Delist.ru

Форма правления республики Казахстан: конституционная модель и практика государственного управления (02.10.2007)

Автор: Мухамеджанов Бауржан Алимович

Сущностью демократии является тот факт, что глава государства приходит к власти путем выборов. Срок, на который избирается глава государства, определяется периодичностью, с которой проводятся выборы. Реальный объем государственной власти и степень воздействия президента как главы государства на социальные процессы зависит не только от конституционно-закрепленных полномочий, но и от избранной формы правления и особенностей политического режима. Не следует исключать и значение персональных, личных качеств и способностей конкретного государственного деятеля.

Представление о «президентской власти» (Президенте Республики Казахстане как институте – «президентуре») в качестве особого институционального компонента государственной власти возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти, связывающей последнюю с определенными функциями государственного управления, получающими свое правовое оформление в виде структурного деления власти на ряд компонентов с конституционно закрепленной компетенцией. Идеальный образец такого структурного деления, признанный конституционной нормой во многих странах, в том числе и в Казахстане, задает классическая теория разделения властей, подразумевающая три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.

В последнее время в научной литературе все большую поддержку приобретает позиция, рассматривающая президентскую власть как самостоятельную в системе разделения властей, которая не относится в полной мере к исполнительной власти, а, исходя из конституционных полномочий, представляет собой самостоятельную ветвь власти. Так, в противовес классической теории, анализ разделов Конституции Казахстана 1995 г., посвященных государственному управлению, и сопоставление конституционных норм с описанием реальных институтов государственной власти, действующих в стране, позволяет выделить большее число структурных институциональных компонентов государственной власти. В частности, особая группа конституционных норм, задающих обособленные институты власти, посвящена не только трем «классическим» ветвям власти, но также Президенту Республики Казахстана как институту – «президентской власти».

Раскрытие содержания данного подраздела невозможно без проведенного в диссертации определенного экскурса в последнее десятилетие XX века. Именно тогда в Казахстане впервые был введен институт президентства, а вместе с ним начался соответствующий процесс конституционного и государственного строительства, который также вызвал и развитие законодательного процесса.

Введению президентства в Казахстане предшествовал глубокий кризис в политике, экономике, идеологии. Он охватил в 1985-1990 годах Советский Союз и входившие в него республики. Это привело к распаду Союза ССР и образованию самостоятельных государств. Одним из них был Казахстан, провозгласивший себя суверенной республикой в 1990 году. Неблагоприятная социально-политическая и экономическая ситуация в стране, а также царившая эйфория независимости и демократизации, требовали незамедлительных глобальных реформ во всех сферах общественной жизни, особенно в государственном управлении. Нужна была сильная, независимая власть, основанная на авторитете, призванная установить политическую и экономическую стабильность.

С этого момента на арену государственной системы в Казахстане в качестве главного ее звена стала выдвигаться сильная власть президента. Именно такая форма государственности стала распространяться и в других странах Центральной Азии, которые ранее входили в Союз ССР. Этот выбор, на взгляд автора, связан с многовековыми традициями региональной политической культуры, а также советским наследием с ярко выраженной персонификацией власти. Не случайно после обретения суверенитета в государственном устройстве этих стран сохранились такие его черты, как концентрация власти на вершине исполнительной вертикали и иерархичность.

В то же время при прочих условиях исход политических процессов, как известно, во многом определяют политико-культурные нормы, ценности и установки. Закрепленная в Конституции Казахстана модель президентуры подразумевает особое положение Президента в системе разделения власти и механизме сдержек и противовесов. Данная модель всенародно избранного Президента – выразителя общенационального интереса находит подтверждение в его конституционном статусе главы государства. В установленном Конституцией Республики Казахстана порядке он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Республики Казахстан, осуществляя государственную власть, будучи главой государства, принимает участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти своих функций, непосредственно взаимодействуя с органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Республики Казахстан выступает системообразующим элементом рассматриваемой системы, поскольку он является гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности страны, обеспечивает соблюдение Конституции и взаимодействия органов государственной власти

Проблема соотношения полномочий президента и правительства свойственна не только Казахстану, России, но и другим странам, где президент не возглавляет правительство и существует пост премьер-министра. Таким образом, в Казахстане и России, во многих других постсоветских государствах институт президента по своей роли и предназначению в системе государственной власти может быть охарактеризован как четвертая самостоятельная от других президентская ветвь. Причем, в значительной мере эта ветвь власти преобладает над другими. Однако надлежит четко понимать, чтобы не допустить превращения президентской власти в подобие монархической, надлежит четко разграничивать полномочия президента и полномочия других органов государственной власти. Конструкция власти должна строиться по принципу «сильный президент – сильный парламент».

По мнению диссертанта, действующая Конституция Республики Казахстан и практика последних лет позволяет говорить о становлении самостоятельной президентской ветви власти. От эффективного использования полномочий Президента зависит устойчивая работа всего государственного механизма, включение четвертой ветви в классическую триаду (законодательная, исполнительная, судебная ветви власти) отражает фактическое место Президента Республики Казахстан в государственном механизме.

Исторический опыт показывает, что формальный статус высшего руководителя, формы и уровня разделенной государственной власти, конкретного государственного органа еще не является гарантией того, что закрепленные за ними функции и полномочия будут осуществляться действительно в интересах могущества страны и благосостояния граждан. Нужны еще многие дополнительные условия, факторы и механизмы, которые бы отслеживали, оценивали, стимулировали либо санкционировали их деятельность. Среди них первостепенная роль отводится наличию четко и ясно провозглашенной и выверенной государственной политики; признаваемым обществом идеалам, ценностям и целям; действующим во властной потребностям и интересам, мотивам и ориентациям; общественному мнению, средствам массовой информации; реальным контрольным механизмам, способным своевременно вскрывать негативные явления; и, конечно, всему комплексу процессов, охватываемых понятием «кадровая работа». Когда общество устами множества информационных источников говорит о массе злоупотреблений в государственном аппарате, а власть делает вид, что ничего не слышит, трудно надеяться на позитивное восприятие обществом решений и действий органов государственной власти. Принято считать, что в демократическом государстве главным образом действует право. Хотелось бы уточнить: прежде всего, доверие и уважение к праву и государственной власти, которая его формирует и обеспечивает реализацию.

Завершая анализ института Президента Республики Казахстан, диссертант приходит к выводу, что президентская власть в Казахстане силу своих компетенций и полномочий обладает огромным личностным потенциалом. В то же время, необходимо совершенствование правового регулирования деятельности органов законодательной власти. Поэтому, по мнению автора, необходимо усилить представительную функцию Парламента Казахстана, повысить его роль как представительного органа. В этой связи на первом плане должно выходить выражение парламентом различных социальных интересов, общественного мнения, согласование усилий различных политических сил, формирование гражданской позиции. Для этого необходимо совершенствование законодательной процедуры в рамках парламента.

Следовало бы расширить полезную практику института всенародных обсуждений наиболее важных законопроектов. Опыт всенародного обсуждений законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан», который был опубликован для всенародного обсуждения 4 июля 2003 г., продемонстрировал эффективность данного института для выработки оптимального текста закона. Кроме того, в доктрине конституционного права, помимо законодательной функции парламента, говорится о контроле парламента за деятельностью исполнительной власти. В Конституции Республики Казахстан 1995 г. не содержится достаточно определенных положений о парламентском контроле, что ограничивает возможность законодательного регулирования тех полномочий депутатов Парламента, которые носят контрольных характер.

Сложившаяся модель исполнительной власти в Республике Казахстан, равно как и в любом другом государстве, представляет собой сложную многоступенчатую систему, объединяющую различные единоличные и коллегиальные уровни, органы, сформированные как на общегосударственном, так и региональном и местном уровнях, отраслевые и полифункциональные.

Совершенствование избранной Казахстаном модели формы правления предполагает создание механизма разрешения и преодоления возникающих конфликтных ситуаций. Важную роль в сдерживании и разрешении конфликтов между различными звеньями единого государственного механизма призваны играть независимые судебные органы, которые способны контролировать законность и правомочность решений и действий органов государственной власти и защитить общество от возможных законодательных нарушений. Обеспечивая разрешение возникающих в обществе конфликтов на основе права, судебная власть осуществляет важные для демократического государства функции правового контроля за деятельностью органов государственной власти. Поэтому любая реформа судебной власти должна заключаться, в первую очередь, в создании условий для осуществления этих функций и повышения эффективности правосудия, а не сводиться к увеличению числа полномочий судебных органов за счет полномочий других органов государственной власти.

В Главе IV – «Республика Казахстан: от президентской республики к президентско-парламентской» – раскрыт конституционно-правовой статус Президента Республики Казахстан как главы государства (§ 1); дано обоснование и классификация функций Президента Республики Казахстан (§ 2); исследована роль Президента Республики Казахстан в законотворческом процессе, правовая природа и виды актов Президента Республики Казахстан (§ 3); раскрыты статус Администрации Президента Республики Казахстан как организационно-правового элемента функционирования президентской власти в Казахстане (§ 4).

Вопрос о юридической природе президентской власти в большинстве конституций государств мира остается открытым, ибо институт президента прямо не отнесен ни к одной из ветвей власти. Институт президентской власти в Казахстане в системе политико-административного управления занимает исключительно важное место, определяемое его особым положением в организации государственных органов власти и управления, осуществления властных полномочий. Одной из важнейших задач государственного развития Казахстана является осмысление роли и места главы государства в системе высших органов государственной власти, поиск наилучшей модели института Президента с использованием зарубежного и национального исторического опыта. В условиях, когда теоретические идеи разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную реализуются в государственной практике, актуализируется идея института, который выступает в качестве интегрирующего фактора в системе государственной власти.

Исследуя с научных позиций вопрос о конституционно-правовом статусе Президента Республики Казахстан, надлежит подчеркнуть, что для анализа в качестве основы избрана методология, предложенная Н.А. Богдановой, рассматривающей теоретическую конструкцию «конституционно-правовой статус» как основу систематизации знаний. Как верно отмечено Н.А. Богдановой: «Статус в конституционном праве зависит от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений, и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью».

При рассмотрении статуса главы казахстанского государства надлежит исходить из понимания, что Республика Казахстан является государством с президентской формой правления, осуществляющим переход к президентско-парламентской республике.

Разделяя и развивая тезис о необходимости легитимации учредительной власти народа, следует ввести в более активный оборот «формулу» о представительном характере власти Президента Казахстана как главы государства. Это подтверждается и логикой анализа института Президента Республики Казахстан.

Ст. 1 Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» в редакции от 6 мая 1999 г. закрепляет, что Президент республики является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Итак, Президента следует рассматривать как лаву государства. Хотя необходимо отметить, что в конституционном праве общепринятого понятия главы государства не сложилось. Полномочия главы конкретного государства устанавливаются его конституцией, а в некоторых случаях и сложившейся конституционной практикой. Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими странами.

Если понятие «глава государства» является, хоть и малоразработанным, но общепризнанным понятием, то правовое содержание категории «высшее должностное лицо» нуждается в пояснении. В теории права должностным признается лицо, постоянно или временно осуществляющее функции государственной власти, связанные с исполнением правотворческих, организационных и распорядительных полномочий.

Диссертант отмечает, что Конституция Республики Казахстан не дает исчерпывающего перечня полномочий Президента. В п. 21 ст. 44 Конституции записано, что Президент осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Республики Казахстан, осуществляющих государственную власть. Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Казахстана, поскольку полномочия Президента направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Республики Казахстан, строгое соблюдение Конституции, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.

Правовой статус Президента Казахстана основан на учете мирового опыта организации президентской власти. Вместе с тем устройство президентской власти в Казахстане весьма специфично, отражает казахстанские условия политической жизни. 10 лет президентства в Казахстане были годами его конституционного становления и развития. Преждевременно рассматривать институт Президента как устоявшуюся совокупность конституционных норм и сложившейся практики. Со времени его создания он находится в процессе постоянного развития, изменяется, совершенствуется и приобретает новые черты. Целый ряд полномочий и функций Президента страны находят свою более детальную конкретизацию в текущем законодательстве и нормативных указах Главы государства.

Анализ института Президента в системе государственной власти Казахстана, его первое место в перечне государственных органов вполне соответствует той роли, которая отводится главе государства с президентско-парламентской формой правления. Таким образом, на взгляд диссертанта, провозглашенная в Конституции Республики Казахстан президентско-парламентская форма правления нашла реальное воплощение в жизни казахстанского общества.

Особо детально в диссертации проанализирована роль Президента Республики Казахстан в законотворческом процессе, правовая природа и виды актов Президента Республики Казахстан. Президент Республики Казахстан как высшее должностное лицо выполняет функцию по изданию нормативных правовых актов, имеющих высшую (после законов) юридическую силу, а в случаях, прямо предусмотренных Конституцией Республики, возможно принятие Президентом актов, имеющих равную с законом силу. Правотворческая роль президента выражается в различных масштабах и объемах. В Казахстане правотворчество Президента стало формироваться с момента возникновения данного института, и диссертант выделил ряд этапов этого процесса.

Президент принимает указы во исполнение Конституции и законов Республики Казахстан. Исполнение Конституции означает реализацию тех полномочий Президента, которые предусмотрены в ней. Во исполнение конституционных полномочий Президент Республики Казахстан принимает три вида актов: 1) нормативные указы; 2) ненормативные указы, 3) распоряжения.

Ненормативные указы Президента также направлены на реализацию его конституционных полномочий. Такие указы Президента направлены на решение организационных вопросов. К организационным вопросам относятся следующие: а) назначение очередных и внеочередных выборов в Парламент Республики Казахстан, б) созыв первой сессии Парламента, в) созыв внеочередных совместных заседаний Палат Парламента, г) с согласия Парламента назначение на должность Премьер – Министра Республики, д) назначение и отзыв глав дипломатических представительств Республики и т.д.

Следует отметить, что Президент в 2005 г. принял Указ «О потенциале Конституции Республики Казахстан», в котором рекомендовал депутатам, Парламенту, руководителям Палат Парламента предварительно рассмотреть и обсудить кандидатуры на ряд должностей, на которые Президент по Конституции сам назначает без рассмотрения в Парламенте. Правовая природа такого решения Президента вполне соответствует демократическому духу, потенциалу Конституции, нисколько не нарушает Конституцию. Ведь Президент лишь рекомендует Парламенту предварительно рассмотреть кандидатуры на определенные должности, с тем, чтобы узнать их мнение об этих людях. Это не расширяет полномочия Парламента, но приобщает их к процессу формирования высших должностных лиц и повышает их моральную ответственность. Поскольку в конечном счете вопрос решается самим Президентом, решение Президента не ограничивает его конституционные полномочия.

Акты Президента Республики Казахстан имеют обязательную силу на всей территории Республики. Это означает, что: 1) указы Президента, имеющие силу конституционного закона, регулируют те сферы общественных отношений, которым они посвящены; 2) указы Президента, имеющие силу закона, должны соответствовать Конституции, конституционным законам, регулировать важнейшие общественные отношения, устанавливать основополагающие принципы и нормы, касающиеся тех вопросов, которые указаны в п. 3 ст. 61 Конституции. Этот пункт предусматривает полномочия Парламента Республики Казахстан в области издания законов. Если в предусмотренных Конституцией Республики Казахстан случаях Президент принимает указы, имеющие силу законов, то эти указы приравниваются по юридической силе к законам, принятым Парламентом; 3) нормативные указы Президента, которые принимаются «на основе Конституции», охватывают самый широкий круг вопросов, которые вытекают из правовых, моральных идей, принципов, норм Конституции; 4) нормативные указы Президента, принимаемые во исполнение Конституции и законов, касаются конкретных полномочий Президента. Нормативные указы Президента являются подзаконными актами, которыми должны руководствоваться Правительство и другие органы исполнительной власти. В Конституции Республики Казахстан указывается, что постановления и распоряжения Правительства не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента Республики.

Существующая в Республике Казахстан президентская форма правления, институт президентства, означает, что главой государства, его высшим должностным лицом, является человек (гражданин), наделенный для осуществления этих целей соответствующими полномочиями. Осуществление этих полномочий включает в себя как подготовку их принятия, так собственно принятие решений, а также их практическое осуществление (в том числе и контроль за ними). И, если принятие решений осуществляется тем лицом, к компетенции которого это относится, то две другие формы, являющиеся, как правило, достаточно трудоемкими, требуют, чтобы наряду с лицами, осуществляющими определенную деятельность, были созданы и органы, «обеспечивающие эту деятельность». Обеспечение деятельности Президента Республики осуществляется Администрацией Президента Республики Казахстан.

В диссертации детально анализируются политической и правовой статус Администрации Президента, полномочия этого органа, направления, формы и методы государственно-правовой деятельности Администрации Президента Казахстана. Производный характер статуса Администрации Президента от политического и правового статуса Главы государства находит свое отражение и в определении направлений ее деятельности. Эти направления обусловлены направлениями деятельности Главы государства, характером его полномочий. Следовательно, изменение полномочия Главы государства отражается и на изменениях направлений деятельности Администрации Президента.

Глава V – «Перспективы развития системы государственной власти и формы правления в Республике Казахстан» - посвящена анализу форм взаимодействия властей при осуществлении государственной власти в Республике Казахстан (§ 1); представлению эволюции конституционно-правового регулирования организации и функционирования государственной власти в Республике Казахстан (§ 2); основных направлений совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан (§ 3).

Конституционное реформирование системы разделения власти в Республике Казахстан - одна из сложнейших проблем развития казахской государственности на современном этапе. В вопросах развития государственно-правовой системы Казахстана особое значение приобретает становление эффективной национальной модели взаимодействия властей. Основой подобной модели, безусловно, является Конституция Республики Казахстан.

Становление новой казахстанской модели осуществления государственной власти, опирающейся на реализацию принципов разделения власти и «сдержек и противовесов», децентрализация многих вопросов государственного управления, развитие институтов гражданского общества обусловили потребность выработки как теоретических основ, управленческих моделей взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям, так и проверку этих моделей на практике в ходе непосредственной государственно-властной деятельности.

В Конституцию Республики Казахстан заложена такая структурно-функциональная модель осуществления государственной власти, которая должна: а) обеспечивать принадлежность государственной власти народу Казахстана; б) гарантировать ее устойчивость и дееспособность, реальное государственное управление жизнедеятельностью страны с использованием ее потенциала и ресурсов; в) практически реализовывать стоящие перед государством цели.

В то же время, надлежит признать потребность совершенствования многих аспектов взаимодействия системы президентской власти, органов исполнительной власти с институтами законодательной (представительной) власти, судебными инстанциями, контрольными органами, региональными и местными властями.

На укрепление взаимодействия различных ветвей государственной власти направлен Указ Президента Республики Казахстан № 1568 от

4 марта 2005 г. «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан». Указ направлен на дальнейшее использование потенциала Конституции Республики Казахстан, осуществление процесса поэтапной политической модернизации казахстанского общества и государства, повышения роли Парламента Казахстана. Этим нормативным актом поручается ввести в практику назначение:

1) министров социально-экономического блока - после предварительного обсуждения их кандидатур профильными комитетами Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан;

загрузка...