НИКОЛАЙ ЛЕОНИДОВИЧ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ И ПРАКТИКИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Специальность: 12.00.02 – конституционное право,

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва 2007

Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант: заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор АВАКЬЯН Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

АКМАЛОВА Альфия Азгаровна

доктор юридических наук, профессор

БОНДАРЬ Николай Семенович

доктор юридических наук, профессор

НУДНЕНКО Лидия Алексеевна

Ведущая организация: МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ

АКАДЕМИЯ

Защита диссертации состоится «13» сентября 2007 года в 1515 часов на заседании Диссертационного Совета Д.501.001.74 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, первый корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. №826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ им. М.В. Ломоносова (119991, г. Москва, Ленинские горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ им. М.В. Ломоносова).

Автореферат разослан: «___» ___________ 2007 года

Ученый секретарь

диссертационного Совета Мачин И.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления».

Начиная с 2000 г., органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования должны проводиться на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике они ведут к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Но в статье 12 Конституции Российской Федерации содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Соответствующие нормы не могут быть изменены иначе, как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. Положения ст.12 означают, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие. Используя его, государство определяет новые принципы взаимоотношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование системы местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути, новой модели, ее особенностей, тенденций развития требует всестороннего ее изучения как на теоретическом уровне, так и с точки зрения практического осуществления государственной деятельности. Необходимо также дать правовую оценку тем инструментам, посредством которых она вводится, решить вопрос об их соответствии нормам Конституции Российской Федерации. Необходимо определить, позволяет ли эта модель обеспечить самостоятельность местного самоуправления, создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства, - с другой.

В целом, моделирование представляет собой способ конструирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающего особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти как в целом, так и на отдельных территориях. Оно позволяет выявить пробелы в регулировании взаимоотношений, преодолеть противоречия. Моделирование следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, способствующий выявлению условий реализации этих особенностей в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъектов Российской Федерации и государства в целом. Научное моделирование при этом может выходить за пределы существующего правового пространства, позволяя определить перспективы развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления представляет актуальную проблему правовой науки. Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления – с другой, становления реального местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, установление особенностей российской модели взаимоотношений, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации особенностей тех или иных вводимых элементов системы местного самоуправления, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Нормы, содержащиеся в них, действительно необходимы для создания эффективной системы управления, в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. Прежде всего, эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Следует помнить о том, что сложившаяся к 2000 г. система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления основана на нормах Конституции Российской Федерации, и заложенные в них основы самоуправления не могут корректироваться федеральными законами. В этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон 2003 г.). Он существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и новый подход к системе взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления вступает в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного Суда России.

Актуальность работы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Необходимо, в частности, решить вопрос о том, каково содержание общих принципов организации местного самоуправления, может ли государственная власть выходить за их рамки, регулируя местное самоуправление, должны ли все принципы организации местного самоуправления быть «собраны» в одном федеральном законе и т.д. Неясно, с какой степенью детализации должен определять основы местного самоуправления соответствующий федеральный закон. Помимо этого, правовые проблемы, связанные с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, из-за противоречивости в нормативно-правовом регулировании этой сферы. Как обозначенные, так и иные проблемы и противоречия должны быть выявлены, а их причины проанализированы и предложены варианты их решения. Все названные и другие вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возникающие как в теории, так и на практике обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.

Цель исследования. Основная цель диссертационной работы - комплексный анализ теоретических и практических проблем эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

выявить и обосновать с точки зрения теории муниципального права возможные типы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сформулировать теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

обосновать оптимальную для Российской Федерации модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

провести анализ сложившейся в России системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, рассмотреть исторические аспекты ее становления, показать воздействие исторических традиций на современность, определить тенденции дальнейшего развития взаимоотношений;

провести анализ правового регулирования основ территориального развития муниципальных образований; определить соотношение административно-территориального и территориального устройства в субъектах Российской Федерации;

рассмотреть практические проблемы совершенствования системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и предложить варианты их решения;

рассмотреть особенности эволюции системы местного самоуправления, выявить причинные связи изменений указанной системы в зависимости от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

проанализировать правовые основы экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, выявить проблемы и предложить способы их решения;

сформулировать выводы и предложения по повышению эффективности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и.