАН в Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирске, Воронеже, Туле, Пскове, Сыктывкаре в 2005 – 2007 годах.

Важной формой апробации результатов исследования стало внедрение результатов научной работы в образовательный процесс. Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по истории отечественного государства и права в Санкт-Петербургском университете МВД России.

Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, показывается степень её разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, теоретические и методологические основы исследования, его новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава – «Бедность в мире и России и борьба с ней: историческая ретроспектива и историография проблемы» – состоит из двух параграфов: «Бедность в контексте всемирной истории и опыт борьбы с ней» (§ 1); «Государственная политика в области борьбы с бедностью в России как объект исследования юридической науки» (§ 2).

Бесспорно, что бедность как явление, сопутствующее всем социально-экономическим системам, существовала во все времена. Массовая же бедность появилась в обществе в момент, когда возникло значительное неравенство в распределении богатств. Именно тогда можно было наблюдать крайнюю недостаточность имеющихся у человека, семьи, региона и даже государства имущественных ценностей, товаров, денежных средств для нормальной жизни и жизнедеятельности.

За многовековую историю государств бедность как явление мало претерпело эволюционных изменений. Длительное время никто не задумывался об определении порога, черты бедности, её природе и причинах. Автор в обобщённых характеристиках представляет различные подходы к определению этих понятий. В Риме позднего периода (50 – 40-е годы до н.э.) бедность воспринималась как порок, почти как преступление. Привилегированное меньшинство, олигархия римской знати и банкиры, оценивая таким образом бедность, в то же время понимали и социальные последствия этого масштабного «порока». В эпоху феодализма и господства религиозного мировоззрения бедность оценивалась как божественное испытание, как наказание за греховную жизнь и помыслы. Богатство, бессмысленное накопительство, показное милосердие порицались, сравнивались с порочностью, греховностью. Неимущие, бедные, нищие успокаивались тем, что их ждут подлинные награды в загробной жизни. В период индустриальных реформаций в западных и других странах такое объяснение природы бедности и социально-экономической дифференциации общества уже не устраивало различные его группы. Требовались объяснения научного характера для понимания истинных причин, вызывающих такую разновидность пауперизма, как массовая бедность, закрепляющих неравенство в распределении богатств, усиливающих гегемонию имущих классов и групп в государстве и обществе. Акцентируя внимание на этом обстоятельстве, диссертант высказывает предположение о том, что одной из причин зарождения марксизма являлся поиск универсальной модели устранения базовых причин массовой бедности в обществе в будущем.

???????????'

?????% ???????%

???????????'

$ияние войн, военных конфликтов и конфликтоподобных действий (революции, путчи, террористические акции, многолетний террор мафии и организованных преступных сообществ) на сохранение и эволюцию массовой бедности в странах с различным государственным строем. Универсальный характер приобрела причина бедности, вызываемая проводимыми реформами, а также промышленными и иными кризисами. Ещё одна группа причин массовой бедности в обществе связана с ослаблением роли государства в регулировании экономики, социальной сферы, в реализации внутренней функции социальной защиты населения.

В контексте этой универсальной причины дискутируется вопрос о «сильном» социальном государстве в России на протяжении его «императорского» и «советского» периодов истории, вплоть до начала 1990-х годов. Выдвинутые тезисы о социальной исключительности советского государства подвергаются, в частности, тщательному анализу с позиций историко-правового подхода. Автор приходит к выводу, что Россия как государство-правопреемник бывшего СССР, испытавшая на себе воздействие всех без исключения факторов бедности, накопила определённый опыт организации и реализации государственной политики борьбы с нею.

Анализ сильных и слабых сторон данной политики потребовал обращения к этимологии двух важных категорий: «помощь бедным» и «борьба с бедностью». При наличии различных подходов к пониманию их содержания господствующие позиции тем не менее занимает юридический подход, так как при всём разнообразии конкретных структурных элементов этих определений основу их выделения составляет правовой критерий. К тому же исследование мирового и российского опыта преодоления государствами последствий масштабной бедности общества в различные периоды истории показало, что эти категории следует различать. В диссертации показывается, что их различие находит своё отражение в подходах и программах действий самих государств, их институциональных образований.

Кроме того, диссертант подвергает рассмотрению и другие понятия, отражающие формально-содержательные стороны деятельностной практики государства: «меры борьбы с бедностью», «подавление бедности», «стратегия сокращения бедности». Эти понятия в мировой и российской социальной практике, по сравнению с понятиями «помощь бедным», «социальная поддержка бедных» и «социальная защита бедных», конкретнее выражают сущность социальной деятельности государства, её направленность и механизм реализации.

Представляется, что противоречия между господствующей государственно-правовой доктриной и политической идеологией государства неминуемо сказываются на выборе альтернативы борьбы с бедностью. Борьба с бедностью оказывается более дорогостоящим предприятием, особенно когда государство не определилось с адекватной своим возможностям альтернативой и предпочитает либо слепо копировать чужой опыт, либо методом проб и ошибок нарабатывать свой.

Исследование показало также, что борьба с бедностью в мировой и российской практике включала в себя прежде всего решение государством трёх взаимосвязанных между собой задач: социальной защиты населения, социальной помощи нуждающимся и социального обеспечения. В них проявляется своеобразие выбора приоритетов социальной политики государства, его прогностические «навыки» и функции.

Обращаясь к истории становления и эволюции института социальной защиты, диссертант на широком фактическом материале прослеживает этапы развития данного института (доиндустриальный, индустриальный и постиндустриальный), даёт политико-правовые характеристики характерным для каждого из них организационно-правовым формам социальной защиты. В доиндустриальный период, особенно в XVIII – XIX вв., в ряде европейских стран (Великобритании, Германии, Франции) были приняты законы о бедных, ставшие первой организационно-правовой формой общественного призрения.

Новым этапом развития института социальной защиты явилась индустриализация отдельных стран, в том числе и Российской Империи. Имевшиеся формы помощи бедным уже не отвечали новым условиям жизни общества. Требовались более адекватные их модели: поощрение личных сбережений; возложение правительством на работодателей обязанности по содержанию нетрудоспособных работников; создание обществ взаимопомощи и другие. Большинство государств определило круг случаев, в которых предусматривалась социальная защита их граждан. Следует отметить, что в западной социальной практике право на социальную защиту впервые было сформулировано в начале 1940-х годов и получило своё дальнейшее развитие в 1950-х годах в международно-правовых актах Международной организации труда .

загрузка...