Delist.ru

Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений (01.06.2007)

Автор: Пешин Николай Леонидович

?В основе российского местного самоуправления лежат не только публичноправовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.).

Проведенное исследование теорий местного самоуправления, как представляется, подтверждает вывод диссертанта о том, что местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в этой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению природы местного самоуправления. Диссертант полагает, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

С точки зрения диссертанта, так же как государственная и муниципальная власть – разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление – суть, разные формы единого социального управления. Их объединяют и публичный характер деятельности, и определенная общность методов. При этом нельзя не отметить такую особенность местного самоуправления как ориентированность, прежде всего, на «жителей», население муниципального образования (именно в связи с этим большинство исследователей говорит о населении муниципального образования как особом субъекте муниципального права), в то время как государство адресует свои предписания, как правило, неопределенному кругу субъектов: гражданам, иным лицам и т.п.

По мнению диссертанта, отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает отсутствия связи местного самоуправления с государственным управлением, неподпадение муниципальных образований под воздействие государственно-властных структур, т.е., по сути, независимость местного самоуправления. Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) – это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) – это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. Осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого. Таким образом, модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия).

Подводя общие итоги, диссертант предлагает трактовать норму ст. 12 Конституции Российской Федерации о признании и гарантированности местного самоуправления не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы Российской Федерации. Государственная система (как система, осуществляющая управляющее воздействие) и система местного самоуправления тесно взаимосвязаны и искусственное их разделение на «государственный» и «общественный» уровни не вполне корректно. Местное самоуправление несет в себе общественные черты, но по сути своей как уровень публичной власти оно неразрывно связано с государственной властью.

Вторая глава «Особенности российской практики построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления» посвящена основным сферам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, а также теоретическим и практическим проблемам реализации исследованных в главе первой работы принципов построения российской конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Данная глава включает пять параграфов.

В первом параграфе рассматриваются вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления. По мнению диссертанта, Федеральный закон 1995 г. не содержал определения общих принципов местного самоуправления. В преамбуле Закона говорится, что он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, а также устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Терминологическая ошибка, допущенная в Законе 1995 г., очевидна: из преамбулы следует, что ни экономические, ни финансовые основы осуществления местного самоуправления не содержат общих принципов его организации.

В Федеральном законе 2003 г. эта проблема явно учтена. Преамбула гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения, полагает диссертант, содержат исчерпывающее, детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления.

Вполне очевиден выход законодателя за пределы рамок, очерченных федеральной Конституцией. Но вряд ли в этом можно упрекнуть только Федеральный закон 2003 г. Абсолютно таким же образом за рамки общих принципов выходили и нормы Федерального закона 1995 г., и нормы специальных законов о местном самоуправлении – о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и других. Более того, диссертант полагает, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, с точки зрения диссертанта, следует считаться с мнением, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако практика, констатирует диссертант, пошла по иному пути. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и других, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. То есть даже государственное регулирование местного самоуправления в период с 1995 по 2000 гг., подверженное тенденции к созданию децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не смогло ограничиться в регулировании его только общими принципами. А учитывая тот факт, что взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации строятся на основе теории дуализма муниципального управления, диссертант делает вывод, что норма пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации неточно отразила суть взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В данной норме должно содержаться положение не о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, а о регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Без внесения таких изменений в Конституцию России создаваемая новая система нормативных актов в сфере местного самоуправления не будет стабильной.

В целом, диссертант делает вывод о том, что регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти.

Второй параграф посвящен вопросам регулирования компетенции органов местного самоуправления. По мнению диссертанта, необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой.

Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, проведенное Федеральным законом 1995 г., порождало ряд правовых проблем, главной из которых, как полагает диссертант, являлась проблема разграничения вопросов местного значения и вопросов, которые должны решаться на уровне органов государственной власти. В работе доказывается, что если субъект Российской Федерации следовал федеральному закону при определении таких вопросов, он просто дублировал нормы первого. Если же в законе субъекта Российской Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то зачастую возникали проблемы с точки зрения соответствия действующему федеральному законодательству.

Диссертант отмечает, что согласно Конституции Российской Федерации и Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (и 1995, и 2003 гг.) местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения. Однако законы и другие нормативные акты, принимаемые органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации), не всегда разграничивали эти виды полномочий местного самоуправления, предпочитая в ряде случаев не указывать, к какому виду они относятся, именно потому, что любые передаваемые государственные полномочия требуют одновременной передачи органам местного самоуправления необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, не всегда имеющихся у соответствующих органов государственной власти. Вместе с тем следует отметить, что иногда невозможно определить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки, содействие занятости населения и т.д.). Более того, как показывает практика, один и тот же вопрос может рассматриваться и как вопрос государственного, и как вопрос местного значения (например, экологический контроль).

Диссертант обосновывает тезис о том, что вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных уровней недостаточно полно регулируются в законодательстве. Необходимо дальнейшее развитие норм, регулирующих разграничение компетенции. Определенная роль в этой сфере может также принадлежать договорному механизму. Но при этом следует помнить о том, что вопросы местного значения, составляющие основу предметов ведения муниципальных образований, отныне определяются только законом.

Вопрос о возможности делегирования полномочий имеет еще одну сторону, которая, по мнению диссертанта, является недостаточно исследованной в теории муниципального права и, как результат, фактически не применяемой на практике. Речь идет о возможности делегирования полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти. Добровольное временное делегирование полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти, по мнению диссертанта, может быть вполне. Понятие «временно» в данном контексте представляется диссертанту ключевым, поскольку в том случае, если органы местного самоуправления в принципе не могут решать те или иные задачи, это означает, что им были приданы несвойственные им функции, и они должны быть изъяты с местного уровня. Такой же подход, полагает диссертант, применим и к делегированным полномочиям. Если государство полагает, что тот или иной вопрос может быть эффективно разрешен исключительно на местном уровне, он должен на постоянной основе (вместе с соответствующими источниками финансирования) закрепляться за органами местного самоуправления. Однако, по мнению диссертанта, форма такой передачи не может быть договорной.

Диссертант обосновывает тезис о том, что оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть сконструирована только в том случае, если между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия. Решение вопроса об отнесении тех или иных полномочий к вопросам государственного или местного значения, как представляется диссертанту, должно определяться таким понятием, как «эффективность реализации». Это означает, что тот или иной вопрос должен решаться на том уровне, на котором его решение является наиболее быстрым, наименее затратным и дающим максимально полезный результат.

Диссертант обосновывает тезис о том, что очень важно во всех случаях четко отграничивать публичноправовые функции властных органов от частноправовых. Ни при каких обстоятельствах публичноправовые функции не должны передаваться субъектам частного права.

Третий параграф посвящен вопросам определения полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Диссертант присоединяется к утверждению о том, что органы государственной власти, исполняя свои публичные функции, реализуют свои полномочия в том числе и на уровне местного самоуправления. Это должно означать не вхождение их в систему местного самоуправления, а наличие единой системы публичной власти, охватывающей все уровни государственного и местного управления.

По мнению диссертанта, законодатель, приняв Федеральный закон 2003 г., оставил себе право максимально широко регулировать любые вопросы местной жизни. Государство тем самым может осуществлять неограниченное вмешательство в местную жизнь, в том числе и подменяя органы местного самоуправления. Это, по мнению диссертанта, свидетельствует о возможности превращения дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

Как полагает диссертант, положения Федерального закона 2003 г., определяя статус органов местного самоуправления, не соответствует нормам федеральной Конституции, в частности, нарушают закрепленный в ст.12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления. Статус органов местного самоуправления должно определять, согласно конституционной модели местного самоуправления, население, а не федеральные органы, которые вправе регулировать лишь его общие принципы.

Диссертант отмечает, что Федеральный закон 2003 г. закрепляет право прямого решения вопросов местного значения федеральными органами государственной власти. Это, по мнению диссертанта, еще раз свидетельствует о новых принципах развития дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть 5 ст.14 Федерального закона 1995 г. содержит прямо противоположную норму: осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Проведенный анализ позволил диссертанту сделать вывод о том, что на федеральном уровне впервые появилось достаточно подробное определение предметов ведения и полномочий муниципальных образований, благодаря чему могут быть устранены существенные неопределенности при построении оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а именно, становится возможным четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, ясное определение пределов ответственности каждого из элементов этой системы. Только при условии последовательной реализации этих шагов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, полагает диссертант, возможно создание эффективной модели взаимоотношений разных форм публичной власти.

В параграфе четвертом рассматриваются проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такая возможность предусмотрена в Конституции Российской Федерации, говорится о ней и в Федеральном законе 1995 г. Федеральный закон 2003 г. весьма серьезно скорректировал положения Федерального закона 1995 г. Прежде всего, в ч.1 ст.19 четко указано: любые полномочия, не отнесенные Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В случае, если эта норма будет реализована, по мнению диссертанта, можно рассчитывать на то, что прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации) противоправная практика наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями. В диссертации анализируется практика, свидетельствующая о том, что суды, рассматривая вопросы делегирования полномочий, признают и органы государственной власти, и органы местного самоуправления элементами единой системы публичной власти, органы которой обязаны осуществлять взаимодействие, исходя из закрепленной на федеральном уровне модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Тем не менее, как полагает диссертант, регулирование вопросов делегирования полномочий органам местного самоуправления осталось неполным. В Федеральный закон 2003 г. следует дополнительно включить положения, позволяющие определить процедуру осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок прекращения исполнения полномочий, порядок возврата материальных ресурсов. Особенно важно четко урегулировать формы и порядок осуществления государственного контроля за исполнением полномочий в целях предотвращения нарушения прав органов местного самоуправления.

В параграфе пятом, посвященном государственному контролю за местным самоуправлением, рассматриваются следующие основные виды контроля: административный контроль, прокурорский надзор и судебный контроль.

Поскольку местное самоуправление самостоятельно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за его деятельностью невозможен, т.к. он означал бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти. Существует единственное исключение из этого правила – контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По мнению диссертанта, этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Возможность такого контроля предусмотрена нормами Федерального закона 1995 г. Федеральный закон 2003 г. закрепляет его в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Способы осуществления административного контроля за местным самоуправлением определяются в законодательстве.

Статья 75 Федерального закона 2003 г. устанавливает, что в ряде обстоятельств отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти. Более того, органами государственной власти в любом муниципальном образовании при определенных условиях может быть создана так называемая временная финансовая администрация, которая в течение определенного периода может управлять данной территорией. По мнению диссертанта, данные нормы являются неоправданным вмешательством государственной власти в сферу местного самоуправления. Диссертант полагает правомерным наличие в законодательстве положений, позволяющих изъятие бюджетных ресурсов из местных бюджетов, отстранение от должности тех или иных должностных лиц местного самоуправления, приостановление полномочий органов местного самоуправления. Но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства, заключает диссертант, прямо нарушает его самостоятельность и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за всей его деятельностью.

Прокурорский надзор за местным самоуправлением осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 г., №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 г., №168-ФЗ, от 10 февраля 1999 г., №31-ФЗ, от 19 ноября 1999 г., №202-ФЗ, от 2 января 2000 г., №19-ФЗ, от 27 декабря 2000 г., №150-ФЗ, от 29 декабря 2001 г., №182-ФЗ, от 30 декабря 2001 г., №194-ФЗ, от 28 июня 2002 г., №77-ФЗ, от 25 июля 2002 г., №112-ФЗ, от 5 октября 2002 г., №120-ФЗ, от 30 июня 2003 г., №86-ФЗ, от 22 августа 2004 г., №122-ФЗ, от 15 июля 2005 г., №85-ФЗ от 4 ноября 2005 г., №138-ФЗ). Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд.

Ст.52 Федерального закона 1995 г., и аналогичная по смыслу ст.78 Федерального закона 2003 г., говорит о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен ответ на жалобу либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в суд.

На основе изложенного диссертант формулирует вывод о том, что рассмотренные функции местного самоуправления – это динамическая составляющая модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В рамках этой составляющей указанная модель включает компетенцию, а также формы и методы реализации полномочий. Как и любая эффективно действующая функциональная структура, эта составляющая должна отвечать ряду требований: сочетание самостоятельности и ответственности; объективная обусловленность; социальная мотивированность; законность и др.

В целом, по мнению диссертанта, построение местного самоуправления на базе теории дуализма муниципального управления в Российской Федерации привело к тому, что из трех возможных форм соотношения государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической – в России была избрана наиболее нестабильная из них – дуалистическая. Нестабильность порождает ее постоянное изменение – либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. Это происходит и в России: в первые годы существования данной модели она изменялась в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Это привело к серьезной потере управляемости территориями, во многих случаях – к произволу местных властей, эффективно пресечь которые государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. В итоге была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти. В настоящее время дуалистическая модель преобразовывается в административную. Формально полному изменению в этом направлении препятствуют нормы Конституции России, закрепившие самостоятельность местного самоуправления. Однако в истории, в том числе и нашего государства, нередки примеры, когда нормы конституций являлись фиктивными, недействующими.

В главе третьей «Государственное регулирование территориального развития муниципальных образований как форма взаимодействия государственной власти и местного самоуправления» обосновывается тезис о том, что любые модели взаимоотношений государственной и местной власти требуют определения территориальных основ их построения. В зависимости от той или иной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления выстраивается та или иная модель территориальной организации местной власти. По мнению диссертанта, определение пределов распространения муниципальной власти ни в одной из моделей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не означает какого-либо ограничения действия государственной власти, замену ее властью муниципальной. Равным образом государственное регулирование территориального развития муниципальных образований не связано с той или иной формой собственности на земельные участки, из которых состоит любое муниципальное образование. Административная модель взаимоотношений, как полагает диссертант, тесно связана с административно-территориальным делением: при этой модели взаимоотношений органы местного самоуправления – продолжение государства на местах, а территория, на которую распространяется их юрисдикция, по сути, является административно-территориальной единицей, на ней осуществляется местное государственное управление. Децентрализованная модель не связывает осуществление государственного управления на местах с наличием территориального деления. Местное самоуправление в рамках децентрализованной модели может быть практически не связано с территориальной организацией государственной власти. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления пытается объединить два этих способа территориальной организации местной власти. Данная глава включает два параграфа.

Параграф первый посвящен понятию территориальной основы местного самоуправления, видам муниципальных образований и их особенностям. Диссертант разделяет определение территориальной основы местного самоуправления как института муниципального права, представляющего собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К числу наиболее важных проблем, связанных с территориальными основами местного самоуправления, по мнению диссертанта, относится установление порядка образования муниципального образования, определение или изменение состава территории муниципального образования и его границ, решение вопроса об упразднении муниципального образования.

По мнению диссертанта, нормы Федерального закона 2003 г. во многом нивелируют значение двух основных критериев, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационного (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материального (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Диссертант полагает, что законодатель уделяет недостаточно внимания вопросам организации местного самоуправления на районном уровне. Между тем район мог бы стать уровнем, на котором взаимодействие государственной власти и местного самоуправления было бы наиболее эффективным. Необходимо создать такую систему публичной власти, при которой бы стало возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. Непоследовательность Федерального закона 2003 г. заключается в том, что он предлагает оба уровня – и поселенческий, и территориальный (т.е. районный) – считать уровнями местного самоуправления, т.е. внутри самостоятельных муниципальных образований – районов – находится самостоятельная система муниципальных образований – поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки «встраивания» системы поселений в районы (в основном, при помощи экономических инструментов). Но на практике применение этих механизмов приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления.

Зарубежный опыт, исследуемый в рамках данного параграфа, как представляется диссертанту, убедительно свидетельствует о том, что крупные города не могут управляться как поселения - муниципальные образования, их органы местного самоуправления должны быть в большей степени приближены к населению, и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления, становится демографический критерий.

Проведенный анализ позволяет диссертанту сделать выводы о том, что муниципальные районы и городские округа должны иметь статус не просто территориальных, а административно-территориальных единиц, они должны стать уровнями, на которых осуществляется государственное управление.

Параграф второй посвящен уровням осуществления местного самоуправления. Диссертант не считает возможным согласиться с тем, что Федеральный закон 2003 г. вводит «верхний» и «нижний» уровни местного самоуправления, поскольку согласно ст.12 Конституции России местное самоуправление является самостоятельным. Самостоятельность распространяется не только на отношения с уровнями государственной власти, но и с уровнями местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г., по мнению диссертанта, ввел «первый» и «второй» уровни муниципальных образований: компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида.

Диссертант утверждает, что административное и муниципальное деление могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ. Но такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей. В функциональном же плане компетенция органов и должностных лиц государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления различна. Многие субъекты Российской Федерации отождествили в своем законодательстве понятия административно-территориального и территориального устройства, что с юридической точки зрения совершенно некорректно.

загрузка...