Delist.ru

Современная система подготовки кадров органов внутренних дел (01.07.2007)

Автор: Кобозев Алексей Анатольевич

Во втором параграфе «Функционально-организационная структура подготовки кадров в системе МВД России» отмечается, что в целях реализации ведомственной образовательной политики в Министерстве внутренних дел создана сложная динамическая система управления профессиональной подготовкой кадров в ОВД. Данная система состоит из трех уровней: 1) управления системой в целом на уровне самого Министерства; 2) управления учебно-воспита-тельным процессом руководством и административно-управленческим аппаратом образовательных учреждений; 3) управления образовательным процессом в форме взаимодействия профессорско-преподавательского состава с обучающимися в ходе учебных занятий. Подчеркивается, что органы управления каждого из этих уровней представлены организационными подсистемами неодинаковой сложности. Но все они направлены на упорядочение деятельности и мобилизацию всех компонентов исследуемой системы (органов управления на уровне МВД России, отдельных образовательных учреждений и их структурных подразделений – кафедр (циклов), отделов и т.д.) на достижение общей цели – реализацию государственной политики в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД. Диссертант приходит к выводу о том, что, в зависимости от содержания и конкретной направленности, система профессиональной подготовки кадров ОВД Российской Федерации в процессе своей административной (исполнительной, управленческой) деятельности приоритетно осуществляет организационно-управленческие и образовательные функции.

Утверждается, что определение спектра функций системы в целом – это, прежде всего вопрос уяснения функций основных ее элементов или подсистем. Данные функции рассматриваются с точки зрения интегрированного результата организационно-управленческих и образовательных направлений деятельности основных компонентов исследуемой организационно-правовой структуры. По результатам анализа сделан вывод о том, что организационно-управленческие функции системы профессиональной подготовки кадров в ОВД представляют собой совокупность различных направлений деятельности данной многофункциональной системы. В целях изучения их функциональной роли, они классифицируются по четырем группам, каждая из которых имеет самостоятельное предназначение в процессе управления рассматриваемой системой: информационно-аналитические, организационные, контрольные и обеспечивающие. Образовательные функции по признаку обуславливающих их целей, в свою очередь, классифицируются на дидактические, развивающие, воспитательные, организаторско-педагогические и научно- педагогические. Приводится краткая характеристика их содержательно-процедурных компонентов.

Структурная организации профессионального образования кадров в ОВД Российской Федерации спроектирована и создана для определенной цели и призвана выполнять организационно-управленческие и образовательные функции. Она представляет собой многофункциональную социальную систему и позволяет обобщить совокупность, взаимодействующих между собой образовательных учреждений различного типа и видов; преемственных учебно-прог-раммных документов для ведомственных образовательных учреждений и обучения личного состава ОВД в системе служебно-боевой подготовки, а также федерально-региональную систему управления профессиональной подготовкой кадров органов внутренних дел. При этом обращается внимание на то, что МВД России располагает сегодня одной из самых крупных и многопрофильных среди отраслевых министерств и ведомств страны системой профессионального образования. В последнее десятилетие были предприняты значительные шаги к ее оптимизации, освобождению от излишних структурных звеньев, созданию новых видов образовательных учреждений – университетов, академий, институтов, колледжей и лицеев милиции, суворовских военных училищ.

Анализ распределения предметной административно-функциональной компетенции между различными компонентами исследуемой организационно-функциональной структуры показывает, что при всем многообразии видов образовательных учреждений, форм обучения и реализуемых образовательных программ, она имеет общие интегративные свойства. В частности, ориентирована на целевой заказ государства, обеспечить: профессиональную ориентацию молодежи на службу в ОВД, первоначальное обучение кадров, подготовку специалистов различного профиля и квалификации с базовым средним и высшим профессиональным образованием, дальнейшее профессиональное развитие сотрудников ОВД в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Специфика обусловливается также особым административно-правовым статусом ее компонентов в лице ведомственных образовательных учреждений. С одной стороны – это государственные образовательные учреждения, с другой – это образовательные учреждения ведомственного подчинения для которых характерны профилированность обучения, переподготовки и повышения квалификации сотрудников, ориентированность их содержания на те профессиональные задачи, которые предстоит решать будущему (действующему) сотруднику ОВД после завершения обучения (переподготовки, повышения квалификации).

Подчеркивается, что современная модель системы образования в ОВД обладает такими специфическими признаками как множественность и неоднородность составляющих ее структуру элементов. Их имманентное содержание, функциональные связи, субординация в системе непрерывного профессионального образования, в целях выявления их социальной детерминированности, причинной обусловленности, интегративных качеств с позиции исследуемой системы в целом имеет важное значение для теоретико-конструктивного осмысления системы управления профессиональной подготовкой кадров в ОВД.

В итоге автор приходит к выводу, что оптимизация действующей структурно-нормативной модели профессионального образования кадров в ОВД Российской Федерации с позиций совершенствования структуры управления продолжает оставаться одним из основных резервов повышения эффективности ее деятельности. Это выражается в: а) тщательном распределении управленческих функций по конкретным компонентам, подразделениям и исполнителям на основе системного анализа действующих организационно-методических документов об органах управления (положений, соответствующих разделов уставов образовательных учреждений, должностных инструкций и других локальных актов) исследуемой системы; б) согласовании спектра организационно-управленческих функций между субъектами всех уровней управления как по вертикали (субординационные связи) и по горизонтали (координационные связи), так и между выявленными группами информационно-аналитических, организационных, контрольных и обеспечивающих функций и отдельными взаимосвязанными функциями; в) нормативно-правовом закреплении скорректированной функциональной системы управления соответствующими подзаконными и локальными правовыми актами.

В третьем параграфе «Проблемы ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел» подчеркивается, что для успешного выполнения исследуемой системой и составляющими ее компонентами специфических функций, направленных на достижение общесистемной цели, ей необходим набор различных ресурсов, который является важным средством и необходимым условием ее дальнейшего развития. Обращается внимание, что содержание ресурсного обеспечения профессиональной подготовки кадров в ОВД включает комплекс мер, объединяющих необходимое: кадровое, информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение и представляет собой единый процесс. Приводится его структура, с выделением основных составляющих информационного, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения. Это позволяет заключить, что на этот сложный, многосторонний и во многом взаимосвязанный процесс оказывают влияние не только экономические, но и политические, духовные и многие другие, выходящие за рамки прямых взаимоотношений руководства МВД России и системы профессиональной подготовки кадров в ОВД факторы.

Опираясь на контрольные нормативы, данные национальной статистики, монографической литературы по рассматриваемой проблематике и собственное социологическое исследование, проведенное в рамках программы подготовки диссертации в 2004-2007 гг., автор анализирует выделенные составляющие ресурсного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. В результате проведенного анализа выявлен ряд проблем. В части кадрового обеспечения наиболее значимыми из них являются: некомплект постоянного состава в ряде образовательных учреждений МВД России; не соответствие в отдельных вузах контрольным нормативам, установленным Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки для различных видов образовательных учреждений высшего профессионального образования доли профессорско-преподавательского состава, имеющего ученые степени или ученые звания; нарастающие тенденции к увеличению среднего возраста постоянного состава ведомственных образовательных учреждений, особенно наиболее квалифицированного профессорско-преподавательского состава; устойчивое сокращение на протяжении последнего десятилетия численности набора обучающихся в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования системы, включая все формы обучения.

Отмечается так же отставание бюджетного финансирования образовательных учреждений МВД России от их потребностей. Это неизбежно порождает проблемы другой составляющей ресурсного обеспечения исследуемой системы – материально-технического обеспечения учебного процесса. Медленно наращивается парк специального оборудования нового поколения, недостаточно развивается редакционно-издательская база, не пополняются в необходимом объеме библиотечные фонды. Сегодня средняя обеспеченность образовательных учреждений МВД России учебно-лабораторными, административно-хозяй-ственными и жилыми помещениями почти в 1,5-2 раза ниже нормативной. Обращается внимание на то, что в настоящее время органы и подразделения внутренних дел обеспечены учебно-материальной базой по указанным направлениям профессиональной подготовки всего лишь на 39,5%. Не случайно среди основных факторов, оказывающих негативное влияние на эффективность профессиональной подготовки, осуществляемой в образовательных учреждениях МВД России, многие респонденты социологического исследования, проведенного в рамках подготовки данной диссертации, выделили плохую учебную материально-техническую базу ведомственных образовательных учреждений. На это указали практически каждый четвертый (26,4%) участник опроса из числа профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России и каждый пятый (17,1%) из числа сотрудников кадровых аппаратов ОВД, занимающихся вопросами комплектования и профессиональной подготовки. Проанализированы причины неудовлетворенности респондентов в этом плане.

Подчеркнута актуальность информационного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Особое внимание обращается на два контура информации, циркулирующей в образовательных учреждениях системы профессиональной подготовки кадров в ОВД - управленческий и дидактический, которые теснейшим образом связаны между собой. «Соединение» двух этих контуров информации осуществляется через организацию учебного процесса в конкретном образовательном учреждении. Например, в целях исключения неоправданного дублирования учебной информации в смежных изучаемых дисциплинах четко нормирован процесс планирования образовательного процесса. Среди проблем информационного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД диссертант выделяет: недостаточное наполнение библиотечных фондов; слабую техническую оснащенность учебных аудиторий.

Это позволило автору сделать вывод о том, что по всем направлениям ресурсного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД: кадрового, материально-технического и информационного существуют серьезные проблемы, большинство из которых, так или иначе обусловлены недостаточным финансированием. Подчеркивается так же, что совершенствование существующего финансового обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД в настоящее время возможно по двум основным направлениям. Во-первых, через рост бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых средств и, во-вторых, посредством привлечения дополнительных финансовых внебюджетных источников без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования. Предлагаются и обосновываются механизмы привлечения дополнительных средств на развитие ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД.

В четвертом параграфе «Организация контрольной и надзорной деятельности за подготовкой кадров для органов внутренних дел» отмечается, что в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» главой государства перед Правительством Российской Федерации поставлена задача создания конкурентоспособной образовательной системы1. Положение о том, что в современных условиях качество образования – одна из важнейших характеристик, определяющих конкурентоспособность образовательных учреждений, в полной мере относится к системе профессиональной подготовки кадров ОВД. При этом подчеркивается, что в настоящее время основой новых механизмов управления качеством профессионального образования является система регламентации деятельности образовательных учреждений, в которую входят лицензирование, аттестация и государственная аккредитация (Ст. 33 Закона РФ «Об образовании»). Основное назначение этих процедур состоит в том, чтобы, с одной стороны, предоставить возможность творчеству и инициативе в сфере образования, а с другой - упорядочить процесс реорганизации учреждений образования и удержать его качественный уровень. На основе анализа научной литературы автор формулирует понятие управления качеством применительно к предмету исследования, под которым предлагается понимать скоординированный процесс воздействия на систему профессиональной подготовки кадров в ОВД, коллектив и отдельных работников, обеспечивающий достижение высшего общественного качества – оказываемых образовательных услуг и относительной их устойчивости. Обращается внимание, что основным субъектом реализации государственного надведомственного контроля за качеством подготовки кадров для ОВД сегодня выступает Рособрнадзор, находящийся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, а формами его проведения – лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений МВД России и их филиалов, а также ВНИИ МВД России и ВИПК МВД России в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования соответственно.

На основе анализа нормативно-правовой базы в сфере профессионального образования и практики функционирования системы подготовки кадров в ОВД исследуются процессы комплексной оценки деятельности образовательных учреждений МВД России и их структурно обособленных подразделений (филиалов и представительств) в рамках лицензирования образовательной деятельности, государственной аттестации и аккредитации. Это позволило определить цели и задачи данных форм государственного контроля качества подготовки кадров для ОВД, выявить основные принципы и этапы их реализации, а также особенности проведения применительно к предмету диссертационного исследования. При этом подчеркивается, что лицензирование преследует цель обеспечения социальных гарантий на соответствующие условия осуществления образовательного процесса и выдачи лицензии (по результатам положительного заключения экспертной комиссии) на право ведения образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам, направлениям и специальностям подготовки кадров. Целью и содержанием проводимой один раз в 5 лет, процедуры государственной аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения МВД России требованиям ГОСов соответствующего поколения. С точки зрения строгого соблюдения последовательности, государственная аккредитация является завершающей процедурой регламентации деятельности учреждения профессионального образования в системе МВД России. В этой связи, она дает пороговый критерий оценки качества профессиональной подготовки кадров для ОВД и может рассматриваться как признание со стороны государства доверия, права и способности соответствующего учебного заведения осуществлять образовательную деятельность. По мнению автора, данная процедура выступает в качестве: 1) важного условия правовой и экономической защищенности постоянного и переменного состава образовательного учреждения МВД России; 2) инструмента независимой оценки достижений его профессорско-преподавательского состава; 3) стимула для повышения качества профессионального образования и дальнейшего развития данного учебного заведения. Приводятся результаты комплексной оценки деятельности образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров в ОВД 2000-2005 гг. Утверждается, что через процедуры государственного лицензирования, аттестации и аккредитации система профессиональной подготовки кадров в ОВД интегрируется в общероссийское образовательное пространство, действуя таким образом в соответствии с общегосударственными стандартами и критериями.

Отмечается, что помимо надведомственного контроля (надзора) за качеством профессиональной подготовки кадров в ОВД, одним из важных условий его оптимизации выступает система внутриведомственного контроля, поскольку управление и властные функции при его реализации неотделимы от контроля». Непосредственная (внутрисистемная) контрольная деятельность в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД, в отличие от систематической надзорной деятельности, имеет постоянный характер. Поэтому данный вид контроля, отмечает соискатель, является неотъемлемой постоянно взаимодействующей составной частью других функций управления на всех уровнях управления системой профессиональной подготовки кадров в ОВД. На основе выделенных признаков внутрисистемного контроля в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД дается его авторское определение. Соответственно этому классифицируются, а затем анализируются три вида внутрисистемного контроля: 1) организационный контроль за ходом образовательного процесса в учебных заведениях МВД России; 2) педагогический контроль деятельности кафедр (циклов), иных структурных подразделений и профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России; 3) контроль (проверка) успеваемости обучающихся.

Наконец, формулируются заключительные выводы. Отмечается, что сложившаяся система контрольно-надзорной деятельности в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД охватывает все этапы управленческого процесса, реализуемого социальной системой, которая выполняет контролируемую задачу. Данная система состоит из двух составляющих – административного надзора, осуществляемого специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами (Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки) и внутрисистемного контроля, который входит в качестве подсистем в субъекты, управляющие системой профессиональной подготовки кадров ОВД в целом и отдельными ее компонентами. В этой формуле данная контрольно-надзорная деятельность выступает как специфическая система наблюдения и проверки процесса профессиональной подготовки кадров для органов внутренних дел и преобразующая деятельность постоянного и переменного состава ОВД, задействованного для выполнения поставленных задач, принятых решений.

В сочетании с удовлетворением требованиям систематичности, всесторонности и объективности, контрольно-надзорной деятельности, резюмирует автор, принадлежит особая роль в повышении качества подготовки квалифицированных специалистов ОВД образовательными учреждениями МВД России.

В пятом параграфе «Проблемы оценки эффективности функционирования системы подготовки кадров органов внутренних дел» изучается понятие «качество профессиональной подготовки специалистов ОВД», содержание и взаимодействие элементов деятельности образовательных учреждений МВД России, оказывающих решающее воздействие на качество подготовки ими квалифицированных специалистов, осуществляется их комплексная оценка. Автором предлагается система обеспечения качества профессиональной подготовки кадров для ОВД, которая охватывает все составляющие качества учебного процесса и его конечный результат – качество подготовленных специалистов для ОВД (см. схему). По каждому выделенному блоку этой многокомпонентной системы выявляются обобщающие и определяющие критерии оценки их качества. При этом акцентируется внимание на тех показателях, которые, с одной стороны, объективно раскрывали бы результаты функционирования данной социальной системы, а с другой – давали бы возможность видеть и измерять достигаемую посредством управления меру реализации искомых потребностей государства в обеспечении органов внутренних дел высококвалифицированными и компетентными профессиональными кадрами.

Схема взаимодействия основных элементов деятельности образовательных учреждений МВД России, определяющих качество подготовки специалистов для органов внутренних дел

Далее характеризуются блоки выделенных показателей качества профессиональной подготовки кадров ОВД, осуществляется обобщенная оценка их эффективности. По каждому элементу деятельности образовательных учреждений МВД России, определяющему качество подготовки специалистов, предлагается набор детализированных показателей, которые, по мнению диссертанта, наиболее полно соответствуют действительности в измерении критерия его качества. Отмечается, что далеко не все из них поддаются количественной оценке. В тоже время они могут измеряться либо в рейтинговой оценке, с предварительным присвоением количества соответствующих баллов каждому из этих показателей в зависимости от их значимости, либо как альтернативные показатели. Особое внимание обращается на тенденции, которые негативным образом влияют на качественные характеристики содержания профессионального образования, его результаты (качество образованности личности) и образовательные технологии (качество методов обучения и воспитания). Анализ механизма обеспечения качества профессиональной подготовки кадров в ОВД, динамики взаимодействия между составляющими его элементами позволил прийти к выводу о том, что «содержание профессионального образования» представляет собой тот желаемый результат, который необходимо иметь на выходе из образовательного учреждения, тот уровень и состав достижений, выраженный в категориях знаний, умений, навыков и личных качеств, который должен выступать нормативом для выпускника учебного заведения МВД России.

Отмечается, что существующая практика организации контроля за качеством образовательных технологий обучения в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД не в полной мере обеспечивает достоверность данного показателя. Существо проблемы в первую очередь вызвано тем, что действующие системы контроля за качеством технологий обучения и уровнем усвоения знаний обучаемыми локальны, а субъекты их осуществления в основном нацелены на содержание лишь конкретного изучаемого предмета, а не на системное, управляемое формирование специалиста ОВД. Предлагаются пути объективизации данной оценки через внедрение ряда критериев и системы рейтингового их измерения, а также использование современной технологии обучения, базирующейся на индивидуальной работе каждого слушателя (курсанта) с контрольно-обучающими программами на персональных ЭВМ. Аргументируются преимущества рейтинговой системы оценки качества проведения учебных занятий. Также обращается внимание на недостатки нормативно-закрепленной системы оценки эффективности научного обеспечения учебно-воспитательного процесса образовательных учреждений МВД России в части его незавершенности и неопределенности частных критериев рейтинговой оценки качества проведения научных исследований и разработок.

При анализе показателей материально-технического обеспечения образовательного процесса в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД. широко используются результаты авторских социологических исследований. Это позволило определить и ранжировать основные причины неудовлетворенности профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России состоянием материально-технического обеспечения учебного процесса, как в целом, так и в плане его обеспеченности средствами передачи учебной информации. В результате автор приходит к выводу о том, что повышение качества материально-технического обеспечения образовательного процесса представляет значительные неиспользованные резервы повышения эффективности деятельности исследуемой системы. Далее обосновывается значимость качества взаимодействия образовательных учреждений МВД России с комплектующими органами внутренних дел. Обращается внимание, что надлежащая организация данного взаимодействия является важным инструментом не только повышения качества подготовки квалифицированных специалистов, но и закрепления на службе в ОВД выпускников ведомственных образовательных учреждений, показатель которого на протяжении последних десяти лет остается крайне низким. Так, по данным проведенного нами исследования через три года после выпуска по различным основаниям увольняется свыше 37 % подготовленных системой профессиональной подготовки кадров в ОВД в целом молодых специалистов. Это не только влечет за собой кадровые потери, но и неоправданные финансовые издержки. В этой связи аргументируется вывод о том, что максимально возможный уровень закрепления выпускников учебных заведений МВД России в подразделениях ОВД является одним из самым достоверных критериев высокого качества подготовки квалифицированных специалистов и одним из наиболее важных показателей эффективности функционирования системы подготовки кадров в ОВД. Предлагается создание и внедрение в практику четкой системы обратной связи и контроля за качеством ведомственного профессионального образования со стороны практических подразделений ОВД. Подытоживая результаты комплексного исследования проблем оценки эффективности функционирования системы профессиональной подготовки кадров в ОВД формулируется ряд обобщающих суждений, направленных на их решение.

Третья глава «Правовые основы функционирования системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» посвящена анализу состояния, выявления проблем правового регулирования системы профессиональной подготовки кадров в ОВД и выработке мер по их решению.

В первом параграфе «Международно-правовое регулирование деятельности системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» рассматриваются международно-правовые аспекты деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. В пользу расширения международного сотрудничества Российской Федерации в области профессиональной подготовки кадров ОВД автор относит тот факт, что выбор той или иной модели профессионального образования обусловливается не только внутренними, но и внешними факторами, т.е. процессами, происходящими в мировом сообществе, интеграция в которое является непременным условием выживания любой социальной системы. Конституцией России закреплено положение о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15). Отмечается, что основным источником, регламентирующим международное сотрудничество системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, в формально-юридическом смысле, т.е. внешней формой выражения и закрепления государственной воли, обеспечивающей нормам договора юридическую обязательную силу внутри государства, являются международные договоры нормативного содержания. Главной их особенностью является то, что они имеют согласительную природу и регламентируют исключительно межвластные отношения между государствами как таковыми.

Подчеркивается, что начало процессу формирования нормативно-правовой базы по международному сотрудничеству в области профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации было положено 24 апреля 1992 г. подписанием в Алма-Ате межведомственного многостороннего соглашения о взаимодействии министерств внутренних дел 11 независимых государств международной региональной организации из числа бывших республик СССР – СНГ в сфере борьбы с преступностью. Одной из форм международного сотрудничества, определенного этим Соглашением (п. «г» ст. 2), является обмен опытом работы, законодательными и нормативными актами, учебной литературой по вопросам деятельности ОВД, а также оказания на взаимной основе содействия в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров. В мае 1992 г. главы стран СНГ подписали соглашения о сотрудничестве в области образования, о сотрудничестве в области подготовки научных и научно-педагогических кадров и нострификации документов об их квалификации. Для их реализации была создана Международная ассоциация государственных органов аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации (МАГАТ). Это позволило скоординировать усилия государств–участников Содружества в подготовке профессиональных кадров, в том числе и в сфере внутренних дел. Обращается внимание на последующие межгосударственные и межправительственные договоры МВД России по осуществлению международного сотрудничества. При этом выделяются правовые нормы, закрепляющие основные формы этого сотрудничества в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров милиции/полиции.

Отмечается, что позитивные результаты международного сотрудничества МВД России в области подготовки кадров за последние годы стали возможными благодаря тому, что в настоящее время по линии МВД России действует 68 соглашений межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены не только с соответствующими структурами всех стран-чле-нов СНГ, но и Великобритании, Венгрии, Египта, Израиля, Испании, США, Финляндии, ФРГ, Швеции и ряда других государств. В этой связи анализируется еще ряд международных договоров Российской Федерации и, прежде всего, в рамках Совета Европы. Здесь акцентируется внимание на проблеме внедрения Российской Федерации в Европейскую зону высшего образования или так называемый Болонский процесс. Диссертант полагает, что, в рамках выполнения Плана мероприятий по реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации на 2005-2010 годы1, наиболее приемлемым представляется перевести вузы МВД России на базовую подготовку специалистов ОВД по программе бакалавров-юристов. Это практически без снижения качества профессионального обучения сделало бы подготовку юристов массовых специализаций и профилей в системе Министерства более экономичной.

Суммируя изложенное, формулируется ряд обобщающих выводов и предложений по совершенствованию международно-правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. При этом отмечается, что это позволит аккумулировать достижения человеческой цивилизации, совокупный опыт многих стран-участников международных договоров и соглашений в области борьбы с преступностью и одной из важнейших ее составляющих - профессиональной подготовки кадров милиции/полиции.

Во втором параграфе «Законодательные аспекты функционирования системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» отмечается, что совокупность норм законодательных актов занимает центральное место в механизме правового регулирования профессиональной подготовки кадров в ОВД. Находясь в определенной взаимосвязи между собой, они призваны обеспечить законодательную основу правового регулирования отношений, возникающих в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД, и, прежде всего, образовательных отношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование. В числе их источников диссертант выделяет Конституцию Российской Федерации как акт высшей юридической силы, закрепляющий статьей 43 право граждан России на образование и другие права, способствующие его реализации, а также ряд федеральных законов, регулирующих правоотношения в сфере профессионального образования. Поскольку предмет правового регулирования деятельности профессиональной подготовки кадров в ОВД составляют не только образовательные отношения, но и управленческие (административные), трудовые, имущественные, финансовые и другие отношения, эта деятельность регулируется федеральным законодательством нескольких отраслей национальной правовой системы.

Базовым законодательным актом в рассматриваемом контексте является Закон РФ «Об образовании». Он интегрирует весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере профессиональной подготовки кадров в ОВД, вводит общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах и подзаконных нормативных правовых актах. Так, обращение к содержанию Закона РФ «Об образовании» показало, что положения его правовых норм закрепляют и регулируют практически все основные аспекты функционирования образовательных учреждений МВД России. Ряд сторон и аспектов профессиональной подготовки сотрудников милиции получили нормативное закрепление в нормах ст. 21 Закона РФ «О милиции». Подчеркиваются положительные стороны действующей редакции этой статьи, отмечаются ее недостатки. В частности, по мнению диссертанта, изложенные здесь положения, нормативно закрепляют статусную изоляцию образовательных учреждений МВД России от учебных заведений совместного учредительства МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и органов местного самоуправления (колледжей и лицеев милиции). Это препятствует реализации ряда принципов и положений Концепции о совершенствовании профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации на 2004-2010 гг. в части создания четырехгодичных милицейских колледжей с приемом в них выпускников 9-х классов общеобразовательных школ с выдачей диплома государственного образца о среднем профессиональном (юридическом) образовании. В этой связи предлагается внесение изменений и дополнений в содержание ст. 21 Закона РФ «О милиции», а также внесение соответствующих изменений в другие законодательные акты (например, в ст. 84 Бюджетного кодекса РФ). Акцентируется внимание на том, что, несмотря на комплексный характер ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», он не содержит исчерпывающего нормативно-пра-вового регулирования значительной части отношений в сфере деятельности вузов МВД России. Поэтому отдельные аспекты функционирования этих компонентов системы профессиональной подготовки кадров в ОВД регламентируются также правовыми нормами Закона РФ «О милиции», ГК РФ и других федеральных законов.

Анализ показывает, что существующее федеральное законодательство не в полной мере закрепляет правовые основы управления образовательными учреждениями МВД России и не обеспечивает функциональной полнотой регулирование соответствующих отношений. Этот недостаток законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но и влечет за собой последующую избыточность регулирования организационно-управленческих отношений подзаконными нормативными актами, причем в сегодняшних условиях, как правило, актами Министерства образования и науки Российской Федерации, не учитывающих ведомственную специфику, что крайне негативно влияет на деятельность образовательных учреждений МВД России.

Далее исследуется содержание иных федеральных законов (ФЗ «О библиотечном деле», ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ГК РФ, Трудового кодекса РФ и др.), которые косвенно регламентируют разностороннюю деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Приводятся различные точки зрения исследователей по решению выявленных при этом юридических коллизий и восполнению пробелов, обосновывается позиция автора на сей счет.

Подводя итог обозначенным выше проблемам, формулируются основные выводы, в целом характеризующие состояние законодательного регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Отмечается, что ныне действующее законодательство в этой сфере, представлено всего тремя федеральными законами («Об образовании», «О милиции», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), регламентирующими наиболее важные с точки зрения настоящего исследования организационно-управленческие и образовательные отношения. Они неполно регулируют принципы, формы, порядок поведения ее субъектов, предоставляя, в ряде случаев, их установление подзаконным нормативно-правовым актам. Помимо наличия пробелов, законодательные формы (источники) права, регулирующие деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, не свободны и от многочисленных противоречий и расхождений между отдельными федеральными отраслевыми законами, в том числе и внутри системы образовательного законодательства. Особенно ярко юридические коллизии проявляются между нормативными актами публичного (административного и образовательного) и частного (гражданского) права.

Третий параграф «Регулирование деятельности системы подготовки кадров в органах внутренних дел подзаконными нормативными актами» посвящен анализу состояния и тенденций развития подзаконного нормативно-правового регулирования деятельности исследуемой системы. Отмечая их роль в регулировании общественных отношений исследуемой сферы, обращается внимание на то, что подзаконные нормативные правовые акты, в зависимости от субъектов их принятия и формы выражения, отличаются неоднородностью и многообразием. Они включают в себя: 1) указы Президента Российской Федерации; 2) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; 3) приказы, распоряжения, положения, инструкции, правила и иные нормативные правовые акты Министерства образования и науки Российской Федерации; 4) приказы, положения, наставления, инструкции, правила, концепции, решения коллегий, методические рекомендации и иные норматив нормативные правовые акты МВД России; 5) уставы и иные локальные подзаконные акты образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел.

Далее анализируется место и роль каждой из выделенных групп подзаконных нормативных правовых актов в механизме правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Отмечается, что функция нормативных актов Президента РФ заключается в обеспечении оперативного правового регулирования наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами (установление правового статуса и компетенции МВД России в сфере ведомственной профессиональной подготовки кадров; определение организационных основ, принципов и отдельных аспектов прохождения службы личным составом системы профессиональной подготовки кадров в ОВД). Утверждается, что подзаконные нормативные правовые акты Правительства РФ зачастую выступают правообразующим фактором непосредственного регулирования основных административно-правовых (управленческих) и образовательных отношений в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов механизма правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Они, как правило, принимаются на основании и во исполнение федеральных законов (преимущественно в развитие норм Закона РФ «Об образовании»), нормативных указов Президента РФ.

К нормативным ведомственным актам, регламентирующим деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, относятся концепции, решения коллегий, приказы, распоряжения, положения, наставления, инструкции, инструктивные письма и методические рекомендации федеральных органов исполнительной власти (МВД России, Министерства образования и науки Российской Федерации и Рособрнадзора). В отличие от правительственных актов, они направлены на регулирование более узких вопросов деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, что свидетельствует об их предметно-специализированном характере как актов, издаваемых федеральными органами специальной компетенции. При этом акцентируется внимание на неурегулированность должным образом ряда важных направлений деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД ведомственными нормативными правовыми актами МВД России. Поскольку последние не только выполняют важную роль в правовой цепи, но и служат четким ориентиром в подготовке большинства локальных подзаконных актов, издающихся компонентами исследуемой системы в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности, это, препятствует эффективному управлению отдельными ее подсистемами, особенно, такими структурами, как ссузы и вузы МВД России.

Хотя локальные (внутриорганизационные) правовые акты, издание ряда которых прямо предусмотрено нормами федеральных законов, остаются за рамками собственно системы законодательства, они играют весьма важную роль в правовом регулировании управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД. Во-первых, именно на этом уровне происходит непосредственная реализация образовательных прав переменного состава (обучаемых), осуществляемая на основе действующего законодательства. Во-вторых, внутриорганизационные подзаконные акты, по причине отсутствия в настоящее время правовых механизмов в регулировании специфических образовательных отношений ссузов и вузов МВД России ведомственными нормативными актами, призваны их конкретизировать и содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений федеральных органов исполнительной власти в деятельности образовательных учреждений, являющихся не только учебными заведениями, но и учреждениями внутренних дел. Важнейшим локальным актом в рассматриваемом контексте является устав образовательного учреждения МВД России, разработка которого осуществляется на основе и в строгом соответствии не только с нормами ст. 13 Закона РФ «Об образовании», но и рядом норм Закона РФ «О милиции» (ст. ст. 10-29 и др.) и Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. ст. 3-36, 49-54 и др.), определяющих компетенцию, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. В то же время отмечается, что пробелы, имеющие место на законодательном уровне, в правовом государстве не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм.

Опираясь на результаты своих исследований, автор подчеркивает, что сфера регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД подзаконными нормативными правовыми актами не меньше, а даже гораздо больше сферы регулирования федеральными законами, они более детально регламентируют деятельность ее субъектов. Анализ состояния подзаконного регулирования подготовки кадров в ОВД свидетельствует о насущной необходимости совершенствования его системы в силу наличия серьезных проблем, связанных с особенностями его формирования в настоящее время. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, решение которых обеспечило бы увеличение удельного веса правительственных норм и более полное регулирование специфических образовательных правоотношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД ведомственными правовыми актами МВД России, а также устранению пробельности и противоречивости соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

В четвертом параграфе «Основные направления совершенствования правового обеспечения профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» определяются и обосновываются приоритеты совершенствования правового регулирования исследуемой социальной системы. Отмечается, что система правового обеспечения функционирования системы профессиональной подготовки кадров в ОВД имеет сложную структуру и использует в этой связи практически все многообразие форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. К наиболее важным направлениям ее совершенствования на современном этапе, вытекающих из результатов проведенного исследования, диссертант относит следующие:

- систематизацию ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, соглашений, конвенций, деклараций и других документов, прямо или косвенно затрагивающих интересы системы профессиональной подготовки кадров ОВД, в форме хронологической инкорпорации;

- расширение функциональной полноты законодательного регулирования управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД, устранение несогласованностей и противоречий действующего правового регулирования данного вида социальной деятельности на уровне федеральных законов;

- четкое разграничение в подзаконных актах высших органов исполнительной власти (указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ) компетенции субъектов образовательной политики: федерального (Минобрнауки России) и ведомственного уровня (МВД России и др. министерства и ведомства, имеющие в своем подчинении образовательные учреждения профессионального образования). Полноценное юридическое закрепление в нормативных подзаконных актах полномочий МВД России в области нормативного правового обеспечения деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД, дополняющего и конкретизирующего нормативные правовые акты Минобрнауки России в части специфики функционирования образовательных учреждений МВД России;

загрузка...