Delist.ru

Теория правовых льгот (02.10.2007)

Автор: Морозова Инна Сергеевна

- проанализированы проблемы ответственности в сфере реализации льгот (уголовно-правовой, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной, материальной);

- впервые определена роль льгот в антикоррупционной политике России, дано понятие коррупционной и потенциально коррупционной льготы, а также обозначены признаки подобных «деформированных» правовых средств;

- намечены основные направления декриминализации процесса льготирования;

- впервые предложена концепция льготно–правовой политики современной России, предусматривающей основные принципы ее формирования и осуществления как на федеральном, так и на региональном уровнях;

- в рамках исследования проведен социологический опрос, посвященный проблемам эффективности механизма льготирования и в целом льготно–правовой политики в Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту

1. С учетом изменений, произошедших в современном российском законодательстве, дается определение «правовая льгота», понимаемая как разновидность юридических исключений, участвующая в создании специфического правового режима, в рамках которого субъект наделяется дополнительными возможностями юридического характера, связанными как с совершенствованием правомочий (дополнительные преимущества), так и с уменьшением объема различного рода долженствований (нормативные изъятия).

2. По своей форме льготы могут выражаться как в предоставлении особых прав (дополнительные преимущества), так и в освобождении от установленных обязанностей (нормативные изъятия). Дополнительные преимущества связаны с развитием, совершенствованием правомочий, с их помощью, с одной стороны, реализуются интересы, с другой – создаются предпосылки для формирования качественно новых потребностей. Нормативные изъятия, суть которых заключается в освобождении субъектов от установленных законом обязанностей, уменьшают приходящуюся на них правовую «нагрузку», облегчая бремя различного рода долженствований, что позволяет расширить простор для деятельности лиц в рамках правового поля.

3. Посредством льготного юридического инструментария формируется специфический правовой режим, позволяющий субъектам более полно и последовательно удовлетворять собственные интересы, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. С одной стороны, создается своего рода иерархия интересов субъектов с точки зрения их значимости для общественного развития, с другой - своеобразная очередность в их удовлетворении. Льготы характеризуются особым способом регулятивного воздействия на общественные отношения, отмечаются позитивными последствиями их исполнения, выгодными для субъекта. Специфика использования отдельных видов льгот в праворегулирующем процессе во многом предопределяется особенностью конструкции того или иного нормативного изъятия или дополнительного преимущества, интенсивностью выраженности в каждом из них стимулирующего, компенсационного, гарантирующего характера.

4. Обосновано, что льготы – это особая разновидность юридических исключений, являющихся своего рода отклонениями от единых, типизированных правил нормативного регулирования. По своей сути это правомерное исключение, законное изъятие, установленное компетентными органами в соответствующих актах.

5. Проведена классификация правовых льгот, способствующая выявлению специфики тех или иных разновидностей льгот, определению их места и роли в механизме правового регулирования, что позволяет ориентировать правотворческие и правоприменительные органы на оптимальное использование данного весьма важного юридического средства. Предлагаются следующие основания видовой градации правовых льгот: в зависимости от отраслевой принадлежности (по предмету правового регулирования) они подразделяются на льготы в конституционном, трудовом, финансовом, гражданском, административном праве и т.д.; от характера - на материальные и процессуальные; от субъектов права – на льготы для физических и юридических лиц; от их роли - на льготы-компенсации, льготы-гарантии и льготы–стимулы; от уровня нормативных актов, в которых они установлены – на общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные; от объема предоставления – на основные и дополнительные; от их содержания – на политические, социальные, экономические и т.д.

6. Льготы связывают и гармонизируют различные интересы, позволяя их удовлетворять, распределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом. С одной стороны, льготы устанавливаются для тех субъектов, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-то особенностями (состояние здоровья, возраст, пол и т.п.) или находятся в специфических условиях. С другой стороны, льготы предоставляются тем субъектам, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в целом.

7. Правовые льготы, призванные достигать поставленную перед ними цель, выполняют две основные функции: компенсационную и стимулирующую. В них наиболее ярко проявляются цели и задачи льготного регулирования, его юридическая природа и социальное назначение. Кроме названных, льготы выполняют, как и всякий иной правовой стимул, также обеспечительную, воспитательную, коммуникативную функции, функцию социального контроля. Среди функций льгот можно обозначить также мотивационную, ценностно–ориентационную, распределительную.

8. В процессе льготирования должна быть выстроена определенная иерархия индивидуальных интересов. В этой связи можно обозначить следующие группы интересов: 1) первичные интересы, связанные с обеспечением жизнедеятельности индивидов как определенного биологического вида; 2) вторичные интересы, продиктованные обеспечением необходимого уровня существования субъекта в обществе; 3) интересы, направленные на реализацию социальных перспектив личности.

9. Вводится в научный оборот понятие «механизм льготирования», рассматриваемый в качестве совокупности правовых средств (льготных) и иных правовых инструментов, построенных в логически обоснованную систему в зависимости от особенностей их воздействия на те или иные группы общественных отношений, посредством которых создаются специфические правовые режимы.

10. Льготирование предусматривает своего рода иерархию в организации правовых средств, которая и позволяет обозначать его части. Условно в нем можно выделить следующие блоки: 1) компенсационный, включающий такие юридические исключения как социальные субсидии, пособия, компенсации; 2) стимулирующий – налоговые, таможенные, тарифные льготы; 3) смешанный – налоговые преференции социальной направленности и т. д. Помимо самих юридических исключений в механизме льготирования участвуют также юридические средства, не обладающие качественными характеристиками нормативных изъятий и дополнительных преимуществ. Они задействованы в так называемых процессах замещения в случае нерационального, неэффективного использования льготного юридического инструментария или существования пробелов в льготном регулировании общественных отношений.

11. К принципам построения механизма льготирования предлагается относить: системность; федерализм; взаимодействие и согласованное функционирование органов государственной власти, иных структур, входящих в механизм льготирования; законность; подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим; профессионализм и компетентность; гласность; контроль в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти в сфере льготно–правовых отношений и т.д.

12. Определено, что льготирование представляет срез в механизме правового регулирования, более углубленный регулятивный блок. Это длящийся процесс, включающий определенные стадии, этапы. На начальной его стадии обозначается круг социальных связей, входящих в сферу льготно–правового регулирования. На второй стадии механизма льготирования происходит конкретизация общих программ применительно к фактически существующим общественным отношениям, входящим в «зону действия» нормативных изъятий и дополнительных преимуществ. Третья стадия льготирования связана с установлением конкретной юридической связи между управомоченными (получателями льгот) и обязанными (лицами, участвующими в процессе предоставления льгот) субъектами. На четвертой стадии - происходит удовлетворение интересов основных получателей льгот.

13. В целях оформления льготирования в единый процесс, придания ему целостности, завершенности предлагается осуществить следующие меры: комплексно оценить потребности соответствующих субъектов в тех или иных разновидностях нормативных изъятий и дополнительных преимуществ; выявить «интенсивность» необходимого и фактического обеспечения льготным юридическим инструментарием определенных разновидностей социальных связей; придать льготированию в целом заявительный характер; соотнести по уровню предоставления различные виды нормативных изъятий и дополнительных преимуществ, применяемых в целях регулирования однотипных общественных отношений; ввести своеобразный механизм замещения одного вида льгот другим; унифицировать процедуру практического предоставления законодательно зафиксированных льгот; повысить эффективность работы должностных лиц, задействованных в механизме льготирования как в целом, так и по отдельным направлениям работы в частности; максимально снизить различного рода административные издержки и барьеры, препятствующие качественной и наиболее рациональной реализации соответствующих юридических исключений и т.д.

14. В механизме льготирования участвуют следующие разновидности льгот: налоговые преференции, таможенные льготы, субсидии, субвенции, дотации, компенсации, привилегии и иммунитеты. Налоговые преференции направлены на компенсацию финансовых потерь при выпуске новой и конкурентоспособной продукции, модернизации технологических процессов, укрепляющего основы малого и среднего производственного бизнеса и т.д. Таможенные льготы используются как одно из правовых средств, способствующих успешному проведению торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком, поддержанию рационального соотношения вывоза и ввоза товаров, защите российской экономики от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции и т. д. Субсидии, субвенции, дотации относятся к особой группе правовых преимуществ, так называемых льгот первичного характера, обеспечивают реализацию других юридических средств, во многих случаях используются совместно в тех или иных блоках механизма льготирования, в основном касающегося проблем организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правового положения субъектов бюджетных правоотношений и т.д. Привилегии представляют собой специальные льготы для конкретных субъектов и, прежде всего, для властных органов и должностных лиц, необходимые им в целях наиболее полного и качественного осуществления своих обязанностей. Иммунитеты как особая разновидность «отрицательных» льгот обеспечивают выполнение международных, государственных и общественных функций, служебных, официальных обязанностей. Компенсации рассматриваются как особое правовое устройство, направленное на возмещение причиненного физическому или юридическому лицу ущерба в результате как правомерных, так и противоправных действий контрсубъектов, понесенных расходов, нейтрализацию иных обстоятельств, связанных с ущемлением его интересов. В качестве взаимодополняющих правовых механизмов по отношению ко льготам анализируются пособия, выступающие в качестве социальных гарантий, поддерживающих определенный жизненный стандарт субъектов.

15. Льготно-правовая политика - это системная деятельность по оптимизации самого процесса льготирования, комплекс мер и действий, которые должны отвечать на проблемы и вызовы юридической жизни общества. Она формирует особый «облик» права, определяет его потенциальные возможности в регулировании тех или иных групп общественных отношений. С ее помощью реализуются в действительности его основополагающие идеи, ориентиры, сущностные начала, поставленные цели и задачи перед данным социальным феноменом. Посредством проведения льготной политики определяется во многих случаях общая направленность правового воздействия, обеспечивается, в конечном счете, нормальное и единообразное развитие и функционирование правовой системы российского общества.

16. В целях оптимизации льготно–правовой политики целесообразно осуществить следующие меры: разработать стратегию осуществления льготно–правовой политики; выработать научно обоснованные критерии, подходы к процессу льготирования; обеспечить социальные обязательства государства соответствующими финансовыми средствами; сформулировать методику экспертной оценки эффективности законодательства в сфере льготного регулирования; провести систематизацию льготного законодательства; установить меры ответственности для обязанных должностных лиц; создать правовые механизмы, направленные на развитие частно-государственного партнерства, позволяющего объединить средства государства и частных благотворительных организаций и т.д.

17. Коррупционные и потенциально коррупционные льготы искажают предполагаемый изначально результат социальных преобразований, меняют направленность самих социальных процессов, способствуют возникновению стагнационных явлений в общественном развитии. К ним следует относить нормативные изъятия и дополнительные преимущества, вовлеченные в процесс незаконного обогащения, подкупа государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Их существование предопределено довольно широкими дискреционными полномочиями соответствующих должностных лиц.

18. Коррупционные и потенциально коррупционные льготы обладают следующими характерными особенностями: с помощью подобного рода юридических средств необоснованно выделяются интересы, принадлежащие определенным корпорациям, влиятельным группам, лоббистским объединениям, олигархическим структурам; меняются акценты в праворегулирующем процессе; формируются отношения, деформирующие порядок прохождения государственной службы; создаются особые «эксклюзивные» режимы для отдельных субъектов; увеличиваются составляющие неформального отклоняющегося поведения управляющей элиты и т.д.

19. Декриминализация процесса льготирования, исключение из него коррупционных моментов предполагает: эффективную деятельность контролирующих органов; открытость данного процесса, его должное информационное обеспечение; сокращение бюрократических структур в механизме практической реализации нормативных изъятий и дополнительных преимуществ; снижение уровня дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц; создание организационных предпосылок для максимального упорядочивания льготных правоотношений; осуществление контроля за переходом государственных служащих на должности руководителей коммерческих предприятий после увольнения со службы; снижение выгод для всех участников коррупции и т.д.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в постановке проблемы и создании концепции правовых льгот, как одного из фундаментальных и перспективных научных направлений. Разработанные положения позволят обогатить не только понятийный, но и научный арсенал в целом, поднять на качественно новый уровень теоретического осмысления теорию правовых средств, правового стимулирования, юридических исключений, правовых поощрений, правовой политики, дополнить научную информацию о механизме правового регулирования и т.д. Предложенная в диссертации концепция льготно–правовой политики, содержащая принципы ее выстраивания на федеральном и региональном уровнях, основные пути совершенствования, а также полученные результаты проведенного социологического исследования могут способствовать более адекватному выстраиванию правовой политики в Российской Федерации, более точному определению ее целей и стратегических направлений в целом.

В практическом плане сформулированные в работе обобщения, предложения, выводы, результаты социологических исследований будут полезны в правотворческой и правоприменительной деятельности, более углубленному изучению обозначенной проблематики на отраслевом уровне.

Данное исследование будет полезно и в правообразовательной деятельности, в частности, для создания спецкурсов по проблемам теории государства и права, повышения качества процесса правового обучения и воспитания студентов. В целях формирования правовой культуры граждан подобные теоретические разработки целесообразно внести в курсы правового обучения и воспитания населения.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и апробированы на заседании кафедры теории государства и права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» (далее СГАП). Положения диссертации использовались в процессе преподавания в СГАП курсов: «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Современные проблемы юридической науки», «Проблемы реализации права в Российской Федерации».

Основные положения и результаты исследования излагались на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных конференциях, «круглых столах», семинарах: в СГАП на всероссийской научно–практической конференции «Закон, человек, справедливость: философско–правовые проблемы» (Саратов, 2003 г.); в Саратовском филиале Института государства и права РАН (далее СФ ИГП РАН) на научно–методологическом семинаре «Информационные средства модернизации российского права» (Саратов, 2004); в Саратовском государственном университете им. Н.Г. Чернышевского на межвузовском научно–практическом семинаре «Актуальные проблемы современной российской правовой системы» (Саратов, 2006); в СГАП на международной научно–практической конференции, посвященной 75–летию СЮИ–СГАП «Юридическое образование и наука в России: проблемы модернизации» (Саратов, 2006); в Самарском филиале ГОУ Московский городской педагогический университет «Актуальные проблемы российской правовой жизни» (Самара, 2006); в СГАП на всероссийском научно–практическом семинаре «Состояние и перспективы современной уголовной политики России» (Саратов, 2006); в Институте государства и права РАН на круглом столе «Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации: актуальные проблемы (теория и практика)» (Москва, 2006).

Результаты исследования были использованы диссертантом в процессе его участия в правотворческой деятельности. Как член рабочей группы СФ ИГП РАН диссертант принимал участие в экспертизах концепции законопроекта Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; концепции законопроекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»; в разработке проекта концепции льготно-правовой политики; проекта концепции антикоррупционной политики современной России. В процессе подготовки диссертационного исследования был использован собственный опыт преподавательской, адвокатской деятельности, работы в органах исполнительной власти.

Результаты исследования изложены в монографиях, главах коллективных монографий, учебных пособиях, других научных публикациях, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, объединяющих 12 глав, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее научной разработанности, объект, предмет, цель и задачи диссертационной работы, раскрываются ее методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна и практическая значимость полученных выводов, отмечается их апробация.

В первом разделе диссертационной работы «Теоретико-методологическое исследование правовых льгот», включающем шесть глав, осуществляется теоретико-правовой анализ института льгот, процессов становления современного льготного юридического инструментария, уяснение его места и роли в механизме правового регулирования.

В первой главе «Истоки, становление и развитие института правовых льгот в законодательстве» изучаются предпосылки, генезис института льгот, динамика эволюции льготного юридического инструментария.

В данной главе внимание сосредоточено на рассмотрении направлений и хода исторического развития преимуществ, привилегий, иммунитетов. Исследование тематики диссертационной работы открывается анализом отечественного законодательства XI-XIX веков, касающегося сферы льготно-правового регулирования. Особо выделен вопрос об изучении льготных нормативно-правовых актов советского периода (после 1917 года).

Последовательно раскрывается история развития института льгот в зарубежном законодательстве, начиная с римского права. Рассматриваются различного рода льготы, привилегии и иммунитеты в каноническом, феодальном праве, в праве свободного союза ремесленных корпораций и автономных гильдий, анализируются правовые акты ряда европейских государств (Германии, Франции, Италии и т.д.).

Во второй главе «Генезис понятия льгот в науке» затронуты вопросы возникновения и эволюции научных взглядов по проблемам льгот в правоведении, политологии, социологии, философии в трудах отечественных и зарубежных исследователей.

загрузка...