Территориальная организация местной власти, по мнению диссертанта, прямо зависит от модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Вопрос о модели с точки зрения территориальной организации власти трансформируется в вопрос о соотношении административно-территориального и территориального устройства. Как полагает диссертант, подтверждением дуалистического характера взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является тот факт, что на местном уровне одновременно осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление. Федеральный закон 2003 г., с точки зрения диссертанта, провел ревизию территориального устройства Российской Федерации. Сделать это было необходимо, но решение было найдено в духе преобразования дуалистической в административную. Согласно нормам Федерального закона 2003 г. государственное управление, функции органов общей компетенции от имени государства будут осуществлять органы местного самоуправления, и в дополнение к этому специализированные государственные структуры будут решать собственные задачи, преобразуя при этом для своих нужд территориальное устройство государства. Такие преобразования, как полагает диссертант, ведут к возникновению целого ряда правовых проблем (они подробно исследуются в работе).

В целом, диссертант обосновывает выводы о том, что новое регулирование территориального устройства показывает, что федеральный законодатель де-факто отошел от принципа регулирования только общих начал местного самоуправления, как это требует Конституция Российской Федерации. Вопросы территориального устройства, в противоречии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, регламентированы в Федеральном законе 2003 г. исчерпывающим образом. Ряд проблем, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, Закону удалось решить, но предложенные решения породили новые правовые проблемы. Это позволяет сделать вывод о том, что с принятием Федерального закона 2003 г. системе правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не была придана стабильность, она по-прежнему остается достаточно противоречивой и запутанной.

С точки зрения теории муниципального права, соотношение территориального и административно-территориального устройства не должно было измениться, поскольку сложившееся территориальное и административно-территориальное деление позволяет реализовать новую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в сегодняшней России. Этого и не произошло, но были существенно ограничены возможности субъектов Российской Федерации в регулировании данной сферы.

Глава четвертая «Развитие системы местного самоуправления как следствие эволюции модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления», прежде всего, касается уточнения определения системы местного самоуправления. Эта система не являлась единой на территории Российской Федерации, т.к. Конституция России установила, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции. Поэтому каждое муниципальное образование, его население, имеет право самостоятельно определить те формы, с помощью которых будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории. Следовательно, в каждом муниципальном образовании сложилась собственная система местного самоуправления. Принятие Федерального закона 2003 г., «развернувшего» вектор развития дуалистической модели в направлении административной, ведет к качественному изменению взаимоотношений, сложившейся в период с 1995 по 2003 годы и, как следствие, к унификации систем местного самоуправления. В главе, включающей два параграфа, рассматриваются особенности эволюции отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление.

Параграф первый посвящен формам прямой демократии как элементам системы местного самоуправления. В их числе рассматриваются: местный референдум, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан, правотворческая инициатива и ряд других форм прямой демократии.

По мнению диссертанта, с точки зрения процедур, местный референдум будет проводиться по-прежнему, однако его значение, как и, в целом, степень участия населения в решении вопросов местного значения до некоторой степени уменьшены. Это является еще одним доказательством того, что реформа местного самоуправления может привести к превращению дуалистической модели взаимоотношений в административную.

Анализ законодательных позиций, регулирующих институт муниципальных выборов, позволил диссертанту утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления, оно по-прежнему остается связанным с населением муниципальных образований, и в связи с этим его природа не может быть охарактеризована исключительно как государственная.

В целом, диссертант утверждает, что Федеральный закон 2003 г. несколько сузил возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. Это означает, что государство обозначает свой интерес к более детальной регламентации всех местных дел.

Анализ норм Федерального закона 2003 г., регулирующих порядок проведения собрания и реализации правотворческой инициативы, а также их сопоставление с соответствующими положениями Федерального закона 1995 г. позволяют диссертанту утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления. Оно по-прежнему осуществляется населением муниципальных образований, и в связи с этим в его природе наличествуют общественные черты.

По мнению диссертанта, федеральному законодателю следует развить положения, касающиеся обращений граждан в органы местного самоуправления, предоставив субъектам Российской Федерации возможность установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления.

Важный вопрос, по мнению диссертанта, обойденный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», – деятельность муниципальных предприятий, учреждений и других подобных организаций. Жители муниципальных образований в повседневной жизни сталкиваются с ними даже чаще, чем с органами и должностными лицами местного самоуправления. Но право на обращение к ним не устанавливается Федеральным законом. Диссертант предлагает урегулировать этот вопрос, причем именно на уровне субъектов Российской Федерации, имеющих четкое представление об особенностях деятельности в муниципальных образованиях данных структур.

Новая форма прямой демократии, подлежащая обязательному применению на местном уровне согласно ст.28 Федерального закона 2003 г., – публичные слушания. Цель ее – обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Но положения законодательства, регулирующие данный институт, представляются диссертанту далеко не бесспорными.

Помимо названных, нормы Федерального закона 2003 г. установили и ряд других форм прямой демократии, посредством которых могут решаться определенные вопросы местного значения. Их анализ позволил диссертанту сделать выводы о том, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился; стало очевидно преобладание консультативных форм над императивными. С другой стороны, влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата сохранится, органы местного самоуправления не полностью «отрываются» от населения муниципальных образований и не становятся окончательно составной частью государственного аппарата. Хотя тенденция, как представляется, именно такова. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления непрерывно тяготеет к изменениям, и эти изменения могут быть направлены либо в сторону децентрализованной модели взаимоотношений, либо в сторону административной. Проведенное исследование в отношении форм прямой демократии позволяет утверждать, что новое федеральное законодательство ориентирует «движение» данной модели именно в последнем упомянутом направлении.

Параграф второй посвящен формам участия населения в осуществлении муниципальной власти через органы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, отличия органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции России. В качестве таковых выступают: во-первых, субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия, во-вторых, территориальные пределы юрисдикции властных органов, в-третьих, исключительные, им одним присущие особенности.

В структуру местного самоуправления входит два вида органов местного самоуправления: общей и специальной компетенции. Хотя данная классификация иногда приводит к трудно разрешимым вопросам: например, в теории муниципального права можно выделить проблему, к какому из перечисленных видов органов следует отнести местную администрацию и следует ли считать ее единым органом или совокупностью органов.

На основе анализа нормативных правовых актов, определяющих устройство и структуру органов местного самоуправления, диссертант делает вывод о том, что к 2003 г. уже была сформирована нормативная база, достаточная для становления системы органов местного самоуправления. Специфика муниципальных образований, и прежде всего размер их территории и численность населения, предопределяла значительное разнообразие в правовом регулировании структуры органов местного самоуправления каждого муниципального образования. Но эти особенности не во всем были учтены в Федеральном законе 2003 г. Часть 1 ст.34 Закона закрепила унифицированную структуру органов местного самоуправления.

В работе исследуется вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах. Диссертант доказывает, что Федеральный закон 2003 г. на уровне местного самоуправления фактически реализует принцип разделения органов в зависимости от их компетенции. Это означает распространение принципов организации государственной власти на местное самоуправление и еще раз подтверждает факт развития системы местного самоуправления в направлении ее большего соответствия основам организации государственной власти и их более выраженного подчинения государству. Данный вывод подтверждается исследованием соответствующих норм Федерального закона 2003 г.

Федеральный закон 2003 г., и это его несомненное достоинство, учел ряд ошибок Федерального закона 1995 г., допущенных при регулировании системы органов местного самоуправления. Но вместе с тем, по мнению диссертанта, в ряде случаев Федеральный закон 2003 г., регулируя эту систему, воспроизвел недостатки Федерального закона 1995 г. По мнению диссертанта, серьезного уточнения требует статус избирательной комиссии муниципального образования. Провести такое уточнение без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

Анализ норм Федерального закона 2003 г. позволил диссертанту утверждать, что только на федеральном уровне будет определяться компетенция органов местного самоуправления, что еще раз свидетельствует о развитии дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной и встраивании органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, на уровне теории муниципального права возникает вопрос: включать ли органы государственной власти в систему местного самоуправления. Ст.12 Конституции Российской Федерации, с одной стороны, дает четкий ответ на этот вопрос: местное самоуправление отделено от государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. Однако, с другой стороны, как следует из определения системы местного самоуправления, она представляет собой совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления, причем не обязательно населением. И если местное самоуправление осуществляется органами государственной власти, следует признать органы государственной власти отдельными элементами системы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, введение подобных правовых конструкций означает подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, «встроенность» местного самоуправления в систему государственных органов. Таким образом, данная норма может быть обжалована по мотиву нарушения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Хотя, как представляется, с учетом дуалистической природы органов местного самоуправления, государство вправе рассматривать органы местного самоуправления как часть своей системы на местах при реализации отдельных государственных полномочий. Проблема заключается в неточностях формулировок ст.12 Конституции Российской Федерации при определении соотношения государственной власти и местного самоуправления. В результате данная норма Конституции может стать фиктивной.

Подводя итоги, диссертант делает выводы о том, что развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели в Российской Федерации может стать началом процесса превращения системы местного самоуправления в систему местного государственного управления. Этот процесс следует расценивать как негативный лишь в том случае, если он сопровождается отступлением от общепризнанных демократических стандартов. Эффективная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть построена лишь при условии четкого распределения функций: органы государственной власти решают вопросы государственного значения, население и общественные институты решают вопросы общественного характера. Органы публичной власти при этом не должны заниматься частноправовой деятельностью. Наиболее правильным в условиях неразвитого гражданского общества в России, полагает диссертант, следует признать сохранение определенных общественных функций за местным самоуправлением как институтом, пользующимся государственной поддержкой, и из этого следует вывод о необходимости разумного самоограничения государства в процессе «встраивания» местного самоуправления в свою систему.

Глава пятая «Экономические основы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления» посвящена организации местной экономики, которая является важнейшей, по сути, основной сферой деятельности субъектов местного самоуправления. Экономические причины, по мнению диссертанта, стали и одной из предпосылок отделения местного самоуправления от государственной власти. В этой области наиболее ярко проявляется дуалистический характер российского местного самоуправления. С одной стороны, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации признают муниципальные образования субъектами гражданского права, выступающими в гражданском обороте на равных основаниях с государством, физическими, юридическими лицами и иными его участниками. С другой стороны, органы и должностные лица местного самоуправления вправе управлять местной экономикой, осуществлять правовое регулирование этой сферы, т.е. выступать в качестве публичного субъекта, диктующего свою волю другим участникам гражданского оборота. При этом местное самоуправление должно подчиняться государственным установлениям, исходить в своей экономической деятельности из норм, установленных законодательством Российской Федерации.

Диссертант обосновывает тезис о том, что для различных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления характерны и различные типы экономического взаимодействия государственных и местных органов. Государство установило особую форму собственности - муниципальную, гарантировало ряд имущественных прав муниципалитетам. Но если в период с момента принятия Конституции Российской Федерации и до 2000 г. муниципальные образования рассматривались как самостоятельные субъекты не только в частноправовых, но и в публичноправовых вопросах, то в настоящее время, в свете положений нового законодательства, они сохранили лишь право самостоятельного участия в гражданском обороте на равных с другими субъектами гражданского права основаниях. Свою самостоятельность в публичноправовом смысле, т.е. в качестве субъекта, регулирующего отношения в сфере экономики, местное самоуправление во многом утратило. В целом, пятая глава включает в себя два параграфа.

Параграф первый посвящен правовому регулированию экономической основы местного самоуправления. Диссертант критикует положения Федерального закона 2003 г., устанавливающие, что экономическая основа местного самоуправления, включая пообъектный состав муниципальной собственности, должна быть жестко регламентирована государственной властью, а органы местного самоуправления должны быть фактически лишены права регулирования экономических отношений. Диссертант не разделяет и высказываемую исследователями позицию о том, что государство, делегируя органам местного самоуправления полномочия, не обязано обеспечивать их выполнение соответствующими материальными ресурсами.

По мнению диссертанта, если допустить на местном уровне принятие экономически необоснованных решений, то неблагоприятные социальные последствия, которые их принятие неминуемо повлечет, устранять придется государству, что, естественно, приведет к прямым (и, вероятно, существенным) финансовым потерям. Таким образом, принцип ответственности за последствия принятия экономических решений действует как «сдерживающий» местное самоуправление. А наличие принципа соразмерности полномочий и ресурсов позволяет государству и его органам возлагать на местное самоуправление решение лишь ограниченного ряда государственных задач. Диссертант полагает, что соразмерность – это важнейшее условие сосуществования государственной власти и местного самоуправления, и если его отменить, местное самоуправление может оказаться «задавленным» социальными обязательствами, которые будут на него переложены органами государственной власти. Поэтому указанные принципы не только не должны отрицаться, но их осуществление должно быть предметом особого контроля и государственных, и муниципальных органов, и институтов гражданского общества.

Проблемы развития экономической основы местного самоуправления должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и «дебюрократизации экономики». Наибольшие проблемы муниципального хозяйствования связаны со сферой жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и муниципальной недвижимости, бремя содержания которых в полном объеме лежит на органах местного самоуправления. Диссертант излагает собственное видение проблем ЖКХ и предлагает способы их решения.

В целом, в работе делаются выводы о том, что встраивание местного самоуправления в государственную власть сопровождается определенным расширением полномочий органов местного самоуправления в области управления собственностью. Такой подход объясняется тем, что органам местного самоуправления, помимо собственных хозяйственных вопросов, приходится решать и возложенные на них задачи, связанные с реализацией экономической политики государства. Вместе с тем, органы государственной власти явно стремятся предотвратить возможность того, что ресурсы, предоставляемые органам местного самоуправления для решения вопросов государственного значения, будут использоваться ими в иных целях. Поэтому Федеральный закон 2003 г. вводит разные по целевому назначению виды муниципального имущества и предпринимает попытку детального определения перечней муниципального имущества. Осуществление правового регулирования в указанной форме означает, что государство на данный момент не ставит перед собой задачу полного поглощения местного самоуправления, полного его подчинения государственным нуждам. По мнению диссертанта, у органов местного самоуправления остается достаточное количество ресурсов и возможностей для решения местных хозяйственных проблем. Кроме того, регулирование такого рода формирует и определенные гарантии для органов местного самоуправления, создавая барьеры, препятствующие органам государственной власти требовать от органов местного самоуправления исполнения делегированных государственных полномочий за счет муниципальных ресурсов.

Параграф второй посвящен проблемам формирования финансовых ресурсов муниципальных образований. По мнению диссертанта, несмотря на законодательное определение финансовой самостоятельности муниципальных образований, реально собственными ресурсами они почти не обладают. Для создания действительно самостоятельной системы местных финансов необходимо создать правовой механизм реализации этого принципа, систему федеральных гарантий их выполнения, которые должны быть подкреплены мерами ответственности за неисполнение предписаний закона. Как показывает проведенное диссертантом исследование практики, недостаточно «провозгласить» самостоятельность местного бюджета и назвать ряд доходных источников, чтобы действительно сформировать реальный местный бюджет. Необходимо проведение серьезного финансового анализа: в разных муниципальных образованиях источники доходов имеют разное значение; например, рыночная стоимость недвижимости в муниципальных образованиях Московской области и территориях, находящихся за полярным кругом, отличается в сотни раз. Очевидно, что в такой ситуации и поступления от налога на имущество (проект федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предполагает определение ставки налога на основании рыночной стоимости имущества) в местные бюджеты будут отличаться в десятки, а то и сотни раз.

По мнению диссертанта, налоговые доходы должны быть существенной составной частью местных финансовых ресурсов. Часть 6 ст.12 Налогового кодекса Российской Федерации закрепляет, что не могут устанавливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. Эта норма, как полагает диссертант, существенно ограничивает закрепленное ст.132 Конституции Российской Федерации право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги. Данное ограничение диссертант поддерживает, поскольку из ст.57 Конституции Российской Федерации вытекает принцип равноправия налогоплательщиков и принцип установления налогов только законом. В настоящее время процесс реформирования налоговой системы Российской Федерации, в том числе и местной налоговой системы, продолжается, и он еще далек от полного завершения. Диссертант утверждает, что опыт функционирования существующей налоговой системы позволяет выделить основные проблемы, возникающие при установлении и взимании местных налогов и сборов. Новое регулирование, по мнению диссертанта, в большей степени будет способствовать наполняемости местных бюджетов. Однако и оно не решает фундаментальной проблемы обеспечения органам местного самоуправления собственных источников доходов в объеме, достаточном для полного финансирования вопросов местного значения. А без достижения этой цели любая самостоятельность органов местного самоуправления является, по мнению диссертанта, декларативной.

В работе доказывается, что органы местного самоуправления далеко не всегда самостоятельно распоряжаются своими финансовыми ресурсами. Все основные параметры местных бюджетов подлежат согласованию с органами государственной власти, отдельные виды расходов местных бюджетов также требуют согласования. Министерство финансов России и его территориальные подразделения осуществляют постоянный контроль за процессом исполнения местных бюджетов. Таким образом, фактически местная бюджетная система тесно связана с другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации, она не является самостоятельной, и процесс накопления и расходования денежных средств в ее рамках находится под жестким контролем со стороны государства. Несмотря на то, что данные положения фактически не соответствуют принципу самостоятельности местного самоуправления, их наличие диссертант признает разумным, поскольку неразвитость российских институтов гражданского общества не позволяет в настоящее время обеспечить надлежащий общественный контроль за расходованием средств, взимание которых осуществляется в публичноправовом порядке.

По мнению диссертанта, вопрос о том, будет ли формируемый по-новому бюджет каждого муниципального образования действительно соответствовать возложенным на него расходным обязательствам, остается открытым. Диссертант полагает, что предусмотренные в Федеральном законе 2003 г. (и соответствующих положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации) механизмы выравнивания доходов муниципальных образований на практике могут превратиться в инструмент изъятия «лишних» доходов у «благополучных» муниципальных образований, либо стать инструментом политического давления в руках властей субъекта Российской Федерации, используя который можно будет постоянно «навязывать» свои решения органам местного самоуправления. В итоге это может привести к тому, что муниципальные образования будут лишены всякой заинтересованности в экономическом развитии своей территории.

С точки зрения диссертанта, формировать местные бюджеты исключительно за счет собственных источников доходов вряд ли возможно. Слишком велики различия между муниципальными образованиями, слишком различаются уровни доходов разных территорий, причем, по оценкам экспертов, их соотношение составляет десятки и даже сотни раз. Если подойти к реализации данного принципа формально, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, а другие станут «сверхобеспеченными».

У системы закрепления за разными уровнями бюджетной системы разных перечней доходов, по утверждению диссертанта, есть определенные недостатки. Например, инвестору достаточно сложно будет определить, насколько экономически оправданно вкладывать деньги в ту или иную территорию. В такой ситуации и сами местные власти могут утратить заинтересованность в привлечении инвестиций на свою территорию.

Очень серьезным недостатком Федерального закона 2003 г., непосредственно влияющим на все «успешные» (т.е. обладающие высоким уровнем собственных доходов) муниципальные образования, как полагает диссертант, является введение так называемых «отрицательных трансфертов».

Подводя итоги изложенному, диссертант делает выводы о том, что экономические основы местного самоуправления подверглись весьма существенной модификации. Построенное на основе теории дуализма муниципального управления российское законодательство не нашло еще баланс между степенью государственного вмешательства и степенью экономической самостоятельности муниципальных образований. Органам местного самоуправления предоставлена свобода экономической деятельности, но лишь в области частноправовых отношений. В сфере публичного права органы местного самоуправления такую самостоятельность утратили. Это проявилось и в нарушении конституционного принципа равенства муниципальной формы собственности с другими формами собственности в России, и в ограничении конституционного права местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, и в «заданности» многих параметров местного бюджета, и в новом регулировании, гораздо более жестком, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, межбюджетных отношений, и в возможности принятия местного бюджета законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Как полагает диссертант, в рамках любой из возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления можно добиться ее эффективности. Одно из главных условий для этого – проведение на основе четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти справедливого распределения источников их финансирования. Этот процесс происходит в настоящее время в Российской Федерации. Даже если местное самоуправление станет, по сути, нижним звеном системы государственного управления, оно сможет оставаться эффективным, если будет решать исключительно вопросы государственного значения, передав все другие функции общественным институтам. Но в условиях незавершенного процесса становления гражданского общества подобная организация местной власти представляется нецелесообразной, по крайней мере, до тех пор, пока не будут в достаточной степени развиты формы общественной защиты местных интересов. Самостоятельность местной власти должна быть сохранена на этот период, а если новое российское местное самоуправление зарекомендует себя как эффективный собственник и управленец, – то и на постоянной основе.

В заключении диссертантом подводятся основные итоги проведенного исследования, формулируются общие выводы, обобщаются рекомендации и предложения.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора: