Модернизация управления системой высшего профессионально образования в Российской федерации: теоретико-прикладной анализ (05.03.2007)
Автор: Белгородский Валерий Савельевич
Главным субъектом управления системой ВПО является Министерство образования и науки РФ (в диссертации анализируется его структура по состоянию на 01.08.2005 г.). Государственное управление системой ВПО состоит в урегулировании и упорядочении отношений личности, коллектива, государства и общества по вопросам ВПО, установлении их рациональных взаимосвязей путем применения государственной власти для развития ВПО и удовлетворения потребностей общества и граждан в высшем образовании. Государственное управление - это единый цикл регулирования государством различных отношений в обществе путем применения государственной власти и использования прямых и обратных связей субъекта и объекта управления. Субъект управления системой образования, традиционно ( это государственные (федеральные и региональные) и муниципальные органы управления образованием. Вместе с тем в диссертации говорится об изменении подхода к определению субъекта управления системой образования. Например, речь идет о совокупном субъекте муниципального управления образованием. Это местный орган представительной власти, администрация района (города), орган муниципального управления образованием, либо другие, в том числе, и общественные структуры, обладающие правом принятия решений в области управления муниципальной системой образования (советы руководителей образовательных учреждений, конференции работников образования, советы учредителей и спонсоров, ассоциации педагогических работников, родителей и т.п.). Объект управления в системе образования ( это образовательные системы, включающие в себя государственные, муниципальные и иные негосударственные образовательные учреждения и организации, управленческие, педагогические и ученические коллективы которых реализуют различные процессы, в том числе - управленческие, направленные на качественное удовлетворение образовательных потребностей местного социума. Предметом управления в системе образования выступают отношения управления, возникающие при взаимодействии людей и коллективов в процессе подготовки и реализации управленческого воздействия. Далее в параграфе рассматриваются свойства управляемых объектов в системе ВПО (самоактивность, самодвижение, целенаправленность, адаптивность, способность самоуправлению, зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности и воспроизводство их в процессе своего функционирования и организации). Кроме того, рассматривается процесс управления в системе ВПО от возникновения потребности в управлении до управленческих решений. При этом утверждается, что сами решения еще не создают непосредственно управляющих воздействий. Только путем действий (деятельности), указанных в решениях исполнителей, возникают намеченные взаимосвязи государственных органов и управляемых объектов, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих случаях управленческие действия не только связаны с обеспечением реализации управленческих решений, но имеют и самостоятельный управленческий смысл. В качестве основных принципов управления системой ВПО выступают принципы оптимального сочетания централизации и децентрализации; единства образовательного пространства; регионализации управления образованием; государственно-общественный характер управления системой ВПО, принцип самоуправления. Указанные принципы подробно описываются в параграфе и делается вывод о том, что работа по определению и уточнению содержания принципов, их совокупности и классификации играет существенную роль в разработке теоретических основ управления. Основные принципы управления образованием отражают наиболее устойчивые закономерности, а также существующие управленческие отношения и связи. Творческая разработка и применение принципов управления направлены на создание условий для оптимизации управления образованием. В диссертации предлагается дифференцировать процесс управления системой ВПО по содержанию (определяется спецификой социальной системы); организации (определяется характеристиками участников процесса управления, их взаимосвязей и взаимоотношений); и технологии (организация рациональной работы аппарата управления системой ВПО всех уровней). Процесс управления системой ВПО цикличен и в параграфе определяются основные циклы: предварительный (определение целей, прогнозирование, планирование); оперативный (организация, создание нужной структуры); контрольный анализ достигнутых результатов. Далее подробно рассматриваются два основных процесса управления системой ВПО: образовательный процесс (реализуется различными образовательными институтами), обеспечивающий процесс (создает условия и ресурсы для качественной реализации образовательного процесса). Наличие этих процессов обусловлено тем, что система образования строится на учете двух основных взаимосвязанных режимов работы: режим функционирования и режим развития. Если режим функционирования предполагает использование имеющихся возможностей для обеспечения стабильности образовательного процесса, то режим развития - это создание условий, способствующих повышению эффективности образовательного процесса, развитию системы в целом. Подробному анализу подвергнуты в диссертации функции управления системой ВПО; рассматривается несколько подходов к их классификации (по В.М. Шепелю, В.Г. Афанасьеву, Н.И. Шевандрину и др.) и делается вывод о правомерности и актуальности каждой из них. В то же время в контексте темы исследования (а именно – управления) предлагается исходить из функциональных обязанностей субъектов управления системой ВПО. ?В параграфе большое внимание обращается на проблему ответственности в управлении, ибо проблема безответственности определяется как одна из наиболее крупных проблем России, которая требует неординарных решений на основе углубленных исследований в социологии управления, выработки эффективных технологий, цивилизованных взаимоотношений общества и власти, прежде всего активного становления гражданского общества и модернизации системы образования. Как особый вид социальной связи, ответственность представляет собой специфическое общественное отношение, реформирующееся на основе осознания долга; оценке поведения действия человека, коллектива, группы, органа; осознания отклонений от норм, влекущих определенные санкции. Как институт организации управления, ответственность представляет собой систему мер, обеспеченных правовыми, политическими, моральными и организационными средствами, которые стимулируют безупречное и активное поведение субъектов управления путем применения к ним позитивных и негативных мер воздействия, направленных на достижение эффективного функционирования системы управления. В диссертации различается: морально-нравственная (за аморальные и безнравственные поступки), политическая (за отклонение от согласованных политических целей, направлений, программ работы) и юридическая ответственность (за совершение правонарушений) субъектов и объектов управления в системе ВПО. В параграфе 2.2. «Ретроспективный анализ государственной политики в сфере высшего образования» формирование, функционирование и развитие системы ВПО рассматривается как объективный, закономерный процесс, обусловленный системой общественных отношений, уровнем развития материальной и духовной культуры, потребностями и интересами общества. Вместе с тем, признается, что результаты этого процесса, как показывает история российской высшей школы, во многом зависят от субъективного фактора, от сознательной политики государства, уровня его целеполагающей и организующей деятельности в сфере высшего образования. В этой связи был проведен глубокий ретроспективный анализ процесса управления системой ВПО, становления образовательной политики, выработки политической стратегии государства в области высшего профессионального образования. С самого своего возникновения университеты России находились под особым попечением властей, подчеркивая особое положение образования, его государственную значимость. Возникнув по воле Петра I, оно было обусловлено практическими экономическими потребностями государства и носило утилитарный характер. В диссертации подробно анализируются различные этапы развития высшего образования в России, история становления субъектов управления ВПО и особенности государственной политики. В итоге обосновывается ряд особенностей образовательной политики в России: в процессе становления высшее профессиональное образование России подчинялось, с одной стороны, закономерностям общественного производства в целом, а с другой - присущим ему самому закономерностям развития как социального явления, обусловливающим его относительную самостоятельность; возникновение, развитие и совершенствование различных форм, видов и направлений высшего образования - это не случайное явление, а результат развития общества, отражающий особенности изменения структуры потребностей экономики в квалифицированных кадрах, а также специфики профессиональной деятельности; высшая школа России возникла и развивалась прежде всего как школа профессиональная. Основывающаяся на фундаментальности знаний, отвечающая экономическим и социальным потребностям государства; параллельно со становлением системы высшего профессионального образования в России шла выработка государственной образовательной политики и системы управления высшей школой, играющей значимую роль для ее развития. на разных этапах развития Российского государства целью образовательной политики было воспитание нового типа людей. Только качественное содержание этого типа было различным: от «новой породы людей в духе Просвещение» (при Екатерине II) до нового типа советского человека; система ВПО на протяжении всей истории своего существования была сугубо идеологизированной, и находилась под контролем государства. В этой связи особо значимой становятся стратегия и тактика государственного управления системой ВПО. В параграфе 2.3. «Модернизация управления системой высшего профессионального образования в современной России» дается оценка ситуации в совершенной системе ВПО, и делается вывод о необходимости серьезных изменений в ней. Новые социальные требования к системе российского высшего образования связаны с достижением современного качества образования, его соответствия и актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Подробный анализ осуществляющейся модернизации ВПО позволил выделить три этапа. Первый этап. До 1990-х гг. государственное управление ВПО имело простую схему. На основе общей численности населения страны прогнозировалось количество школьников, определялось плановое количество студентов; по нормативам рассчитывали объем государственных затрат на образование. Правовое регулирование деятельности в области образования и науки определялось целями и нуждами государства. Государственное управление ВПО отражало экономическое и политическое устройство страны. Государство являлось единственным координатором, работодателем и социальным партнером для участников образовательного процесса. Второй этап. В начале 1990-х гг. правила финансирования в области образования и науки в целом сохраняли прежнюю схему, но перестали исполняться бюджетные назначения. Учреждениям образования и науки разрешили предпринимательскую деятельность. Проникновение либеральных тенденций в идеологию государственного управления ВПО имело своим результатом инкорпорацию ряда не свойственных прежде концепций и идей в тексты законов России. Все чаще использовались нормы зарубежной юридической практики, а также принципы и положения, напоминающие декларации, хотя правовые новшества не всегда были обеспечены экономическими, материально-техническими или кадровыми ресурсами. К тому же, реформы были бессистемными, во многом абстрактными, носили тактический, а не стратегический характер. Третий период начался в 2000 г. и ознаменовался тем, что целевая бюджетная поддержка образования и науки начала вытеснять налоговые льготы. На идеологию государственного управления ВПО стало оказывать влияние международное сотрудничество и стремление России стать полноправным партнером в сообществе развитых стран. В этот период и началась та модернизация государственного управления, которую мы определяем как принципиальную перестройку, разработку качественно новых основ государственного управления образованием, которое приведет к комплексному, всестороннему обновлению элементов и связей системы ВПО в соответствии с требованиями современной жизни, при сохранении и умножении лучших национальных традиций. Модернизация государственного управления системой ВПО закономерно вытекает из необходимости приведения всех систем и подсистем народнохозяйственного комплекса в соответствие с требованиями восстановления утраченных социально-экономических позиций и обеспечения перехода к постиндустриальному обществу. Главной целью модернизации является создание такой системы ВПО, в рамках которой молодые поколения будут овладевать знаниями и профессиями, пользующимися спросом на рынке труда. Государственное управление ВПО должно быть направлено на поддержку развития, основанного на знаниях и поддержку качества, эффективности и равенства доступа к системе ВПО. Учитывая бюджетные ограничения, которые не позволяют государству сохранять прежний уровень государственного предложения высшего образования и его финансирования; учитывая усиление действия рыночных сил, цель, масштабы и методы государственного управления становятся более ориентированными на гибкие (без административного контроля) подходы. Для этого необходима разработка ясных принципов политики в сфере образования; создание благоприятных условий для регулирования системы ВПО; предложение соответствующих финансовых стимулов. Основными направлениями модернизации государственного управления ВПО являются: 1) открытость управления образованием, как государственно-общественной системы; 2) модернизация модели государственного управления системой ВПО. Рассмотрим подробнее эти направления. Модернизация модели государственного управления ВПО предполагает переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех участников образовательной политики и их взаимодействия. В диссертации говорится о формировании оптимальной модели управления, в которой будут четко распределены и согласованы компетенция и полномочия, функции и ответственность всех субъектов и объектов управления ВПО, прежде всего образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур. |