Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. В рамках исследования использовались дореволюционные правовые акты и нормативные правовые акты советского периода российской истории. Особое значение в работе придается материалам практики муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, постановлениям и определениям Конституционного Суда Российской Федерации, решениям Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных судов по делам, связанным с вопросами осуществления местного самоуправления, так как именно они позволяют оценить практическую применимость конструкций, формирующих модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им М.В. Ломоносова.

Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, были отражены в публикациях, подготовленных автором.

Сделанные в диссертации выводы использовались автором при подготовке курса лекций по муниципальному праву Российской Федерации, спецкурса «Правовые основы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации», проектов нормативных актов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает введение, пять глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключение и библиографию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность и новизна темы диссертации, обозначаются цели и задачи исследования, определяется степень разработанности проблемы, научная новизна и практическая значимость результатов исследования, указывается методологическая основа исследования, приводится информация об апробации результатов исследования и структуре диссертации.

Первая глава «Взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти как уровней публичной власти» посвящена наиболее принципиальным теоретическим вопросам моделирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и включает три параграфа.

В первом параграфе освещаются вопросы, касающиеся понятия и принципов местного самоуправления, выявляются и исследуются модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Диссертантом отмечается, что местное самоуправление, понимаемое как особая форма организации власти, признается и гарантируется государством, и это отражено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. В работе отмечается, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения. Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.

По мнению диссертанта, наличие в Конституции Российской Федерации статьи 12 позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции местного самоуправления. «Естественное происхождение» данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства). Но в отдельных случаях самостоятельность местного самоуправления понималась как практически полная «автономия» местной власти. Значение государства в такой ситуации неминуемо уменьшалось. Практика доказала ошибочность этого подхода. Кроме того, довольно быстро выяснилось, что нормы Федерального закона 1995 г. оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления.

Впоследствии (с учетом выявленных проблем) ряд исследователей стали трактовать принцип самостоятельности лишь как формальность, своего рода «техническую» норму, определяющую взаиморасположение отдельных элементов государственного аппарата. С этой позицией, по мнению диссертанта, также нельзя согласиться. Местное самоуправление не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственно государственной власти. Автор диссертационного исследования утверждает, что местное самоуправление – это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. По мнению диссертанта, практика установления тотального контроля государственной власти над местным самоуправлением приводит к негативным последствиям, поскольку создает предпосылки для вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.

Целью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. Часто природа местного самоуправления увязывается только с функциональным аспектом: выполняют или не выполняют они государственные полномочия, в то время как для раскрытия природы этого явления, как полагает диссертант, необходимо выявление сущностных характеристик феномена муниципальной власти, в качестве которых выступают понятия «воля» и «воздействие». Именно признание того факта, что у большинства граждан любого государства имеются особые, так называемые «публичные», интересы, отличные от государственных, позволяет обособиться такому социально-политическому феномену, как местное самоуправление.

По мнению диссертанта, муниципальная власть – это власть особого рода, она не является буквально продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Муниципальная власть – это особый публичноправовой феномен, объединяет ее с государственной властью то, что, как и последняя, она обеспечивает подчинение себе субъектов муниципально-правовых отношений. Но при этом муниципальная власть отличается от власти государственной тем, что обладает качественно отделяющими ее признаками. Эти признаки детально исследуются в работе.

Главная особенность местного самоуправления, по мнению автора, заключается именно в том, что на этом уровне часто невозможно отделить общественные интересы от публичноправовых. Местное самоуправление – это синтетическое образование, это сфера пересечения интересов государства и собственно гражданского общества. И наличие такой сферы подтверждает тот факт, что гражданское общество не противостоит государству, а взаимодействует с ним в большинстве сфер общественных и экономических отношений, и в первую очередь, на уровне местного самоуправления и через его институты.

Природа российского местного самоуправления, как представляется, такова, что, оставаясь в целом институтом публичной власти, оно «вбирает» в свою природу ряд общественных черт. Наличие этих черт, наличие особого – муниципального – уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, как раз и позволяет отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельное образование с уникальной природой: во многом государственной, но с элементами общественного.

Несмотря на то, что местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны, именно тем, что имеют общий источник – власть народа, диссертант исходит из того, что публичная власть, осуществляемая в муниципальных образованиях, является особенной, отличающейся и от государственной, и от общественной.

Под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления диссертант предлагает понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода, комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик. Диссертантом выделены три модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления.

2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связано в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства.

3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны оно является «продолжением» государства, с другой – общественным институтом.

Последняя модель взаимоотношений, по мнению диссертанта, в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации. Последовательное правовое оформление этой модели началось с Конституции Российской Федерации 1993 г. Правовое оформление эта модель получила также в нормах Федерального закона 1995 г. Именно при анализе данного Закона в природе российского местного самоуправления четко прослеживаются и черты общественного института, и доминирующие признаки формы публичной власти.

В работе доказывается, что проводимое в настоящее время реформирование местного самоуправления в значительной степени нивелирует в нем указанные черты общественного института. Государство с целью повышения степени управляемости территорий встраивает местную власть в государственную, в связи с чем и «лишает» местное самоуправление черт, присущих общественной власти. Следовательно, в ближайшем будущем оно может стать исключительно уровнем государственной власти, хотя и с отдельными чертами, присущими общественным институтам.

Из всего сказанного диссертант делает вывод, что оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя она строится уже более чем десятилетие. После принятия Федерального закона 2003 г. стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям и что сами взаимоотношения будут четко, до деталей, урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации: усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные.

По мнению диссертанта, справедливо утверждать, что итогом данного процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. При этом не вполне корректно было бы полагать, что этот процесс носит абсолютный, безвозвратный характер. Проблема, как представляется, заключается в другом: эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от государственной или общественной природы последнего, а от того, насколько четко эта природа учитывается при определении компетенции местного самоуправления. Если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения. Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного, т.е. негосударственного значения. Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. В таких условиях очень важно четко и последовательно определить государственные полномочия местного самоуправления и закрепить положение о том, что при решении этих вопросов местное самоуправление – это часть государства. При этом так же четок должен быть и перечень функций, выполняемых местным самоуправлением как общественным институтом. И государство не должно вмешиваться в решение этих вопросов, исключая, безусловно, свои суверенные прерогативы, такие, как, например, обеспечение действия Конституции и законов.

Та модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которая избрана в Российской Федерации, в первую очередь, при принятии Конституции Российской Федерации постоянной быть не может. Она всегда тяготеет к смещению то к административной, то к децентрализованной модели. Эта тенденция совершенно отчетливо прослеживалась в период с 1995 по 2000 год, когда принятый Федеральный закон 1995 г. в стремлении в максимально возможной степени придать местному самоуправлению общественный характер предоставил органам местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя и собственные налоги, и принимая «местные законы» (т.е., по сути, заменяя собой государственную власть). Эта противоправная практика привела к тому, что государство не смогло обойтись без непосредственного каждодневного участия в решении на местах задач местного управления. Но Федеральным законом 1995 г. государство поставило себя в такие рамки, в которых оно не в состоянии было осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением. Поэтому на рубеже XX и XXI веков система начала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации, нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации последовательно ставили ресурсную базу местного самоуправления под полный контроль государства. А в 2003 г. были изменены и общие принципы организации местного самоуправления, причем изменены таким образом, что государство вышло даже за конституционно установленные принципы организации местного самоуправления и конституционно установленные рамки правового регулирования местного самоуправления. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в будущем в Российской Федерации может в полной мере утвердиться административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В заключение автор делает вывод о том, что вопрос о природе местного самоуправления, который обсуждается мировым научным сообществом уже много десятилетий, вряд ли когда-нибудь получит универсальное решение. Государственная и общественная составляющие природы местного самоуправления постоянно эволюционируют, изменяются, зависят от конкретной исторической обстановки и экономических предпосылок.

Параграф второй посвящен историческим аспектам формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Современное местное самоуправление в Российской Федерации основано на глубоком историческом фундаменте, поэтому одной из целей диссертационного исследования является изучение исторического опыта и выявление в нем тех особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые могут быть использованы в практике построения современной модели. На актуальность данного вопроса указал Президент Российской Федерации: «Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И, прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт».

Предпосылки сегодняшних основ взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления закладывались еще в XVI веке, и даже раньше. Однако исследование истории создания модели взаимодействия местного самоуправления и государственной власти сконцентрировано большей частью на опыте второй половины XIX – начала XX века. Именно в этот период возникают актуальные и по сей день теории местного самоуправления и делаются первые серьезные попытки их помещения на «российскую почву». В параграфе подробно рассматриваются вопросы проведения реформ самоуправления во второй половине XIX века. Начало им было положено 1 января 1864 года опубликованием Положения о земских губернских и уездных учреждениях, действие которого в течение нескольких лет охватило 34 губернии европейской части Российской империи. Уже с февраля 1865 г. начали создаваться земские учреждения – органы местного самоуправления нового типа. Окончательное становление нового земского самоуправления в России обычно датируется 1867 годом. По общему мнению, нормы Положения были основаны на принципах общественной теории местного самоуправления. И недостатки этой теории проявились немедленно: по мнению диссертанта, государство не смогло отделить земства от государства, сведя их функции только к решению местных хозяйственных вопросов. Оно было вынуждено делегировать ряд вопросов на уровень земств, и земства при этом попали в гораздо более сложное финансовое положение, чем современные органы местного самоуправления, поскольку идеи о необходимости соответствия делегируемых полномочий передаваемым материальным и финансовым ресурсам в тот период не возникали. Решение земствами государственных задач требовало и их взаимодействия с органами царской администрации. Однако формально закрепленная самостоятельность земств, наличие у них хотя и скудной, но собственной финансовой базы часто приводили к противостоянию земств и органов центральной власти, что неизбежно вызвало ухудшение управляемости территориями. Эта проблема была решена путем последовательного ограничения самостоятельности земств. Таким образом, при попытке последовательного осуществления в России общественной теории самоуправления практически сразу стала очевидной невозможность ее реализации в полном объеме. Центральная власть пришла к осознанию необходимости придания земствам государственных функций, сохранения государственного контроля за земскими органами.

Городская реформа 1870 г. во многом была похожа на земскую реформу 1864 года: и по целям и задачам, и по методам реализации, и по стремлению воплотить основные идеи общественной теории местного самоуправления (с учетом тех недостатков, которые позволила выявить земская реформа 1864 г.). Но и в рамках городского самоуправления, установленного в соответствии с Городовым положением от 16 июня 1870 года, оказалось невозможным полностью воплотить в России общественную теорию местного самоуправления. Тем не менее позитивные результаты проведенных реформ не вызывают сомнений. Впервые была сделана попытка реализации идеи о местном самоуправлении, самостоятельно и под свою ответственность занимающемся решением вопросов местного значения. Именно с данных положений, во многом, начинается формирование российского муниципального права, именно опыт реализации этих реформ позволяет в известной степени моделировать и прогнозировать будущее развитие российского местного самоуправления.

Уже к концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Земства, прежде всего их представительные органы, практически перестали работать. Управы должны были сообразовывать свою деятельность лишь с органами царской администрации и, таким образом, все более ориентировались на них, не принимая во внимание интересы населения территорий. Земства становились частью государственного аппарата, имеющей право «кормления» на той или иной территории. В это же время в России приобретает широкое распространение государственная теория местного самоуправления. “Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. <...> Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление”.

На базе новой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, т.к. не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что даже социально не вполне зрелое российское общество противилось тотальному контролю со стороны государства. Протестные выступления населения 1904-1905 гг. привели к реформе всей системы государственной власти в Российской империи.

Первая мировая война ослабила империю, а Февральская революция 1917 г. превратила ее в буржуазно-демократическую республику. В этот период была предпринята последняя попытка повысить роль земского самоуправления в государстве: 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию с целью проведения реформы местного самоуправления на основе принципов всеобщего избирательного права. Преобразовывались на демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, был введен принцип самостоятельности земств. Земское самоуправление должно было охватить практически всю страну.

К сожалению, названные решения, регулирующие вопросы организации и деятельности органов самоуправления, не были реализованы на практике, поэтому невозможно дать им оценку, определить, насколько их можно использовать в сегодняшней нашей действительности. А новая революция привела к появлению новой модели государственной власти – Советской, которая отбросила весь накопленный опыт и начала создавать новую модель местной власти. Местное самоуправление в рамках этой модели было заменено местным государственным управлением. Территориальное деление государства было отождествлено с административно-территориальным устройством. Административно-территориальное деление в период Советской власти обеспечивало такое управление страной, при котором органы государственной власти каждой территории выступали и как объект властеотношений, и как субъект государственно-правовых отношений. Недостатки советской системы организации власти на местах: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур – стали очевидны уже на начальных этапах становления Советской власти. Однако за все годы действия Советской системы их так и не удалось преодолеть.

По мнению диссертанта, в целом, анализ истории развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, главным из которых является то, что каждая из этих форм власти представляет собой своего рода результат общественного развития; каждая имеет особую территориальную организацию. Единым источником власти – и государственной, и местной – является народ. Народ осуществляет публичную власть в разных формах: государственной и муниципальной. Обе охватывают всю территорию российского государства, но если первая является единой и суверенной, то вторая ограничивается уровнем каждого конкретного муниципального образования и руководствуется в своей деятельности государственными установлениями.

Таким образом, полагает диссертант, попытки реализации общественной и государственной теорий местного самоуправления в дореволюционной России, а также опыт советского государственного строительства свидетельствуют о том, что в «чистом виде» ни одна из них реализована быть не может. Каждая теория всегда формируется в конкретной исторической, политической и социальной среде, и все ее положения интерпретируются через призму этой среды. Придание органам местной власти исключительно статуса хозяйствующих на определенной территории субъектов невозможно, поскольку государство обязано решать на местах ряд задач государственного значения, и никто не сможет справиться с ними лучше, эффективнее, чем местные самоуправляющиеся органы, в полной мере опирающиеся на местные особенности. Вместе с тем, учитывая возможность таких ситуаций, когда органы местного самоуправления неэффективно реализуют возложенные на них государственные задачи, необходимо обеспечить надлежащий уровень их управляемости и достаточно жесткий контроль со стороны государства. У местной власти должны быть и необходимые полномочия, и ресурсы для решения как вопросов местного значения, так и реализации отдельных государственных полномочий. Это возможно лишь при условии, что местная власть по своей природе является не столько хозяйственной, сколько государственной. Однако, как видно из исторического опыта России, чрезмерное огосударствление местной власти также приводит к ее неэффективности и неработоспособности и, помимо прочего, формирует протестное отношение к себе со стороны населения.

Подводя итоги, диссертант отмечает, что ни хозяйственная, ни государственная модели местного самоуправления не смогли стать эффективными в российских условиях. Но реализация идей как «хозяйственного», так и «государственного» самоуправления приносила в ряд сфер общественной жизни определенные позитивные результаты. Это приводит к выводу о целесообразности соединения в Российской Федерации этих видов местного самоуправления и необходимости построения «синтетической модели», которая объединила бы достоинства как государственного, так и общественного самоуправления. А это означает, что в природе российского местного самоуправления должно присутствовать разумное дополнение государственной основы общественными началами.

Параграф третий посвящен теоретическим основам построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В нем анализируются все основные теории местного самоуправления: теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления и ее основные направления – юридическое и политическое. В работе также уделяется специальное внимание теории социального обслуживания, политической теории самоуправления, теории самоуправляющихся единиц как юридических лиц и теории дуализма муниципального управления.

Анализ теорий местного самоуправления позволил автору сделать вывод о том, что природа местного самоуправления в различных странах не является унифицированной. Местное самоуправление может быть и общественным, отделенным от государства, и государственным, полностью встроенным в государственный аппарат, и смешанным, т.е. сочетающим в себе общественные и государственные черты.

По мнению автора, наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.